Droit de la fonction publique
Introduction
Les relations entre le Droit Administratif Général et le Droit de la Fonction Publique.
Le droit administratif général trouve dans le droit de la fonction publique les applications les plus significatives de ses principes généraux, car la jurisprudence est extrêmement abondante. On peut même considérer que ce droit particulier sert de ravitaillement au droit administratif général, qu'il agit comme un stimulant.
Plus encore, nombre de questions ayant trait à la fonction publique et l'origine des grands principes sont préceptes du droit administratif.
Par exemple, les règles de l'intérêt pour agir, l'étendue du contentieux juridictionnel
CE, Ass., 26 octobre 1945, ARAMUS le droit de la défense est devenu un principe général du droit.
À la différence du droit administratif général, le droit de la fonction publique revêt un caractère partiellement écrit : les différents statuts, un par fonction publique. La DDHC 1789 contient 2 dispositions sur 17 qui sont consacrées à la fonction publique, aux agents de l'Etat : article 6 concernant l'accès de tous à la fonction publique, l'article 15 concernant l'administration et la compétence des institutions.
La fonction publique et la fonction politique.
La notion même de « fonction publique » est déterminée pour partie au moins par des considérations d'ordre politique.
Roger Grégoire, 1954 : « Notre conception de la fonction publique reflète notre conception de l'Etat. »
Les effets et le rôle de la fonction publique dépendent du champ et de la nature de l'intervention publique par la relation entre le libéralisme et l'interventionnisme.
L'Etat minimum, c'est le droit de la fonction publique moins l'armée, la police, la magistrature.
L'Etat interventionniste mène à un droit de la fonction publique qui touche l'économie et les sociétés. Les situations concrètes dans chaque pays échappent à cette alternative réductrice entre le libéralisme et l'interventionnisme.
En France, le concept est tenu des missions assignées à l'Etat français par le développement économique et la solidarité sociale, la fonction publique constitue une pièce cardinale des rouages de l'Etat.
Les mutations actuelles du droit de la fonction publique.
Le droit de la fonction publique est en perpétuelle évolution. Il faut prendre en compte le droit européen, le développement de nouvelles technologies (repenser le service aux usagers), la nouvelle conception du service public (le nouveau mode de relations administration et citoyen, usager, consommateur, devenu administre qui est de plus en plus exigeant envers le service public).
L'évolution du droit de la fonction publique est au coeur même de la réforme de l'Etat.
Partie 1 Les caractères généraux de la fonction publique
Chapitre 1 La notion de fonction publique
La définition de la fonction publique :
A première vue, elle représente un personnel.
Pour le juriste, l'expression fonction publique désigne habituellement deux éléments.
Pour F. BENSALAH, la fonction publique est : « Une structure et un ensemble de règles juridiques destinés à assurer le fonctionnement des services publics et à régir les rapports entre les collectivités publiques et leur personnel. »
Section 1 Les différentes approches de la fonction publique
§1. La fonction publique au sens matériel : ensemble de missions
Les personnes publiques réalisent leurs actions pour satisfaire leurs missions d'intérêt général à travers la fonction publique, par un personnel propre et des compétences spécifiques.
Au sens matériel, la fonction publique désigne une activité laquelle consiste à contribuer à l'action des personnes publiques et ce faisant participer à une mission de service public.
Commission du gouvernement Hellébore, des conclusions sur Conseil d'Etat, 10 mai 1912, "Abbé Bout Eyre" (définition) : « La fonction publique est un ensemble de pouvoirs et de devoirs organisé par la loi en vue d'assurer l'accomplissement d'un service public. »
L'accent est mis sur le travail accompli et le rôle par ceux qui s'adonnent au service public.
Par conséquent, le fonctionnaire est investi d'une mission spéciale clairement distincte de l'activité d'un salarié du secteur privé, quand bien même ladite activité remplirait une utilité sociale. L'administration est un employeur unique.
§2. La fonction publique du point de vue organique
Dans l'étendue de son sens le plus largement, lato sensu, l'expression fonction publique désigne : l'ensemble des personnels utilisés par les collectivités publiques pour assurer le fonctionnement des services publics de manière continue et à titre professionnel.
Dans un sens organique plus strict, la fonction publique désigne une partie seulement de ce personnel, à savoir la catégorie des agents publics.
Au sens le plus étroit du terme, la fonction publique renvoie aux seuls agents publics ayant bénéficié d'une titularisation.
A. Les critères d'appartenance à la fonction publique, lato sensu
Condition 1 : l'agent exerce, au sein de l'administration, ses activités à titre professionnel. Cela exclut les agents n'exerçant pas leurs activités d'intérêt général à titre professionnel.
a. Le personnel politique de l'administration
Pendant longtemps il y a eu confusion. Le personnel politique de l'administration est composé des autorités politiques nationales et locales : le chef de l'Etat, les membres du Parlement, les élus locaux. Ils exercent une fonction publique, mais pas à titre professionnel.
b. Les membres des Tribunaux de commerce et des Conseils de Prud'hommes
Ils sont élus par leurs pairs sur le mode de l'échevinage.
c. Les anciens appelés du service national
Il s'en considérer comme des agents publics, mais pas à titre professionnel. Ils sont affectés à la catégorie de membres de l'administration.
Condition 2 : l'agent doit être employé dans un service public. Cela exclut les collaborateurs extérieurs de l'administration.
a. Les concessionnaires de service public, les entreprises de travaux publics et tous les fournisseurs de l'administration.
C'est leur qualité de cocontractant qui les exclut.
b. Les collaborateurs bénévoles
CE, 22 novembre 1946, COMMUNE DE ST-PRIEST-LA-PLAINE Le collaborateur bénévole est celui qui apporte son concours à l’administration de manière spontanée lorsque la situation le commande.
c. Les requis occasionnels
Les jurés populaires et les avocats commis d’office.
d. Les enseignants d’établissements privés et centre d’association M. Debré
e. Les officiers ministériels
Notaires, huissiers, commissaires priseurs, avoués…
B. Les tendances à la croissance, à la régionalisation et la formation des effectifs
En France, la croissance des effectifs est considérable. : 5,5 millions agents employés par des administrations, titulaires et autres, ¼ de la population.
L’augmentation des effectifs dans la fonction publique a été expérientielle pendant des années. 1900 650 000 agents, 2000 3,5 millions. Les effectifs étaient stables entre mi-1970 et le début des années 1990. À ce moment là, nouvelle poussée très forte.
Cette progression massive se ressent au niveau de la fonction publique territoriale (FPT) et de la fonction publique hospitalière (FPH, 850 00 agents, hors médecins).
La fonction publique étatique (FPE) a des effectifs plus ou moins constants.
Les effectifs de la fonction publique représentent un enjeu majeur du débat public : la maîtrise des dépenses publiques est la contrainte pour tout gouvernement.
Ce débat est biaisé par 2 sortes de considérations :
En marge des postes titulaires, les administrations ont des recours à des auxiliaires qui ne sont pas recensés dans les statistiques officielles.
De nombreuses voix se sont élevées pour réduire des effectifs trop importants, mais par où commencer ?
Le rapport de la Commission des comptes de janvier 2000 invite l’Etat : « à clarifier les règles de gestion de ses personnels et à établir un bilan réel des effectifs employés ».
La régionalisation des effectifs a 2 caractères :
L’européanisation des effectifs (FPH, FPT, FPE), en raison de l’ouverture de la fonction publique aux ressortissants de l’EU à certaines conditions.
La décentralisation des effectifs. Par exemple, les personnels administratifs des collèges transférés de la FPE à la FPT.
La féminisation des effectifs de la fonction publique est croissante, en particulier au niveau des postes à responsabilité (cadres A et B).
Développement d’une tendance à la communautarisation des effectifs qui se montre en filigrane (sexuelle, religieuse, ethnique). Par exemple, M Sarkozy, ministre de l’intérieur, a nommé Aïssa Dermand préfet du Jura parce qu’elle était issue de l’immigration.
§3. La fonction publique sur le plan formel
Sur le plan formel, la notion de « fonction publique » désigne les règles et les pratiques qui régissent la carrière des personnes.
André Mathiot, 1961, EDCE (études et documents du CE) : « L’administration française est bureaucratique et l’administration bureaucratique, c’est la règne de la loi (…), des règles et des procédures (…), le culte des précédents (…). »
Régime juridique de la fonction publique : droits et obligations des seuls fonctionnaires.
La spécificité accusée de la fonction publique : particularisme originel de son droit
Dans la conception française, l’attachement très ancien au service public supposait que l’agent soit placé dans une situation distincte de celle du salarié de droit commun.
Par voie de conséquence, ni le contrat du travail, ni les conventions collectives n’étaient applicables aux fonctionnaires : le droit commun du travail est incompatible avec ce qu’implique le service public (situation statutaire du fonctionnaire ; subordination hiérarchique entre le chef de service et ses agents ; permanence du lieu entre l’agent et son administration).
Les frontières entre le droit du travail et le droit de la fonction publique s’estompent.
La tendance au rapprochement avec le droit du travail
L’approchement de ces 2 droits tient à 2 mouvements :
Le droit du travail inspire le droit de la fonction publique. Le niveau du droit de la fonction publique s’adresse à des partenaires et non plus à des sujets, actifs et appelés à participer à l’élaboration des règles. C’est le principe de participation introduit en 1946.
La conquête des droits sociaux au profit des fonctionnaires a pour effet d’atténuer le principe de subordination hiérarchique.
Le droit de la fonction publique a également déteint sur le droit du travail. Par exemple, ne sont plus des privilèges de la seule fonction publique les droits aux congés, aux pensions, etc.
Compte tenu de ces emprunts réciproques, le statut du fonctionnaire et celui du salarié du droit privé sont plus proches que jamais l’un de l’autre.
§4. La fonction publique sous l’angle institutionnel
Définition : sous l’angle institutionnel, la fonction publique incarne un groupe socioprofessionnel qui occupe une place intermédiaire entre le pouvoir politique et les gouvernés administrés.
L’administration française, à l’instar de toutes les administrations modernes, est placée sous la dépendance du pouvoir politique.
Cette dépendance s’explique de 2 manières :
1. La subordination de l’administration au Parlement se manifeste d’abord vis-à-vis du pouvoir législatif et ce à 3 niveaux.
Le Parlement intervient dans la définition des cadres généraux de la fonction publique, article 34C.
Le pouvoir financier du Parlement lui permet de jouer un rôle essentiel dans la création des emplois publics au moment du vote de la loi des finances annuelle.
La Parlement exerce un contrôle sur l’administration par l’intermédiaire des ministres dont la responsabilité politique peut être engagée devant le Parlement du fait de l’activité de leurs services.
Renaud de Noix de St Marc, vice président du CE : « Dans un Etat de droit, il est indispensable que les rapports entre l’Etat et ses agents échappent à l’arbitraire (…). »
2. La subordination de l’administration au pouvoir politique se réalise ensuite vis-à-vis du Gouvernement. Cette subordination découle de l’article 20 alinéa 2 de la Constitution, au terme duquel : « Le Gouvernement dispose de l’administration et de la force publique ». Cette formule se concrétise à travers une série de prérogatives détenues par le pouvoir exécutif :
Certaines prérogatives relèvent du pouvoir réglementaire général. Comme les mesure d’application de la loi.
D’autres tiennent au pouvoir de nomination des hauts fonctionnaires, partagé entre le chef de l’Etat et le chef du Gouvernement.
Ou à travers l’organisation pyramidale de la structure administrative, hyper hiérarchisée. C’est une situation d’étroite subordination hiérarchique.
Si l’administration se trouve dans une situation de dépendance, l’administration n’est pas sans ressource à l’égard du pouvoir en place.
L’administration dispose d’une compétence technique, non requise pour le Gouvernement, par des personnels formés.
L’administration tire profit de sa stabilité. Selon St Juste, la République a été forcée de gouverner avec les bureaux de l’Ancien régime.
Section 2 L’histoire de la fonction publique française
L’évolution historique des formules qui gouvernent la fonction publique est longue. L’histoire est décomposée en 2 périodes : l’Ancien régime jusqu’au milieu du 20ème siècle, ce qui est phase d’expérimentation. Et jusqu’à 1946, avec le premier statut des fonctionnaires.
§1. La phase de l’expérimentation
1. La notion de fonction administrative apparaît sous l’Ancien régime à travers l’institution des intendants du roi, agents du pouvoir royal, nommés et révoqués par le roi, investis de pouvoirs illimités dans les provinces. Les grands corps techniques du roi vont apparaître : forêt, pont, chaussées. On ouvre des agences administratives. Des catégories d’agents sont ouvertes : des auxiliaires de justice, des officiers ministériels.
La patrimonialité des charges existe encore :
Les officiers ou titulaires d’offices sont propriétaires de leur charge, acquise par voie d’héritage. On crée des dynasties hiérarchiques pendant des siècles.
Les commissaires ou titulaires de commission sont appelés les « petits intendants ». Ils sont sous la dépendance hiérarchique du roi, et instruments du roi.
2. La Révolution marque une rupture dans l’histoire récente de la fonction publique. C’est une réforme de courte durée. Dès 1789, les emplois publics sont considérés comme des charges civiques, pour cette raison confiés par le peuple à des personnes élues. C’est le système de la magistrature. Ce système n’apporte pas les résultats escomptés. On retourne rapidement au système de la nomination, demeurant plus conforme à l’image du pouvoir radical en place.
3. La période napoléonienne, le Consulat et l’Empire.
Cette période se caractérise par la volonté affichée par Napoléon de doter la France d'une administration « moderne », dans le sens efficace. Pour la mise en place d'une administration publique efficace, on a passé par :
- le recrutement de qualité : c'est un raisonnement orienté vers la compétence, et vers le haut fonctionnaire. L'administration devient plus exigeante.
-la création de grands corps de l'Etat et de l'Université est réorientée par Napoléon : Cour des comptes, Conseil d'Etat, Inspection générale des finances.
-le respect par les agents du principe de subordination hiérarchique, un principe particulièrement prononcé.
4. De la Restauration au début de la Deuxième guerre mondiale
Le mouvement de la professionnalisation de la fonction publique s'accentue, à l'aide de la « généralisation » du concours comme procédé ordinaire de recrutement des fonctionnaires, dès 1899. On tient à l'égalité entre les candidats et aux compétences exigées.
La situation juridique des fonctionnaires s'améliore. Ils sont dotés de plus de droits qui sont mieux assurés. Pas de statut général des fonctionnaires.
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