Publique (jorf numéro complémentaire du 9 février 1983 page 1593)








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Le contingent ministériel d'autorisations spéciales d'absence prévu par l'article 14 du décret n° 82-447 et le contingent ministériel de décharges d'activité de service prévu par l'article 16, premier alinéa, dudit décret sont répartis entre les organisations syndicales compte tenu de leur représentativité.

Pour l'application de ces deux articles, l'influence respective des différentes organisations syndicales doit être appréciée dans le cadre de l'ensemble du département ministériel (services centraux, services extérieurs et établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial placés sous la tutelle de ce département) et en prenant en considération la totalité des agents titulaires (y compris les agents mis à la disposition du département par une autre entité administrative) et des agents non titulaires exerçant leur activité dans le département.

Les résultats des élections aux commissions administratives paritaires permettent d'apprécier l'influence respective des différentes organisations syndicales parmi les fonctionnaires. Par résultats des élections aux commissions administratives paritaires, il convient d'entendre le nombre moyen de voix tel qu'il est défini par l'article 20, troisième alinéa du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires: «le nombre moyen de voix obtenu par chaque liste s'obtient en divisant le nombre total de suffrages acquis par chaque liste par le nombre de représentants titulaires et suppléants à élire pour la représentation du corps considéré».

Par contre, les résultats des élections aux commissions administratives paritaires ne permettent pas d'apprécier l'influence des organisations syndicales parmi les agents non titulaires et parmi les fonctionnaires mis à disposition.

Pour ce qui est des agents non titulaires, certains d'entre eux sont dotés de commissions consultatives paritaires ad hoc, instituées en dehors de l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Les résultats enregistrés à l'occasion de l'élection de ces commissions consultatives paritaires ad hoc doivent alors être pris en considération, pour l'appréciation de l'influence des organisations syndicales en vue de l'application des articles 14 et 16 du décret n° 82-447, dans les mêmes conditions que les résultats des élections aux commissions administratives paritaires des fonctionnaires. Mais il se peut également que certains agents non titulaires ne soient pas dotés d'une commission consultative ad hoc. Dans une telle hypothèse, deux cas doivent être envisagés:

1° Si ces agents non titulaires sont peu nombreux par rapport aux fonctionnaires en activité dans le département ministériel considéré, il n'y a pas lieu de les prendre en considération pour apprécier l'influence respective des différentes organisations syndicales. En raison de leur faible nombre, ils ne sont pas, en effet, susceptibles de modifier l'influence respective des différentes organisations syndicales telle qu'elle est révélée chez les fonctionnaires par les élections aux commissions administratives paritaires.

2° Si le nombre des agents non titulaires n'est pas négligeable par rapport à celui des fonctionnaires en activité dans le département ministériel considéré, il y a lieu de les prendre en considération pour apprécier l'influence respective des différentes organisations syndicales. Ils sont, en effet, susceptibles de modifier l'influence respective des différentes organisations syndicales telle qu'elle est révélée chez les fonctionnaires par les élections aux commissions administratives paritaires. Il convient donc dans ce cas de procéder à une consultation de ces agents non titulaires organisée dans les mêmes conditions que celle prévue par le second alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 relatif aux comités techniques paritaires.

Les principes énoncés ci-dessus à propos des agents non titulaires sont aussi applicables en ce qui concerne les fonctionnaires mis à la disposition du département ministériel considéré, quelle que soit l'entité administrative dont ils relèvent. Par conséquent, si les fonctionnaires ainsi mis à disposition sont peu nombreux dans le département ministériel, il n'y a pas lieu de les prendre en considération pour apprécier l'influence respective des différentes organisations syndicales. Si au contraire, leur nombre n'est pas négligeable, il y a lieu de les prendre en considération et il est donc nécessaire de les consulter dans les conditions prévues au second alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452.

D'autres solutions que celles indiquées dans les quatre paragraphes précédents peuvent toutefois être employées si elles permettent de cerner plus facilement l'influence respective des différentes organisations syndicales en vue de l'octroi des autorisations spéciales d'absence de l'article 14 et des décharges d'activité de service de l'article 16 du décret n° 82-447. Tel est le cas du ministère de la défense où les comités d'hygiène et de sécurité sont élus par l'ensemble des agents (titulaires, non titulaires, ouvriers des établissements industriels de l'Etat), et où les résultats des élections aux commissions d'avancement permettent de définir la représentativité des organisations syndicales au sein des personnels ouvriers de la marine. Tel est également le cas du ministère de la culture où il est procédé à une consultation des personnels pour composer les comités techniques paritaires. Les résultats des élections aux comités d'hygiène et de sécurité, dans le premier cas, ou de la consultation des personnels dans le second cas, permettant de connaître l'influence respective des différentes organisations syndicales dans le cadre du département ministériel et peuvent donc être utilisés pour procéder à la répartition entre ces organisations des autorisations spéciales d'absence de l'article 14 et des décharges d'activité de service.

b) La notion d'organisations syndicales les plus représentatives:

Deux articles du décret n° 82-447 utilisent la notion d'organisations syndicales les plus représentatives. C'est ainsi que l'article 3 prévoit que seules les «organisations syndicales les plus représentatives dans l'établissement considéré, ayant une section syndicale» peuvent bénéficier d'un local mis à leur disposition par l'administration. De même, seules les organisations syndicales les plus représentatives peuvent tenir la réunion mensuelle d'information instituée par l'article 5.

Les problèmes que pose la question de savoir si une organisation syndicale appartient à la catégorie des plus représentatives revêtent un triple aspect:

- qui doit apprécier si une organisation syndicale appartient à la catégorie des plus représentatives?

- à partir de quels critères l'appartenance d'une organisation syndicale à la catégorie des plus représentatives doit-elle être appréciée?

- dans quel cadre cette appartenance d'une organisation syndicale à la catégorie des plus représentatives doit-elle être appréciée?

En ce qui concerne le premier point, il incombe au chef de service concerné d'apprécier, sous le contrôle du juge administratif en cas de recours contentieux, si une organisation syndicale appartient ou non à la catégorie des plus représentatives pour l'application des articles 3 et 5 du décret n° 82-447.

En ce qui concerne le second point, les critères permettant de déterminer si une organisation syndicale appartient ou non à la catégorie des plus représentatives sont au nombre de cinq: les effectifs, l'indépendance, les cotisations l'expérience et l'ancienneté du syndicat, l'attitude patriotique pendant l'occupation (loi du 11 février 1950). Les difficultés suscitées par l'application de ces critères sont tranchées par les tribunaux. Trente-sept ans après la fin de la seconde guerre mondiale, la jurisprudence n'a plus guère l'occasion d'employer le critère de l'attitude patriotique pendant l'occupation. En outre, elle a enrichi le contenu de ces critères en faisant appel à des notions telles que l'activité réelle ou l'audience du syndicat. Les juges accordent notamment une très grande importance à l'audience du syndicat, laquelle est révélée par les résultats des élections professionnelles.

S'agissant de la fonction publique, les élections professionnelles à prendre en considération sont essentiellement les élections des représentants du personnel au sein des commissions administratives paritaires. C'est le nombre moyen, tel qu'il est défini par le troisième alinéa de l'article 20 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, des voix obtenues par chaque organisation syndicale à l'occasion des élections aux commissions administratives paritaires qui est le critère essentiel permettant de décider si une organisation appartient ou non à la catégorie des plus représentatives.

Dans la mesure toutefois où les élections aux commissions administratives paritaires ne concernent que les seuls fonctionnaires, les résultats enregistrés lors de ces élections doivent être complétés par les résultats d'autres élections dans tous les cas où ces résultats permettent de cerner avec plus de précision l'influence respective des différentes organisations syndicales parmi les personnels, titulaires et non titulaires, concernés: nombre de suffrages recueillis lors de l'élection des représentants du personnel au sein des commissions consultatives dont sont dotées certaines catégories d'agents non titulaires à statut; nombre de suffrages recueillis lors de l'élection des membres du comité technique paritaire si la procédure prévue par le premier alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires a été utilisée; nombre de suffrages recueillis lors de la consultation du personnel relative à la composition du comité technique paritaire si la procédure prévue par le second alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 a été employée; nombre de suffrages recueillis lors des élections aux comités d'hygiène et de sécurité dans le cas des administrations qui, tel le ministère de la défense, sont dotées de comités d'hygiène et de sécurité dont les représentants du personnel sont élus; nombre de suffrages recueillis lors de l'élection des commissions d'avancement des personnels ouvriers de la marine dans le cas du ministère de la défense...

En ce qui concerne le troisième point, il convient, pour l'application de l'article 3 et de l'article 5 du décret n° 82-447, de se situer au niveau du service ou du groupe de services concerné pour apprécier si une organisation syndicale appartient ou non à la catégorie des plus représentatives. Par conséquent, un syndicat affilié à une fédération représentative sur le plan national ne saurait bénéficier d'un local ou tenir une réunion mensuelle d'information pendant les heures de service si, dans le service ou le groupe de services concerné, il n'a pas recueilli de voix, ou n'a recueilli qu'un très faible nombre de voix lors des élections professionnelles. Par contre, un syndicat qui n'est pas affilié à une fédération représentative sur le plan national doit bénéficier d'un local et être autorisé à tenir une réunion mensuelle d'information pendant les heures de service s'il est effectivement représentatif dans le service ou le groupe de services concerné.

*

* *

L'instruction n° 10-383/S.G. du Premier ministre du 14 septembre 1970 relative à l'exercice des droits syndicaux dans la fonction publique, la circulaire n° 1406 du secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre du 3 mars 1980 et la circulaire n° 1579/S.G. du Premier ministre du 12 août 1981 seront abrogées à compter du 1er janvier 1983.

Aux termes de l'article 17 du décret n° 82-447, «lorsque l'application des règles énoncées à l'article 16 du présent décret aboutit à l'octroi d'un nombre de décharges inférieur à celui accordé en application des dispositions en vigueur dans certains ministères à la date de publication du présent décret, un arrêté du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et du ou des ministres intéressés, peut décider le maintien du nombre des décharges au niveau antérieur». Il est évident que cet article 17 ne vise que le nombre global de décharges de service attribuées au sein d'un département ministériel. Il ne saurait valablement être invoqué par une organisation syndicale qui, ayant perdu des voix lors des élections aux commissions administratives paritaires, souhaiterait que le nombre des décharges dont elle bénéficie soit maintenu à son niveau antérieur.

L'article 17 est le seul article du décret qui aborde explicitement le problème des droits acquis.

Toutefois, en ce qui concerne les autres dispositions du décret, il va de soi qu'il ne peut être envisagé que leur entrée en vigueur puisse avoir pour effet de remettre en cause les facilités obtenues, dans certains services, par les organisations syndicales lorsque ces facilités sont d'ores et déjà importantes que celles résultant de l'application du décret. Ne doivent toutefois pas être considérées comme des «droits acquis» les facilités qui ont pu être accordées, au cours des derniers mois, en application de la circulaire n° 1579/S.G. du 12 août 1981 et de la circulaire n° FP/1438 du 26 novembre 1981 relative aux autorisations spéciales d'absence pour la fin de l'année 1981.

Je tiens enfin à souligner que les organisations syndicales constituent, vis-à-vis des pouvoirs publics, la voie naturelle de représentation des personnels de l'Etat et que le Gouvernement a le souci de développer, à tous les niveaux au sein des administrations, la concertation entre les représentants de l'Etat et ceux de ces organisations.

Cette concertation doit se développer non seulement dans le cadre des organes prévus par la loi ou par le règlement (Conseil supérieur de la fonction publique, comité interministériel des services sociaux des administrations de l'Etat, comités techniques paritaires, commissions administratives paritaires, comités d'hygiène en de sécurité), mais encore à l'occasion de contacts directs entre les autorités hiérarchiques responsables, à tous les niveaux, et les délégués des syndicats ou des sections syndicales que les syndicats jugent opportun de créer.

J'insiste donc tout particulièrement pour que toutes les autorités responsables se prêtent de la manière la plus large possible à la concertation, soit en accordant des audiences qui leur sont demandées par les syndicats ou les sections syndicales, soit en prenant l'initiative de consulter, sous la forme la plus appropriée, les représentants des syndicats ou des sections syndicales.

Ces audiences doivent avoir lieu régulièrement et traiter non seulement des problèmes immédiats des personnels mais aussi des problèmes généraux ou particuliers du service, ceci en vue de favoriser l'information des personnels par le biais de leurs représentants et d'associer le plus possible ces derniers aux décisions de l'administration. Ainsi devront s'instaurer dans la fonction publique de nouvelles relations ayant pour but de rechercher un accord entre les organisations syndicales et l'administration avant que celle-ci ne prenne la décision.

Doivent notamment faire l'objet d'une concertation approfondie toutes les difficultés que sont susceptibles d'engendrer l'application des dispositions du décret n° 82-447 ou de la présente circulaire et, d'une manière plus générale, l'exercice du droit syndical par les agents de l'Etat.

Les services de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (bureau FP/3) sont à votre disposition pour vous fournir toute précision supplémentaire à propos de l'exercice du droit syndical dans la fonction publique.

Ils devront être tenus informés de tous les projets de circulaires ministérielles qui seraient envisagées pour l'application du décret n° 82-447.

 

Le Ministre délégué auprès du Premier ministre,
chargé de la fonction publique et des réformes administratives,

ANICET LE PORS


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