Chapitre I : la protection du citoyen contre l’arbitraire administratif apercu de droit compare








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droit pénal particulier » : elles avaient pour simple but d’aider l’administration à appliquer les lois en sanctionnant la violation de celles-ci, dans leur texte même.

 

2°. Les nouvelles sanctions administratives relèvent du « droit pénal général » : elles ont pour but de sanctionner des comportements qui sont nuisibles en eux-mêmes et pas seulement la violation d’une réglementation tatillonne.

Elles sont beaucoup plus proches des sanctions pénales et ne sont en fait administratives que pour des raisons pratiques (moins d’impunité, cf. exposé des motifs de la loi du 17/06/04 autorisant les communes à prononcer des sanctions administratives).

 

En tout cas, quel que soit le type de la sanction administrative, il s’agit d’une sanction et donc, elle doit respecter certaines principes (cf. recommandation de 1991 du Conseil de l’Europe) :

-          la légalité des délits et des peines

-          la non-rétroactivité des sanctions plus lourdes et la rétroactivité des sanctions plus légères

-          non bis in idem

-          le délai raisonnable

-          le respect des droits de la défense

-          la motivation des décisions

-          la charge de la preuve à l’autorité

-          la possibilité d’un recours juridictionnel

 

d)    Objet

 

Les sanctions peuvent avoir 2 objets différents :

-          des pénalités pécuniaires : amendes ou retrait de subventions

-          la privation de certains avantages ou facultés : ex. obligation de fermer un établissement, interdiction de pénétrer dans certains lieux,…

 

e)    Compatibilité avec d’autres droits(à titre indicatif)

 

1)    Droit au procès équitable

 

Les sanctions administratives sont infligées dans le cadre d’une contestation relative au bien fondé d’une accusation en matière pénale. Elles sont donc soumises à l’art. 6 CEDH, du moins quand elles ont une certaine importance.

On pourrait croire que le caractère administratif de ces sanctions pose problème au regard de l’art. 6 et de ses exigences procédurales, mais la jurisprudence de la Cour de Strasbourg a toujours considéré que les sanctions administratives étaient acceptables tant qu’il existait contre elles un recours satisfaisant. Quand le recours est judiciaire, il n’y a pas de doute, qu’il le soit. Par contre, quand il relève du CE, la Cour de Strasbourg ne s’est pas encore prononcée mais notre Cour d’arbitrage a considéré qu’il était satisfaisant.

 

2)    Protection de la jeunesse

 

 A la base, les dispositions prévoyant des sanctions administratives ne faisaient jamais référence à l’âge de la personne visée.

Mais les nouvelles sanctions administratives se sont mises à viser des situations qui peuvent concrètement s’appliquer à des mineurs (ex. comportement dans les stades). La Cour d’arbitrage a estimé que leur appliquer ces sanctions comme aux majeurs était inconstitutionnel. Le législateur a donc dû intervenir pour prévoir une procédure spécifique pour l’application aux mineurs des sanctions administratives.

 

3)    Suspension, sursis, probation et circonstances atténuantes

 

La suspension, le sursis, la probation et les circonstances atténuantes ne s’appliquent pas aux sanctions administratives. En effet, la loi prévoyant ces mesures est purement pénale et on estime que, vu le peu de gravité et l’absence de caractère infamant des sanctions administratives, ce n’est pas vraiment nécessaire.

Cependant, la non application ne peut aboutir à ce que, pour une même infraction, la personne punie d’une sanction administrative le soit plus lourdement qu’une personne punie d’une sanction pénale.

 

f)     Procédure et recours

 

Le but 1er des sanctions administratives est de permettre une répression rapide.

Dans cette optique, elles sont prononcées par l’autorité administrative elle-même, suite à une procédure courte, mais respectueuse des droits de la défense :

-          l’intéressé doit être mis au courant de ce qu’on lui reproche

-          il doit avoir un délai suffisant pour préparer sa défense

-          il doit pouvoir se faire assister d’un avocat

-          il a droit à un recours : ceux-ci diffèrent selon la situation

  • quand la sanction est pécuniaire, le recours est exercé :

1)    devant les juridictions judiciaires si le texte le prévoit (ex. amendes en matière fiscale, amendes en matière sociale, amendes prononcées par les communes,…)

2)    devant le CE, si aucun texte ne donne la compétence à une juridiction judiciaire (ex. amendes prévues par des décrets régionaux ou communautaires, amendes prononcées par le CSA, amendes pour abandon de déchets,…)

  • quand la sanction n’est pas pécuniaire, le recours est presque toujours exercé devant le CE (sauf les recours contre les interdictions de stade)

 

g)    Exécution et recours contre la contrainte

 

Les décisions administratives imposant des sanctions disciplinaires sont exécutoires, ce qui habilite l’administration à les faire exécuter par la contrainte.

Cette contrainte peut, tout comme la décision elle-même, faire l’objet d’un recours. C’est l’opposition, qui s’exerce devant un tribunal civil.

 

La question qui se pose est donc la suivante : le recours judiciaire en opposition à la contrainte a-t-il le même effet qu’un recours en annulation ? Et si oui, comme il est judiciaire, supprime-t-il la possibilité d’un recours devant le CE ?

2 possibilités :

-          soit la sanction découle de la simple application de la loi et la contrainte n’en est que la suite logique (ex. amende en matière fiscale) : dans ce cas, le recours judiciaire en opposition à la contrainte vise toute la sanction et exclut la compétence du CE.

-          soit la sanction découle de l’exercice d’un pouvoir d’appréciation et la contrainte n’en est pas la suite logique : dans ce cas, le recours judiciaire en opposition à la contrainte ne vise que la contrainte et le CE reste compétent pour un recours contre la sanction elle-même.

 

3.    A l’égard d’autres actes administratifs

 

Certaines décisions administratives qui ne sont ni des décisions contentieuses, ni des sanctions, peuvent faire l’objet d’un recours devant une juridiction judiciaire, ce qui exclut la compétence du CE. C’est assez rare.

 

Exemples :

-          en matière fiscale, les décisions prises par un directeur des contributions sont susceptibles de recours devant le tribunal de 1ère instance.

Rmq. : avant, les décisions du directeur des contributions étaient considérées comme juridictionnelles. Mais en 1998, la Cour d’arbitrage a dit que c’était inconstitutionnel. Depuis, donc, le recours auprès du directeur des contributions est considéré comme un recours administratif.

-          la rectification des actes d’état civil incombe au tribunal de 1ère instance

-          l’annulation des brevets d’invention, délivrés par un ministre, incombe au tribunal de 1ère instance

-          l’annulation des actes administratifs accomplis par le MP (ex. sanctions disciplinaires contre les officiers ministériels) incombe à la Cour de Cassation,…

 

  1. La compétence générale des cours et tribunaux : la doctrine de l’objet véritable du recours

 

1.    Position du problème

 

A 1ère vue, la délimitation des compétences entre les juridictions judiciaires et le CE semble claire :

-          les juridictions judicaires s’occupent du contentieux subjectif

-          le CE s’occupe du contentieux objectif

 

Mais ce n’est pas toujours aussi simple : les textes (art. 144 et 145 Const.) ne sont pas très précis et il arrive que le recours objectif ait des répercussions sur les droits subjectifs et vice-versa.

Résultat : parfois, une même situation litigieuse peut à la fois donner lieu à des recours devant les juridictions judiciaires et devant le CE.

Pour voir qui sera compétent, il faut aller voir dans la jurisprudence qui s’est forgée peu à peu, suite à différentes affaires.

 

2.    La jurisprudence

 

a)    Conception initiale du CE

 

A la base, le CE s’estimait compétent pour tous les recours en annulation dirigés contre des actes administratifs, sans avoir égard à l’objet de l’acte attaqué.

Par ex., le CE s’est estimé tout à fait compétent pour connaître d’un recours contre un arrêté ministériel fixant un nouveau traitement pour des fonctionnaires.

 

b)    Les affaires Versteele et Vrindts

 

1)    Les procédures

 

1 - Versteele

 

M. Versteele, instituteur, avait été admis à la pension en 1941. Puis il est condamné pour faits de collaboration avec l’ennemi et déchu de différents droits mais pas de son droit à la pension. Pourtant, le ministre des Finances fait arrêter le versement de celle-ci.

Versteele intente alors un recours judiciaire qui lui donne raison. Mais le ministre refuse toujours de payer en disant qu’un projet de loi à l’étude va régler le sort de la pension des inciviques.

Versteele intente alors un recours devant le CE qui annule la décision du ministre.

 

2 - Vrindts

 

M. Vrindts, agent de la SCNB, bénéficiait d’une « allocation de foyer » destinée à encourager les fonctionnaires à s’installer en dehors des villes et organisée par un règlement.

En 1949, son allocation est diminuée par la SNCB alors que le règlement n’a pas changé.

Vrindts intente alors un recours devant le CE qui annule la décision de la SNCB.

 

2)    Les arrêts de cassation (Cass., 27/11/52)

 

Dans les 2 arrêts du CE, sa compétence avait été contestée mais il avait écarté le déclinatoire de compétence. Ca a ouvert des pourvois en cassation :

-          dans l’affaire Versteele, la Cour va dire que, lorsqu’il examine sa compétence, le CE doit avoir égard à l’objet véritable du recours. Ici, Versteele a voulu mettre fin à la violation de son droit à la pension qui est un droit civil. Son recours relevait donc de la compétence des juridictions judiciaires.

-          dans l’affaire Vrindts, la Cour va constater que le recours de Vrindts tendait également à faire reconnaître un de ses droits civils, en l’occurrence son droit à une allocation de foyer prévue par un règlement. Là aussi donc, son recours relevait de la compétence des juridictions judiciaires.

Dans les 2 affaires, donc, la Cour de Cassation va déclarer le CE incompétent car l’objet véritable du recours était de se voir rétablir dans ses droits civils.

 

c)    La jurisprudence ultérieure

 

Les arrêts Versteele et Vrindts sont à la base de la doctrine de l’objet véritable du recours. Mais elle a encore été affinée par d’autres grands arrêts :

 

1)    L’affaire Caisse hypothécaire anversoise (Cass., 08/01/53)

 

La Caisse hypothécaire anversoise était en conflit avait le fisc qui lui réclamait des impôts pour les années 1943 et 1947. En 1949, le fisc se rend compte que, pour d’autres impôts, la Caisse lui a payé plus que ce qui était dû et lui accorde des dégrèvements. Mais au lieu de les lui rembourser, il les impute sur les sommes qu’il prétend dues pour 1943 et 1947.

La Caisse introduit alors un recours devant le CE, contre la décision d’imputation.

Le CE va se déclarer incompétent en disant que la décision d’imputation n’est qu’une mesure d’exécution de la décision de réclamer des impôts pour 1943 et 1947. Or, cette décision pouvait faire l’objet d’un recours devant le directeur régional des contributions directes, puis devant la Cour d’appel, puis devant la Cour de Cassation. Le CE est donc incompétent puisqu’un autre recours est prévu.

 

Saisie d’un recours contre cette décision d’incompétence, la cour de Cassation va confirmer la décision du CE. Il était effectivement incompétent, non pas en raison d’un recours existant devant le directeur général des contributions directes (sur ce coup là, le CE s’était trompé) mais en raison d’un recours en répétition de l’indu existant devant les juridictions civiles.

Mais sur le principe de base, le CE avait raison : il n’est pas compétent quand un autre recours, susceptible d’être tout aussi satisfaisant, existe.

 

2)    L’affaire Hennard (Cass., 27/11/57)

 

Un machiniste de la SNCB avait refusé de témoigner lors d’une enquête sur la collision de 2 locomotives et, suite à cela, la SNCB l’avait puni par une retenue de son traitement.

Le machiniste introduit alors un recours devant le CE contre cette décision.

Le CE va se déclarer compétent et écarter l’argument de la SNCB qui l’estimait incompétent parce que l’annulation de sa décision aurait des répercussions sur les droits civils du machiniste.

 

Saisie d’un recours contre cette décision de compétence, la Cour de Cassation va confirmer la décision du CE et dire que l’objet du recours du machiniste n’était pas son droit au traitement mais bien l’annulation de la décision de la SNCB. Par conséquent, le fait que la décision puisse, incidemment, influer sur le droit au traitement, ne pouvait pas rendre le CE incompétent.

 

3)    L’affaire Saldes Baldini contre la commune de Schaerbeek (Cass., 17/11/94)

 

M. Saldes Baldini, étranger reconnu comme réfugié politique, voulait déménager de Bruxelles à Schaerbeek. Mais à Schaerbeek, on refuse de l’inscrire au registre de la population sous prétexte que le séjour des étrangers y est contingenté. Or, dans les communes où existe un tel contingentement, on ne peut pas refuser l’inscription d’un étranger qui séjournait déjà en Belgique lorsque le contingentement est entré en vigueur.

M. Saldes Baldini met alors la commune en demeure de l’inscrire mais tout ce qu’elle lui accord est un droit de séjour limité à 2 mois.

L’intéressé intente alors en recours en annulation et en suspension devant le CE.

Celui-ci va accorder la suspension malgré l’argument de la commune qui invoquait son incompétence vu le caractère subjectif du droit d’inscription au registre de la population.

 

Saisie d’un recours contre cette décision de compétence, la Cour de Cassation va infirmer la décision du CE et le déclarer incompétent en suivant l’argument de la commune et en disant que l’objet du recours était le droit subjectif de M. Saldes Baldini d’être inscrit au registre de la population.

 

3.    Les justifications

 

a)    Introduction

 

Pour savoir si le CE est compétent, on a donc vu qu’il faut avoir égard à l’objet véritable du recours.

Si, en raison de cet objet, le recours peut être porté devant une juridiction judiciaire, il faut écarter la compétence du CE.

Mais quels sont les critères qui permettent de voir si un recours a pour objet des droits subjectifs et relève par conséquent de l’ordre judiciaire ?

Plutôt que des critères, il faut chercher des indices qui sont les suivants :

 

b)    L’absence de portée juridique de l’acte attaqué

 

Pour certains, le CE est incompétent quand l’acte attaqué n’a pas de portée juridique. Ils estiment qu’une décision par laquelle l’administration refuse de satisfaire à un droit civil n’a pas de portée juridique car ce n’est pas vraiment une décision mais plutôt une inaction, le néant. Or, le CE n’a pas à annuler le néant.

 

Cette thèse est critiquable pour 2 raisons :

-          elle ne retient de la situation que le fait que l’administration ne satisfait pas le droit de créance de l’administré. Mais elle oublie qu’à côté, cette décision de ne pas y satisfaire découle de toute une procédure. Or, cette procédure aboutit bien à une décision. On ne peut donc pas dire que c’est le néant.

-          elle est incohérente. Quand bien même on admettrait que le CE ait annulé le néant, les juridictions judiciaires ne sont pas plus compétentes que lui pour le faire et donc, il n’est pas incompétent en raison de leur compétence à elles.

 

c)   La nature de la règle invoquée

 

La compétence du CE dépend aussi de la nature du droit invoqué à l’appui du recours :

-          s’il est « civil », le CE est incompétent

-          s’il est politique, le CE est compétent

 

Ex. : en matière d’urbanisme, le CE n’est compétent que pour annuler les permis ou refus de permis justifiés par les prescriptions urbanistiques car ces règles relèvent du droit administratif. Par contre, tout ce qui concerne la matière des servitudes, qui relève du droit civil, n’a pas d’influence sur l’octroi ou le refus des permis.

 

d)    L’équivalence pratique des résultats

 

On a dit que la compétence du CE devait être écartée quand un recours devant une juridiction judiciaire pouvait aboutir à un résultat équivalent.

C’est un bon critère mais il entraîne une question : quand peut-on considérer que les résultats de 2 actions sont équivalents ?

Il faut en fait qu’une annulation par le CE ne puisse rien apporter de plus qu’une décision judiciaire. Exemples :

-          quand un agent est privé de son traitement, ça peut avoir 2 causes :

  • soit une simple décision de modifier le traitement : dans ce cas, une juridiction judiciaire peut, à elle seule, effacer tous les effets de la décision si elle a violé le droit subjectif de l’agent à son traitement.

  • soit une sanction disciplinaire qui entraîne une modification du traitement : dans ce cas, seul le CE est capable d’annuler la sanction et, par conséquent, la modification de traitement.

-          quand un pouvoir subordonné prend une décision lésant un droit civil, 2 possibilités :

  • soit cette décision ne fait pas l’objet d’une annulation par le pouvoir de tutelle : dans ce cas, une juridiction judiciaire peut, à elle seule, effacer tous les effets de la décision.

  • soit cette décision a fait l’objet d’une annulation par le pouvoir de tutelle : dans ce cas, seul le CE est capable d’annuler la décision de l’autorité de tutelle et, par conséquent, la décision lésionnaire de droit civil.

 

e)   La nature de la compétence exercée : l’objet de l’acte attaqué

 

Un autre critère qui permet de cloisonner les compétences du CE et des juridictions judiciaires est de voir quelle était la nature de la compétence exercée par l’administration dans sa prise de décision : était-elle discrétionnaire ou liée ?

 

1)    Pouvoir discrétionnaire

 

Quand l’administration a pris sa décision suite à l’exercice d’une compétence discrétionnaire, le droit subjectif de l’administré a sa source non pas dans la réglementation en vertu de laquelle a été prise la décision mais bien dans la décision elle-même. La décision a donc, en soi, une portée juridique.

Dans ce cas, elle est susceptible de recours devant le CE.

 

2)    Compétence liée

 

Quand l’administration a pris sa décision suite à l’exercice d’une compétence liée, le droit subjectif de l’administré a sa source non pas dans la décision mais dans la réglementation en vertu de laquelle a été prise la décision. La décision n’a donc pas vraiment de portée juridique puisqu’elle ne peut que se contenter d’appliquer la réglementation.

Dans ce cas, elle est :

-          tantôt susceptible de recours devant les juridictions judiciaires

-          tantôt susceptible de recours devant le CE

 

Ca pose la question de savoir quand l’administration a une compétence liée.

C’est en fait le cas à chaque fois que l’administration doit accorder un droit subjectif  et que sa décision n’est que purement formelle (vérification que les conditions dans lesquelles la compétence est liée sont bien présentes). Exemples :

-          application du statut pécuniaire des fonctionnaires

-          application de la législation sur les pensions

-          octroi de certaines subventions : par ex., en matière de primes à la rénovation, des arrêtés prévoient que le ministre « peut » accorder une prime, mais en fait, les arrêtés fixent des conditions d’octroi tellement strictes que le ministre n’a plus aucun pouvoir d’appréciation. On peut donc considérer qu’il a une compétence liée.

-          demande de remboursement d’une prime accordée à tort,…

 

 

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