Cours de Monsieur le Professeur Denis Baranger fiche n°13 et N° 14 : Le régime présidentiel Indications bibliographiques : lauvaux philippe, Les grandes démocraties contemporaines, Paris, P. U. F., coll. «Droit fondamental»
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| UNIVERSITÉ PANTHÉON-ASSAS Année universitaire 2009-2010 Centre Vaugirard - Paris II Licence 1 (2ème semestre) DROIT CONSTITUTIONNEL Cours de Monsieur le Professeur Denis Baranger FICHE N°13 et N° 14 : Le régime présidentiel Indications bibliographiques : - LAUVAUX Philippe, Les grandes démocraties contemporaines, Paris, P.U.F., coll. « Droit fondamental », 2004, pp. 291-339. - ZOLLER élisabeth, Introduction au droit public, Paris, Dalloz, coll. « Précis », 2006. - HAMILTON Alexander, JAY John et MADISON James, Le Fédéraliste, trad. Gaston Jèze, Paris, LGDJ, 1957 (réédition Économica, 1988). - TOCQUEVILLE Alexis de, De la démocratie en Amérique, édition scientifique de Edouardo Nolla, Paris, Vrin, 1990, 2 tomes. Documents reproduits : I- Les institutions Les relations législatif-exécutif - Document 1 : Marie-France Toinet, Le système politique des états-Unis, Paris, PUF, coll. « Thémis », 2ème édition, 1990, pp. 359-366. - Document 2 : Murielle Mauguin-Helgeson, « Observations sur la production législative du Congrès américain. Étude de la 108ème législature (janvier 2003-décembre 2004) », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, n° 1, 2007, pp. 145-176. Le rôle de la Cour suprême - Document 3 : Extrait de l’arrêt de la Cour suprême Marbury v. Madison (24 février 1803) in Élisabeth Zoller (dir.), Les Grands arrêts de la Cour suprême des états-Unis, Paris, PUF., coll. « Droit fondamental », 2000, pp. 101-106. - Document 4 : Extrait de l’arrêt de la Cour suprême Bush v. Gore (12 décembre 2000) traduit par Julien Boudon et David Mongoin dans la Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, n° 4, 2008, pp. 1110-1118. II- La question de l’impeachment - Document 5 : Extraits de l’interview de Richard Nixon par David Frost en mai 1977. - Document 6 : Acte d’accusation relatif à l’impeachment de William Jefferson Clinton Document 1 : Marie-France Toinet, Le système politique des états-Unis, Paris, P.U.F., coll. « Thémis », 2ème édition, 1990, pp. 359-366. 1] Les relations binaires : Président-Congrès La présidence a-t-elle toujours été ou est-elle devenue le pouvoir prééminent dans l’organisation politique de l’état fédéral ? A] L’évolution en faveur du président a) Les intentions des Pères fondateurs 1) L’avantage relatif du Congrès. – Qu’ont voulu les Pères fondateurs ? Au niveau fédéral, ils ont construit un gouvernement à trois « branches » aux pouvoirs étendus, aussi égaux que possible. Chaque tentative de l’un pour se placer au-dessus des autres doit rencontrer l’opposition de ceux-ci : chaque pouvoir a les moyens d’empêcher l’hégémonie de l’autre. Si un léger avantage est accordé à un pouvoir, c’est au Congrès, primus inter pares et qui est le premier dans l’ordre constitutionnel. L’expérience politique des constituants leur démontre en effet que l’exécutif peut être dangereux : la manière dont George III traite le parlement britannique leur paraît la meilleure démonstration de ce qu’il ne faut pas faire. 2) Un exécutif fort. – Mais, pour être sensibles à cette argumentation, d’autres conventionnels n’oublient pas l’impuissance des articles de la Confédération ni combien les législatures peuvent être menacées par des révoltes populaires comme celle conduite par Shays au Massachusetts. Ils veulent un exécutif assez fort pour maintenir l’ordre et apporter l’aide fédérale aux États en proie à des désordres populaires. Ils le désirent suffisamment puissant pour réaliser le développement national qu’ils souhaitent ardemment. Comme le note Hamilton (Le Fédéraliste n° 70) : « La force (energy) de l’exécutif est une condition majeure de l’existence d’un bon gouvernement. » Les débats sur la présidence seront particulièrement acharnés et les compromis de détail nombreux. Mais ce sont tout de même les partisans de la création d’un exécutif fort, même si ses pouvoirs sont limités par le Congrès, qui l’emportent. Les constituants mettent d’abord en place une présidence monocéphale, ce qui démontre la volonté, selon la description de James Wilson de Pennsylvanie, « de donner le plus de force, de promptitude et de responsabilité possibles à la fonction ». Il n’est en effet que de faire la comparaison avec le Directoire français ou l’exécutif collégial actuel de la Confédération helvétique pour s’en rendre compte. Pour le mode d’élection du président, finalement, ce ne sera pas le Congrès qui l’élira, ce qui évite que le président n’ait à courtiser le parlement s’il veut être réélu. Toujours sous l’influence de Washington et toujours au dernier moment, le président est associé à la procédure de négociation des traités et de nomination des juges à la Cour suprême et des ambassadeurs, pouvoirs d’abord réservés exclusivement au Sénat. Pour le reste, les poids et contrepoids seront fort bien mis en place pour délimiter des relations équilibrées entre le Congrès et la présidence. Le premier ne peut renverser le président, mais dispose du pouvoir d’empêchement. Le second ne peut dissoudre le Congrès, mais a un pouvoir de veto. Le Congrès vote les lois et le budget, mais doit entendre les « messages » présidentiels. Le président veille à l’application des lois, dans le cadre strict défini par le Congrès. b) Le président, pierre de touche du système Peu à peu, le président va devenir la pierre de touche de l’édifice fédéral. Cinq éléments, que nous reprenons aux meilleurs constitutionnalistes français et américains, doivent néanmoins être mis en évidence dans l’évolution présidentialiste qui caractérise les relations entre le Congrès et le président : 1. Selon Georges Burdeau : « La présidence demeure [à l’heure actuelle] l’autorité suprême. » 2. Selon Laurence Tribe : « De même que la Cour suprême et le Congrès sont prééminents en théorie constitutionnelle, de même le président est prééminent dans la réalité (fact) constitutionnelle. » 3. Cependant, selon André Tunc : « Le président assume la première place dans le domaine des responsabilités. Mais il est parfaitement vrai que son pouvoir effectif est largement subordonné à la coopération du Congrès. » 4. Selon Edward Corwin : « L’histoire de la présidence est une histoire de croissance hautement discontinue […]. Ce qu’est la présidence à un moment donné dépend dans une très large mesure de qui est président […]. Cependant, l’accumulation de la tradition est de très grande importance. » 5. Selon Arthur Schlesinger Jr. : le renforcement des pouvoirs présidentiels « est autant la conséquence de l’abdication parlementaire que de l’usurpation présidentielle. » B] L’abaissement du Congrès Le Congrès va donc perdre nombre de prérogatives qui lui étaient attribuées par la constitution.
Les constituants avaient prévu que le Congrès contrôlerait la formation de l’exécutif, du moins dans une certaine mesure. Ils lui avaient donc confié un rôle dans l’élection présidentielle et dans la nomination du personnel gouvernemental et l’avaient doté de la procédure d’empêchement. Malgré quelques tentatives d’utilisation, ces pouvoirs sont pratiquement tombés en désuétude. 1) L’élection présidentielle. – En ce qui concerne l’élection du président et du vice-président, le Congrès n’a presque jamais eu à se substituer au collège électoral, et cela ne s’est jamais plus produit depuis cent cinquante ans : Thomas Jefferson en 1801 et John Quincy Adams en 1825 furent élus par la Chambre des représentants et Richard Johnson fut élu vice-président par le Sénat en 1837. En principe, le Sénat a son mot à dire dans la formation du gouvernement puisque ce n’est qu’avec son « avis » et son « consentement » que le président peut choisir les membres de son cabinet. Mais, dans l’immense majorité des cas, les nominations présidentielles sont acceptées par le Sénat. Cependant, la perspective d’un refus influence les choix présidentiels. 2) L’irresponsabilité gouvernementale. – Une fois en place, les membres du gouvernement, pas plus que le président ou le vice-président, ne sont responsables devant le Congrès. On se trouve là devant la règle fondamentale du régime présidentiel qui oblige à une stricte séparation des pouvoirs : pas de dissolution du parlement, pas de responsabilité du président ou des ministres devant le parlement. Cependant, le Congrès eût pu exiger que le président et ses ministres viennent s’expliquer devant les chambres. Après tout, des précédents existaient. Ainsi Washington vient-il en personne et à deux reprises devant le Sénat en formation plénière, en août 1789, pour négocier (comme le prévoyait la constitution) un traité avec les indiens. La bêtise du Sénat et ses courtes vues feront perdre au Congrès un levier d’action précieux : jamais plus un président – ou aucun de ses ministres – ne se présentera devant le Congrès en formation plénière pour débattre avec les parlementaires. De même, Lincoln sera contraint de venir s’expliquer devant la commission des lois de la Chambre des représentants (1862) comment il pouvait se faire que son message sur l’état de l’Union ait été communiqué à la presse avant de l’être au Congrès. Il devra à plusieurs reprises justifier sa politique devant la commission sur la conduite de la guerre. Depuis, seuls les ministres comparaissent en commission : même les adjoints directs du président en sont dispensés si le président invoque le privilège de l’exécutif que le Congrès a fini par reconnaître. 3) L’empêchement Reste la procédure de l’empêchement. Les Pères fondateurs ne voulaient pas qu’elle devînt le moyen pour le législatif de dominer l’exécutif. Ils la limitèrent donc aux actes criminels et se refusèrent à ce qu’elle soit d’un usage facile. Le Congrès tenta néanmoins de l’utiliser contre le président Johnson en 1868 pour obtenir, en fait, la responsabilité politique des ministres. La procédure échoua car, comme le note justement Lord Bryce : « L’impeachment est la pièce d’artillerie la plus lourde de l’arsenal parlementaire. Elle est si lourde qu’elle est inadéquate pour un usage ordinaire. » Pourtant, en 1974, la perspective de perdre un procès en empêchement accule Richard Nixon à la démission. La participation du Congrès à la création et au soutien de l’autorité gouvernementale est donc minime. Son rôle, s’il a jamais existé autrement que potentiellement, n’est plus. Si, avec Bagehot, on considère que cette fonction est essentielle, on voit donc que le Congrès américain est à cet égard bien dépourvu. Mais c’est aussi constater que faire ou défaire les gouvernements n’a pas nécessairement grand rapport avec la puissance, réelle ou supposée, d’un parlement.
C’est en matière législative et budgétaire que le Congrès a le plus laissé échapper les prérogatives qui lui sont attribuées par la constitution. Pour les lois comme pour le budget, le Congrès a pour l’essentiel perdu son pouvoir d’initiative : le président détermine les grandes lignes du programme législatif sur lequel le Congrès aura à se prononcer ; les propositions de loi les plus importantes sont en réalité proposées par le présidence et les projets de loi de finances sont dorénavant mis au point par l’exécutif avec la bénédiction légale du législatif. L’évolution est elle qu’il est devenu classique d’attribuer au président la fonction de « législateur en chef » (chief legislator). Le président a, constitutionnellement, le pouvoir d’exécuter les lois (art. 2, sect. 3). Il s’agit même là de son pouvoir fondamental. Avec le temps, ce pouvoir s’est largement étendu. Le Congrès adopte de plus en plus de lois qui sont souvent des programmes d’action assez généraux. Il revient au président de prendre les décrets d’application, ce qui lui donne la possibilité d’orienter le sens de la loi et de déterminer l’ampleur qu’il veut lui donner. Comme le soulignait malicieusement le président Taft : « Je laisse à qui veut la possibilité de faire les lois de ce pays, du moment que je peux les interpréter. » Certes, le législatif a tenté de mettre une limite à cette délégation de pouvoir en se réservant le droit d’annuler les décisions prises par l’administration dans ce cadre. Mais la Cour suprême a déclaré ces dispositions législatives anticonstitutionnelles dans Immigration and Naturalization Service c. Chadha (462 US 919, 1983). Légalement, le Congrès ne peut donc plus annuler les décrets d’application de l’exécutif. Au total, comme le note Jacques Cadart : « Le président est vraiment le moteur du régime, celui qui oriente la politique de la nation, qui la définit et qui l’exécute. »
Le président n’est cependant pas omnipotent. John Stuart Mill estimait que les institutions parlementaires étaient mieux équipées pour contrôler l’application des lois que pour les proposer. Avec l’énorme développement des activités gouvernementales, ceci semble plus vrai que jamais. Le contrôle quotidien de gouvernement se fait par l’intermédiaire des commissions qui exercent leur surveillance sur l’application par l’administration des lois votées par le Congrès. Si les renseignements fournis par l’exécutif semblent insuffisants, ou mériter une enquête, il est créé une commission spéciale : l’organisation et la pratique gouvernementales sont ainsi passées en revue. La simple perspective d’une enquête influence et domine peut-être la pratique administrative. Cela n’empêche pas l’administration, et notamment le Pentagone, de tenter de dissimuler ses erreurs. Mais il est rare qu’elle y parvienne longtemps, sauf à obtenir que le Congrès ferme les yeux. En règle générale, devant un président et son administration qui disposent de moyens d’information et de documentation supérieurs et d’experts nombreux, le Congrès a réussi le tour de force d’obtenir d’une bureaucratie techniquement plus compétente une relative responsabilité politique et les informations qui lui sont nécessaires – et qu’il répercute, par le biais de la presse, sur l’opinion publique. d) Le rôle d’empêcheur du Congrès Si le président a étendu ses prérogatives dans des domaines qui, en principe, n’étaient pas les siens, le Congrès l’a donc payé de retour, mais dans une mesure bien moindre. Le Congrès est moins indépendant de l’exécutif qu’il a pu l’être. Pourtant, plus que « dépendantes », les relations législatif-exécutif sont « interdépendantes » : en particulier, le législatif peut ralentir, modifier, voire rejeter les projets de l’exécutif. En un sens, on peut dire que les rôles prévus par la constitution sont intervertis : c’est le président qui, dans bien des cas, propose les lois importantes et c’est le Congrès qui exerce une sorte de pouvoir de veto en évitant de se prononcer ou en refusant les propositions présidentielles. Le Congrès peut bloquer impunément le programme du président le plus puissant qui soit. Pour obtenir la réalisation de son programme, le président est obligé de cajoler, négocier, céder, admettre le compromis. Le Congrès des états-Unis garde donc, dans une mesure non négligeable, ses pouvoirs. Ceux-ci sont devenus moins nettement « législatifs » : ils n’en demeurent pas moins un élément de puissance réelle. Par le contrôle qu’il exerce, par le fait qu’il peut retarder l’action du président, voire lui refuser les moyens d’une politique, le Congrès a fait pièce à l’omnipotence présidentielle. Le Congrès n’est pas un parlement-croupion. Mais, pour n’être pas omnipotent, le président n’en est pas moins prééminent. Comme le note avec humour Aaron Wildavsky : « L’affaiblissement de la présidence est à peu près aussi vraisemblable que le dépérissement de l’état. » |
