Chapitre I : la protection du citoyen contre l’arbitraire administratif apercu de droit compare








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forme substantielle dans la prise d’actes réglementaires : dans ce cas, s’ils sont violés, le règlement est annulable par le CE

-          une règle répartitrice de compétences dans la prise d’actes législatifs : dans ce cas, s’ils sont violés, la loi, le décret ou l’ordonnance est annulable par la Cour d’arbitrage

Mais attention, il ne faut pas les confondre avec les accords de coopération qui, eux, relèvent de la compétence des juridictions de coopération.

 

En principe, seuls l’Etat, les communautés, les régions et la commission communautaire commune peuvent invoquer leur violation. Mais 2 « exceptions » :

-          depuis que la Communauté française peut transférer des compétences à la COCOF, celle-ci peut aussi invoquer la violation des formes substantielles de coordination devant le CE.

-          quand une personne invoque l’exception d’illégalité pour un acte et que cet acte a été pris en vertu d’une norme violant des formes substantielles de coordination, la juridiction peut appliquer l’exception d’illégalité.

 

2)    Commentaire

 

L’art. 14 bis LCCE soulève différentes critiques :

 

1°. C’est une loi ordinaire, or elle qualifie des procédures prévues par une loi spéciale.

Cette critique là n’est pas vraiment problématique : en effet, l’art. 14 bis n’est qu’une règle fixant la compétence du CE. Il ne tente pas de modifier les compétences de l’Etat, des communautés et des régions.

 

2°. En cas de violation d’une forme substantielle de coordination, il n’ouvre un recours qu’à l’Etat, aux communautés, aux régions et à la Commission communautaire commune.

Or, vu l’importance du respect de ces « formalités » pour la bonne marche de l’Etat, elles auraient dû être d’OP et l’art. 14 bis aurait dû permettre à tout le monde d’invoquer leur violation.

 

3°. Il qualifie les mécanismes de coordination de formalités substantielles, mais ces mêmes mécanismes sont qualifiés différemment par d’autres normes. Ils ont en fait 3 qualifications différentes :

-          formes substantielles : art. 14 bis LCCE

-          règles répartitrices de compétences : art. 30 bis de la loi du 06/01/89 sur la Cour d’arbitrage

-          règles génératrices de conflits d’intérêts : art. 33 de la loi de réformes institutionnelles du 09/08/80

Les conflits d’intérêts doivent être portés devant le Comité de concertation et, si celui-ci ou un gouvernement fédéral ou fédéré estime qu’il y a aussi conflit de compétence, ils peuvent porter le dossier devant le CE section L qui siégera toutes chambres réunies.

Il y a donc une assez grande confusion par rapport à la nature de ces mécanismes. En fait :

-          certains ont un caractère de formes substantielles : ce sont les concertations, avis préalables, autorisations, avis conformes,…

-          certains ont un caractère de règles répartitrices de compétences : ce sont les cas où les décisions doivent être prises après accord, consentement, convention, de façon conjointe,…

-          certains enfin ne sont que des mesures de publicité postérieures à l’acte : ce sont les communications, notifications, informations,…

Quand on voit tout ça, on peut s’interroger sur l’utilité de l’art. 14 bis.

Il repose sur l’idée que la seule fonction du CE est de protéger l’administré contre l’arbitraire administratif. Dans cette optique, les mécanismes de coordination, qui n’ont l’air que de mécanismes de police interne au pouvoir, ne sont pas en soi des formes substantielles et l’art. 14 bis a dû les ériger comme telles.

Mais en fait, le CE a également une fonction de police interne au pouvoir. Il sert aussi à ce que les normes soient prises dans le respect de formes ne protégeant que la cohérence de l’ordre juridique. Ca se confirme quand on voit que, de plus en plus souvent, les pouvoirs publics sont requérants devant lui. Dans cette optique, les mécanismes de coordination sont des formes substantielles et l’art. 14 bis n’était pas nécessaire pour les ériger comme telles (sauf ceux qui ne sont que des mesures de publicité postérieure à l’acte).

L’art. 14 bis n’est donc pas si anodin qu’il n’y paraît : il introduit en droit belge une théorie de type dualiste selon laquelle seules les autorités publiques auraient un intérêt au respect des formes qui ne protègent pas les citoyens. Les citoyens, eux, n’auraient d’intérêt qu’à faire respecter les formes qui les protègent.

C’est une vision des choses critiquable.

 

4.    Dans quelques rares cas, la notification tardive d’un acte le vicie

 

En principe, seules les formalités à accomplir avant la prise de décision sont considérées comme substantielles au sens de l’art. 14 LCCE.

Mais certaines rares dispositions donnent le caractère de forme substantielle à des formalités devant être suivies après la prise de décision. Dans ces cas là, des décisions prises tout à fait régulièrement et en temps utile peuvent être annulables simplement parce qu’elles n’ont pas été publiées dans les temps (ex. permis d’urbanisme).

De toute façon, une partie de la jurisprudence estime que toute décision doit être publiée dans un délai raisonnable et que si elle ne l’est pas, elle est annulable. Le délai raisonnable de publication relève de l’appréciation du juge mais en tout cas, il ne peut dépasser le délai pris pour prendre la décision elle-même.

 

5.    Les formes ni prescrites à peine de nullité ni substantielles

 

La violation des formes qui ne sont ni substantielles ni prescrites à peine de nullité n’est pas une cause d’annulation d’un acte par le CE.

Pour cette raison, on les appelle parfois formes accessoires.  Mais en fait, le terme est assez mal choisi car :

-          elles ne sont pas accessoires dans le sens de dépendantes d’une forme principale.

-          elles ne sont pas toujours d’importance mineure : elles peuvent être très importantes mais ne pas être une cause d’annulation car elles ne défendent pas les intérêts protégés par le CE (elles ont une fonction de police interne au pouvoir, comme par ex. toutes les formalités de contrôle budgétaire).

 

  1. L’excès de pouvoir

 

1.    L’excès de pouvoir est multiforme

 

Une autorité administrative commet un excès de pouvoir quand elle prend une décision qu’elle ne pouvait pas prendre.

Ca vise 3 situations :

-          l’incompétence

-          le défaut de motifs

-          la violation de la loi

 

2.    L’incompétence de l’auteur de l’acte

 

a)    Notion

 

Les autorités administratives ont des pouvoirs d’attribution. Ca signifie qu’elles n’ont que les pouvoirs qui leur ont été octroyés, et dans les limites de l’acte qui les octroie.

C’est d’OP et donc, un dépassement de sa compétence par une autorité administrative peut être soulevé d’office par le CE.

 

L’incompétence peut être de plusieurs types :

-          ratione materiae quand elle tient à l’objet de la décision

-          ratione temporisquand elle tient au moment où la décision est prise

-          ratione lociquand elle tient à l’endroit où la décision doit produire ses effets

-          ratione personaequand elle tient à la personne visée par la décision (mais c’est rare car les administrés sont égaux devant la loi)

-          ratione institutionisquand elle tient à l’organisme visé par la décision : ça vise les compétences qu’ont l’Etat, les communautés et les commissions communautaires sur les organismes bruxellois compétents pour les matières culturelles et personnalisables.

L’exercice de compétences sur un organisme bruxellois est toujours assez délicat. Il faut voir de quelle communauté dépend cet organisme. Ca s’apprécie en fonction de :

  • ses activités si c’est un organisme culturel

  • son organisation si c’est un organisme s’occupant de matières personnalisables

Si l’organisme n’est rattaché à aucune communauté en particulier, c’est l’Etat qui est compétent en matière culturelle et la Commission communautaire commune qui est compétente dans les matières personnalisables.

 

b)    L’incompétence ratione materiae

 

1)    Notion

 

Une autorité est incompétente ratione materiae quand elle prend une mesure dont l’objet échappe à son pouvoir.

Ex. : le roi qui signe un arrêté contenant des dispositions devant être régies par la loi, le ministre qui prend un arrêté devant être pris par le roi,…

 

2)    Terminologie (à titre indicatif)

 

Certains auteurs font une distinction entre 2 types d’incompétences ratione materiae :

-          l’empiètement de fonction : c’est le fait d’exercer une compétence appartenant à une autre autorité administrative

-          l’usurpation de fonction : c’est le fait d’exercer une compétence appartenant à une autorité non administrative mais bien législative ou juridictionnelle

 

Cette distinction n’a pas été suivie par la jurisprudence et ce n’est pas plus mal car elle est critiquable en 2 points :

-          le terme « usurpation » est mal choisi : il laisse croire qu’il y a intention malveillante, or parfois, l’exercice par l’administration d’une compétence législative ou juridictionnelle se fait sans mauvaise intention. En revanche, il arrive qu’une autorité administrative usurpe avec  malveillance la compétence d’une autre autorité administrative.

-          certaines incompétences ratione materiae ne tombent dans aucune de ces 2 catégories : c’est le cas quand l’autorité administrative exerce une compétence qui n’appartient en fait à personne.

 

3)    Attribution et délégation de pouvoirs

 

1 - Notions

 

Les autorités administratives tiennent leurs compétences soit d’une attribution, soit d’une délégation de pouvoir.

 

1°. Attribution : un pouvoir est attribué quand une norme apte à créer des institutions (càd la Constitution ou une norme législative) crée ce pouvoir, qui jusque là n’existait pas ou n’était pas réglé, et le confie à une autorité déterminée.

Sans cette attribution, le pouvoir n’existerait dans le chef d’aucune autorité.

Ex. : l’art. 105 Const. dispose que le roi n’a pas d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent la Constitution et les lois prises en vertu de celle-ci.

 

2°. Délégation : un pouvoir est délégué quand l’autorité à qui il a été attribué en transfère l’exercice (en tout ou en partie) à une autre autorité.

Sans cette délégation, le pouvoir existerait mais il serait exercé par une autre autorité.

En principe, la délégation est impossible car l’attribution est d’OP. Cependant, elle est parfois permise :

-          soit par la disposition qui a attribué la compétence

-          soit par la coutume, si la délégation

porte sur des points d’importance secondaire

est commandée par la nature des choses

Ex. : la délégation de pouvoir par le roi à un ou des ministres est justifiée par la responsabilité politique des ministres si elle reste bien circonscrite, la délégation de pouvoir par un ministre à un fonctionnaire est justifiée par la hiérarchie à laquelle il est soumis si le ministre peut continuer à contrôler l’exercice de ce pouvoir.

 

Parfois, la distinction entre attribution et délégation ne saute pas aux yeux (ex. fonctionnaire délégué en matière d’urbanisme : son pouvoir lui est attribué par la loi  mais c’est un ministre qui le désigne).

 

2 - Incidence

 

La distinction entre pouvoir attribué et délégué a un double intérêt :

1°. Seules les compétences déléguées sont d’interprétation stricte.

 

2°. Les compétences attribuées et déléguées ne s’exercent pas avec la même autonomie.

-          compétences déléguées : le véritable titulaire de la compétence reste le délégant. L’autonomie du délégataire est donc très limitée :

le délégant peut à tout moment révoquer la délégation

le délégant peut évoquer une affaire et réformer la décision du délégataire (pour autant qu’on soit dans  les conditions où un retrait est possible, càd, si l’acte était créateur de droit, que le délai de recours ne soit pas encore expiré)

le délégant peut forcer le délégataire à se référer à lui avant de prendre une décision

le délégant peut donner des instructions au délégué

-          compétences attribuées : l’autonomie de l’attributaire dépend de la norme qui lui a attribué le pouvoir. Elle peut être plus ou moins large. Exemples :

une autorité à qui a été attribué le pouvoir de prendre des sanctions disciplinaires ne peut recevoir aucun ordre de ses supérieurs quant à la sanction à infliger (large autonomie)

le fonctionnaire délégué en matière d’urbanisme peut recevoir des instructions du ministre (peu d’autonomie)

 

4)    Refus d’édicter un AR (à titre indicatif)

 

Quand une compétence doit s’exercer par voie d’AR et que la demande est refusée, ce ne sera pas l’AR qui sera l’acte annulable.

Il y a en fait 2 possibilités :

-          soit un AR est pris qui rejette la demande du requérant, implicitement ou explicitement : dans ce cas, c’est l’acte préparatoire de l’AR, fait par un ministre, qui sera l’acte annulable.

-          soit aucun AR n’est pris : dans ce cas, c’est le refus du ministre de soumettre au roi un arrêté faisant droit à la demande qui est l’acte annulable.

 

c)    L’incompétence ratione temporis

 

1)    Délais d’ordre (à titre indicatif)

 

Souvent, des dispositions prévoient un délai dans lequel une autorité doit prendre sa décision.

Si ce délai est un délai d’ordre, il ne vise qu’à assurer le bon fonctionnement de l’administration mais son dépassement n’entraîne pas de conséquences.

L’autorité qui agit en le dépassant n’est donc pas incompétente ratione temporis.

 

2)    Délais impératifs (à titre indicatif)

 

Certains délais sont impératifs. Là, leur dépassement a des conséquences puisque l’autorité qui agit en les dépassant est incompétente ratione temporis.

Ex. : durée de l’attribution au roi de pouvoirs spéciaux, délai d’annulation accordé aux autorités de tutelle, délai pour statuer sur un permis d’urbanisme,…

 

3)    Expiration du mandat

 

Quand une décision a été prise par un agent ou mandataire de l’autorité compétente, en principe, ça ne pose pas de problème, du moins pas de problème de compétence ratione materiae.

Mais si le mandat de l’agent ou mandataire a expiré, ça peut poser un problème de compétence ratione temporis.

 

2 cas de figure peuvent se présenter :

-          l’agent est sorti de charge et a déjà été remplacé : dans ce cas, seul le nouvel agent peut agir. Si c’est l’ancien qui agit, son acte sera nul pour incompétence ratione temporis.

-          l’agent est sorti de charge mais n’a pas encore été remplacé : dans ce cas, il peut agir, car s’il n’agissait pas, l’action de l’administration serait paralysé, ce qui serait contraire au principe de la continuité du SP. Cette action par intérim doit cependant être limitée dans le temps.

 

4)    La compétence peut se fonder sur un texte qui n’est pas en vigueur

 

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