Chapitre I : la protection du citoyen contre l’arbitraire administratif apercu de droit compare








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Obligations dont les cours et tribunaux peuvent ordonner l’exécution

 

Quand les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire sont compétents pour ordonner à l’administration de faire quelque chose, ils seront compétents pour connaître du recours.

 

La compétence des juridictions judiciaires pour connaître des recours dirigés contre des décisions où l’administration avait une compétence liée découle d’une évolution de la jurisprudence :

-          à la base, on considérait que seul le CE était compétent pour contraindre les autorités à exercer leur puissance publique, et les LCCE prévoyaient que le CE était compétent pour connaître des recours contre les décisions implicites de rejet déduites du silence de l’administration quand celle-ci est tenue de statuer.

-          puis, l’affaire Saldes Baldini (v. supra) a bouleversé les choses puisque la Cour de Cassation a estimé que c’étaient les juridictions judiciaires qui étaient compétentes en l’espèce.

La base de son raisonnement est qu’à chaque fois que l’administration a une compétence liée, l’administré a un droit subjectif, d’où l’application de l’art. 144 Const. et la compétence des juridictions judiciaires. Mais c’est faire un raccourci trop rapide : il n’y a pas droit subjectif à chaque fois que l’administration a une obligation.

En effet, pour qu’il y ait droit subjectif, 2 conditions doivent être réunies :

  • le pouvoir d’exiger d’un tiers un certain comportement

  • que ce pouvoir soit exercé par quelqu’un ayant un intérêt propre et individualisé

Or, parfois, l’administration a une obligation alors que ces 2 conditions ne sont pas remplies : exemples

  • quand le MB existait encore en version papier, les communes devaient prévoir un budget pour l’acheter mais ça ne créait pas vraiment un droit subjectif de le leur vendre dans le chef de l’Etat.

  • l’administration doit inscrire les condamnations pénales dans le casier judiciaire des condamnés mais on ne peut pas dire qu’ils ont un droit à ce que leur casier comporte bien toutes leurs condamnations.

Voyant que confier aux juridictions judiciaires toutes les affaires où l’administration avait une obligation était un peu excessif, le législateur a dans certains cas donné une compétence au CE. Par ex., suite à l’affaire Saldes Baldini, une loi de 1996 a prévu que les décisions administratives refusant le bénéfice d’un droit prévu par la loi sur les étrangers étaient susceptibles de recours devant le CE.

-          dans un arrêt de 1999, la Cour de Cassation a précisé sa théorie et a dit que, quand l’administration avait une obligation dont l’exécution avait un intérêt pour l’administré, celui-ci avait un droit subjectif.

 

2 - Obligations dont les cours et tribunaux ne peuvent pas ordonner l’exécution

 

Quand les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire ne sont pas compétents pour ordonner à l’administration de faire quelque chose, c’est le CE qui sera compétent pour connaître du recours.

 

On a vu supra qu’à la base, seul le CE était considéré comme compétent pour contraindre les autorités à exercer leur puissance publique. Cette conception découlait du principe de séparation des pouvoirs.

Mais peu à peu, on a admis dans de plus en plus de cas que les juridictions judiciaires condamnent l’administration à faire quelque chose. Cependant, elle ne peut en fait contraindre l’administration qu’à exécuter des obligations à caractère pécuniaire (ex. affaires Versteele et Vrindts). Les autres types d’obligations ne peuvent être imposées à l’administration que par le CE. Exemples :

-          obligation de promouvoir après un certain temps un fonctionnaire qui suit une « carrière plane »

-          obligation de nommer comme fonctionnaire la personne qui s’est classée 1ère au concours,…

On voit que ces obligations ne sont pas principalement pécuniaires.

 

f)     Le caractère déclaratif ou constitutif de droit de l’acte attaqué

 

Tous les critères vus supra peuvent finalement se résumer en un seul : pour voir si le CE est compétent pour annuler un acte, il faut voir si celui-ci est déclaratif ou constitutif de droit.

-          si l’acte est constitutif de droit, ça signifie qu’il a été nécessaire en soi pour créer le droit qui n’était donc pas préexistant.

L’acte crée le droit subjectif. Il ne peut donc pas violer celui-ci puisqu’il n’existait pas avant. Et comme aucun droit subjectif n’est violé, c’est le CE qui est compétent.

-          si l’acte est déclaratif de droit, ça signifie qu’il n’a servi qu’à énoncer un droit qui préexistait déjà dans un règlement.

L’acte ne crée donc pas le droit : il l’applique et il peut mal l’appliquer. Dans ce cas, il y a violation d’un droit subjectif et ce sont les juridictions judiciaires qui sont compétentes.

 

4.    Une exception organisée par la loi : le droit au séjour des étrangers

 

C’est le législateur qui fixe les compétences respectives des juridictions judiciaires et du CE. Il peut donc prévoir des dérogations à la doctrine de l’objet véritable du recours pour autant qu’il respecte les art. 144 et 145 Const.

 

C’est ce qu’il a fait lorsque, en 1996, il a modifié la loi du 15/12/80 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.

Il a en fait voulu éviter les suites qu’appelait l’arrêt Saldes Baldini : on risquait en effet de se retrouver avec une grande partie du contentieux des étrangers devant les juridictions judiciaires. Il a donc prévu que toute contestation relative à un droit prévu par la loi du 15/12/80 serait de la compétence du CE, même en cas de compétence liée de l’administration.

 

5.    Une illustration du caractère résiduaire du recours en annulation : le partage des compétences en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique

 

L’expropriation pour cause d’utilité publique suit une procédure en 3 phases :

-          la phase administrative :

  • enquête publique

  • avertissement individuel des propriétaires des terrains à exproprier

  • arrêté royal ou du gouvernement déclarant qu’il est d’utilité publique d’exproprier les terrains (+ plan)

-          la phase intermédiaire ou « temps mort » : entre les 2 véritables phases de la procédure, on a toujours une sorte de « temps mort », période qui laisse le temps au pouvoir expropriant de tenter une cession à l’amiable. Des comités d’acquisition sont institués à cette fin au sein du ministère des Finances.

-          la phase judiciaire : si la tentative de cession à l’amiable n’aboutit pas, un juge est saisi afin de vérifier si

  • l’action a été intentée régulièrement

  • les formalités légales ont été respectées

  • le plan des emprises est applicable aux terrains visés par l’expropriation

Si c’est le cas,  le juge prononce l’expropriation et fixe le montant de la juste et préalable indemnité.

 

La compétence des juridictions en  la matière a subi une évolution :

 

1°. Initialement, avant la création du CE, les juridictions judiciaires chargées de statuer dans le cadre de la phase judiciaire s’estimaient compétentes uniquement pour contrôler la légalité externe des arrêtés d’expropriation.

 

2°. Quand le CE a été créé, il a suivi cette jurisprudence et s’est déclaré incompétent pour connaître de la légalité externe des arrêtés d’expropriation. Par contre, il a contrôlé leur légalité interne (par ex. l’opportunité de l’expropriation).

La Cour de cassation a suivi.

 

3°. Puis, les juridictions judiciaires ont étendu leur contrôle et se sont mises à contrôler la légalité interne. Le CE s’est aligné et a cessé de le faire.

A nouveau, la Cour de Cassation a suivi.

Cependant, cette incompétence du CE n’existait que lorsque le recours émanait du propriétaire, locataire ou titulaire de droits réels sur le fonds exproprié. Les tiers, eux, pouvaient agir devant le CE (par ex. les voisins).

 

4°. Mais les choses ont dû changer suite à un arrêt de la Cour d’arbitrage de 1990 : elle a estimé que la différence de traitement entre l’exproprié et les tiers au niveau de la protection juridictionnelle était discriminatoire en ce que les expropriés étaient moins protégés alors qu’ils étaient pourtant plus directement menacés que les tiers.

 

5°. Suite à cet arrêt, le CE est revenu sur sa jurisprudence, approuvé en cela par le Cour de Cassation.

Désormais, il s’estime compétent pour tous les recours contre les arrêtés d’expropriation, qu’ils viennent des tiers ou des expropriés, pour autant que le recours soit introduit pendant le « temps mort », avant la phase judiciaire. En effet, une fois la phase judiciaire lancée, on estime que les expropriés disposent d’une voie de droit suffisante pour défendre leurs droits.

C’est un peu faire l’impasse sur le fait que la décision judiciaire en question, autorisant l’expropriation, sera exécutoire alors même que

-          l’indemnité est encore provisoire

-          l’expropriation peut encore être contestée

Mais  ça, c’est justifié par le fait que l’intérêt général doit primer sur l’intérêt privé…

Ce serait acceptable si la procédure d’extrême urgence utilisée en matière d’expropriation était vraiment justifiée par l’extrême urgence, mais dans la plupart des situations, ce n’est pas le cas car la procédure d’extrême urgence est devenue le droit commun. Mais ça, la Cour d’arbitrage l’a éludé.

 

6.    Champ d’application

 

La doctrine de l’objet véritable du recours ne s’applique qu’aux actes administratifs individuels, dans le cadre du contentieux de l’annulation.

 

Elle ne s’applique donc pas :

-          aux règlements : ils peuvent toujours être annulés par le CE et jamais par les juridictions judiciaires, même s’ils accordent des droits subjectifs.

Ex. : une décision administrative appliquant un statut pécuniaire à un agent en particulier est susceptible de recours devant les juridictions judiciaires, mais le règlement qui comporte ce statut pécuniaire ne peut, lui, être annulé que par le CE.

-          aux décisions juridictionnelles soumises à la cassation administrative : certaines décisions juridictionnelles peuvent, en vertu de la loi, faire l’objet d’une annulation par le CE.

 

 

VI.  Les causes d’annulation

 

 

  1. Les classifications des illégalités

 

1.    L’énumération légale

 

L’art. 14 LCCE cite 3 causes d’annulation :

-          la violation des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité

-          l’excès de pouvoir

-          le détournement de pouvoir

 

Cette énumération n’est pas vraiment utile. En fait, il suffit de dire que l’annulation peut être obtenue pour toute illégalité pour peu qu’elle soit suffisamment importante (sinon elle ne tombe pas dans les formes substantielles ou prescrites à  peine de nullité).

 

2.   Illégalités internes et externes

 

Certains auteurs classent les causes d’annulation en 2 catégories :

-          les inégalités externes : elles tiennent aux modalités d’élaboration et aux formes de l’acte. On les voit sans devoir examiner son contenu.

Elles correspondent en gros à la violation des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité.

Ex. : acte pris sans délibération du Conseil des ministres, acte non motivé, acte soustrait à la section L du CE sans que l’urgence ne soit correctement motivée,…

-          les illégalités internes : elles tiennent au contenu de l’acte.

Elles correspondent en gros à l’excès et au détournement de pouvoir.

Ex. : acte qui viole la loi, acte pris sur base de motifs non exacts, pertinents et admissibles,…

 

Cette classification a un intérêt pédagogique mais elle est aussi artificielle. Certaines illégalités ne sont en effet pas purement externes ou internes mais un peu des 2.

Ex. : une illégalité tenant aux motifs d’un acte est externe s’il n’y a pas de motifs et interne s’il y a des motifs mais qu’ils ne sont pas convaincants.

 

3.    Illégalités ordinaires et d’OP

 

Les auteurs classent aussi les causes d’annulation en 2 autres catégories :

-          celles qui ne sont pas d’OP : elles ne peuvent entraîner une annulation que si elles sont soulevées par le requérant et dans des conditions de procédure régulières. En principe, ça signifie que le requérant doit les invoquer dans sa requête, mais parfois, on admet qu’il les soulève plus tard s’il n’en prend connaissance que plus tard.

-          celles qui sont d’OP : elles peuvent entraîner une annulation même si elles ne sont pas soulevées par le requérant ou si elles le sont trop tard dans la procédure. Le CE peut en effet les soulever d’office. Il en a même l’obligation s’il les découvre.

 

Pour voir quelles illégalités sont d’OP, il faut examiner la jurisprudence du CE et voir quels moyens il a admis alors qu’ils avaient été soulevés trop tard ou quels moyens il a soulevés d’office.

A l’heure actuelle, 10 illégalités sont considérées comme d’OP : les violations de

-          le droit international directement applicable, et notamment la CEDH et le PIDCP

-          la Constitution (du moins la plupart de ses dispositions)

-          la loi concrétisant le Pacte culturel

-          la législation sur l’emploi des langues

-          la législation fiscale

-          les dispositions dont la méconnaissance est sanctionnée pénalement (du moins la plupart)

-          la compétence de l’auteur de l’acte

-          l’autorité de la chose jugée

-          l’obligation de publier les lois et arrêtés

-          les règles relatives au retrait des actes administratifs

Ca vise en gros les règles qui ont trait aux intérêts essentiels de l’Etat et de la collectivité.

 

A contrario, ne sont pas d’OP toutes les illégalités que le CE a refusé d’admettre parce qu’elles avaient été invoquées trop tard. Ca vise notamment :

-          l’insuffisance de motivation de l’acte

-          le caractère déraisonnable de l’acte,…

 

Enfin, pour certaines illégalités la jurisprudence hésite encore.

 

4.    Les nullités « de plein droit »(à titre indicatif)

 

Certaines lois disposent que certains actes sont nuls « de plein droit ». Par là, le législateur a voulu que la nullité de ces actes puisse être soulevée d’office par toute autorité.

Mais le CE n’a pas suivi et estime que la nullité d’un acte doit être prononcée par lui et ne peut être constatée par quelqu’un d’autre.

Les actes nuls « de plein droit » portés devant le CE ne subissent donc pas un sort différent que les autres actes qui y sont portés.

 

  1. La violation des formes

 

1.    Catégories de formes

 

Il y en a 3 :

-          les formes substantielles (leur violation est une cause d’annulation)

-          les formes prescrites à peine de nullité (leur violation est une cause d’annulation)

-          les formes qui ne  sont ni substantielles, ni prescrites à peine de nullité (leur violation n’est pas une cause d’annulation)

 

2.    Les formes prescrites à  peine de nullité

 

Ce sont les formes pour lesquelles la loi ou un règlement prévoit que, si un acte les viole, cet acte sera obligatoirement nul.

Ca retire donc tout pouvoir d’appréciation au CE.

C’est assez rare.

 

3.    Les formes substantielles

 

a)    Les 2 sortes de formes substantielles

 

La notion de formes substantielles est citée à 2 endroits différents dans les LCCE :

-          à l’art. 14 : ce sont les formes substantielles dites classiques.

-          à l’art. 14 bis (loi du 16/06/89) : ce sont les formes substantielles qui ont trait à la coordination des politiques nationales, communautaires et régionales.

 

Ces formes ne sont pas les mêmes et leur violation n’a pas les mêmes effets.

 

b)    Les formes substantielles classiques

 

L’art. 14 LCCE ne définit pas ce qu’il faut entendre par « forme substantielle ». C’est donc la jurisprudence du CE qui a éclairci la notion.

 

Il y a en fait 2 catégories de formes substantielles classiques :

-          celles qui sont tellement importantes que leur méconnaissance altère la substance même de l’acte.

-          celles qui tendent à protéger des intérêts qui ne sont pas exclusivement ceux de l’autorité administrative.

Cette catégorie de formes substantielles découle de la fonction 1ère du contentieux administratif, à savoir protéger les administrés.

Dans cette optique, sont donc par ex. considérées comme des formes substantielles :

  • les droits de la défense

  • le principe du contradictoire (et notamment le droit de l’administré d’être entendu avant qu’une décision soit prise à son sujet)

 

La violation de ces formes substantielles entraîne la nullité de l’acte, sauf si l’objectif visé par la forme a pu être atteint autrement. Dans ce cas, le moyen invoquant la violation de la forme sera irrecevable pour défaut d’intérêt.

 

c)    Les formes substantielles qui ont trait à la coordination des politiques nationales, communautaires et régionales

 

1)    Description

 

Apde 1980, les réformes institutionnelles ont instauré des mécanismes de coordination des politiques nationales, régionales et communautaires afin d’assurer une certaine cohérence. Ces mécanismes sont très divers et peuvent aller de la simple information à la nécessité de prendre une décision conjointement.

 

Ils sont considérés comme :

-          une
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