Chapitre I : la protection du citoyen contre l’arbitraire administratif apercu de droit compare








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ratification d’un règlement est un acte par lequel le PL s’en approprie la teneur et en fait, par là, un acte législatif.

-          la confirmation d’un règlement est une opération du PL qui permet de le soustraire aux contrôles juridictionnels sans pour autant changer sa nature réglementaire.

-          la validation d’un règlement est comme une confirmation mais qui intervient lorsque l’on sait que l’acte n’est pas valide (parce qu’il y a contestation, voire parce qu’il a été annulé par le CE), et ce dans le but de couvrir cette invalidité.

Ce sont 3 pratiques qui permettent de soustraire des règlements au contrôle du CE. Elles sont différentes mais leur effet est le même. On va donc utiliser le terme générique de confirmation pour les désigner.

 

La confirmation des règlements est de plus en plus souvent utilisée, et ce, malheureusement, souvent au détriment de l’Etat de droit. Cependant, un règlement confirmé par une loi ne devient pas totalement intouchable. Il peut en effet subir le contrôle de compatibilité des actes législatifs avec :

-          le droit international directement applicable

-          les règles de contrôle de la Cour d’arbitrage

 

b)    Le contrôle de compatibilité avec le droit international directement applicable

 

Quand un règlement est contraire au droit international directement applicable et qu’il est confirmé par une loi, non seulement le règlement mais aussi la loi de confirmation sont contraires au droit international directement applicable.

Résultat : la loi est inapplicable, il faut faire comme si le règlement n’avait jamais été confirmé et donc, il peut être annulé par le CE.

 

Ex. : l’Etat est partie à un procès où la validité d’un règlement est mise en cause à juste titre et, pour éviter une condamnation de l’Etat, le PL confirme le règlement. C’est une ingérence du PL dans l’administration de la justice qui est contraire à l’art. 6 CEDH et donc, la loi de confirmation étant nulle, le règlement pourra être annulé.

 

c)    Le contrôle de compatibilité avec les règles de contrôle de la Cour d’arbitrage

 

Quand la confirmation d’un règlement est contraire aux règles de contrôle de la Cour d’arbitrage, le CE ne peut le constater lui-même. La Cour d’arbitrage doit intervenir :

-          soit saisie par une question préjudicielle posée par le CE

-          soit saisie d’un recours en annulation

 

En général, elle annulera la loi de confirmation (ce qui permettra au CE d’annuler le règlement) si celle-ci est contraire aux principes d’égalité et de non discrimination.

Pour voir ça, il faut en général faire une distinction entre 2 situations :

-          celle où la confirmation était prévue dès l’origine : dans ce cas, elle a rarement pour but d’influer dans un procès pour favoriser l’Etat et donc, il n’y a en principe pas lieu d’annuler.

-          celle où la confirmation est décidée après coup : dans ce cas, le but est souvent d’influer dans un procès pour favoriser l’Etat, ce qui rompt l’égalité des parties devant la justice. Là, il y aura souvent lieu d’annuler.

Cependant, il faudra toujours voir au cas par cas si la confirmation est vraiment contraire aux normes de contrôle de la Cour d’arbitrage.

 

3.    Les règlements imparfaits

 

Certains actes administratifs présentent certaines caractéristiques du règlement mais pas toutes. Ca a pour conséquence qu’ils ne seront pas toujours traités comme des règlements.

Ca a peu d’importance en ce qui concerne la compétence du CE section A, puisqu’il peut annuler tous les actes administratifs.

Par contre, ça influe sur la nécessité d’accomplir ou non certaines formalités attachées aux règlements et donc sur la régularité de l’acte selon que ces formalités auront ou non été accomplies.

 

Quelles sont ces formalités ?

-          règlements qui sont des arrêtés royaux,  ministériels ou du gouvernement d’une entité fédérée :

  • ils doivent être soumis à l’avis du CE section L (sauf urgence motivée) : il existe toutefois quelques exceptions (ex. cadres administratifs et linguistiques des ministères, sécurité routière).

  • ils peuvent être écartés par une juridiction en vertu de l’art. 159 Const. (exception d’illégalité) : à ce sujet, il y a cependant une controverse entre l’ordre judiciaire et le CE. L’ordre judiciaire s’autorise à écarter tout acte administratif illégal alors que le CE estime qu’une fois le délai de recours en annulation expiré, l’acte illégal est confirmé et ne peut plus donner lieu à contestation.

-          actes administratifs individuels : ils doivent être motivés formellement en vertu de la loi du 29/07/91 sur la motivation formelle des actes administratifs alors que les règlements, eux, ne doivent pas l’être.

 

4.    Les circulaires

 

Les circulaires ont des points communs avec le règlement mais elles en diffèrent sur un point important : elles n’ont pas de force obligatoire absolue.

 

Il existe différents types de circulaires :

-          celles qui sont de simples commentaires législatifs : elles expliquent une loi aux personnes les plus concernées sans contenir de règle nouvelle.

Quid si elles contiennent malgré tout des règles nouvelles ?

  • on pourrait les considérer comme simplement inopérantes et dans ce cas, le CE rejetterait tout recours contre elles.

  • mais le CE préfère les considérer comme des règlements et les annuler pour incompétence ou non respect des formes.

-          celles qui contiennent des instructions que le chef d’une administration adresse à ses subordonnés et, dans la même veine, celles que toute autorité adresse aux personnes sur qui elle a un pouvoir de contrainte (ex. ordres professionnels vis-à-vis de leurs membres).

-          celles qui contiennent des instructions qu’une autorité exerçant la tutelle administrative adresse aux pouvoirs qui lui sont subordonnés.

Les instructions doivent se limiter à être des lignes directrices qui laissent un pouvoir d’appréciation au pouvoir subordonné. Autrement, la circulaire devient un règlement annulable.

 

5.    Des règlements non annulables : les CCT

 

Les CCT sont des accords, négociés au sein des CP, qui fixent par voie de disposition générale les conditions de travail dans tel ou tel secteur économique.

Depuis les années ’80, le CE considère les CP comme des autorités administratives. De plus, les CCT ont force obligatoire vis-à-vis de personnes n’ayant pas participé à leur élaboration.

Pour ces 2 raisons, on peut considérer les CCT comme des règlements. C’est ce qu’a confirmé le CE dans un arrêt du 12/04/89.

Mais une loi de 1991 a été prise pour soustraire les CCT au contrôle du CE, section A. Cependant, elle ne conteste pas le caractère réglementaire des CCT. Il faut donc considérer que ce sont des règlements mais non soumis au contrôle de la section A. 

 

  1. L’acte administratif s.s.

 

1.    Notion

 

Le terme « acte » est très large et donc très vague. Ici, on ne va parler que de l’acte administratif s.s., càd de l’acte annulable par le CE.

Il s’agit de toute manifestation unilatérale de volonté de l’administration, destinée à produire des effets juridiques et qui, contrairement au règlement, n’est pas susceptible de s’appliquer à un nombre indéterminé de situations et de personnes. C’est un acte dit individuel même quand il s’applique à plusieurs personnes car c’est toujours un nombre limité de personnes.

On dit qu’il épuise ses effets lors de sa 1ère application, même si ces effets peuvent, eux-mêmes, se prolonger dans le temps.

Ex. un permis d’urbanisme : il autorise une personne déterminée à faire des travaux déterminés et, une fois ces travaux réalisés, ils pourront se maintenir indéfiniment.

 

Rmq. : comme il existe des règlements imparfaits, il existe aussi des actes individuels imparfaits, càd qui ont certaines caractéristiques du règlement. Dans ce cas, les aspects créateurs de droits sont soumis au régime de l’acte individuel et les aspects normatifs sont soumis au régime du règlement.

 

2.    Forme

 

En général, les actes administratifs sont adoptés dans le respect de certaines formalités. Ils sont :

-          écrits (acte authentique)

-          datés

-          signés

-          rédigés suivant un schéma qui sépare bien les motifs et le dispositif

-          formellement motivés, càd motivés dans l’instrumentum lui-même (cf. loi du 29/07/91 sur la motivation formelle des actes administratifs)

 

Cependant, certains actes administratifs sont beaucoup moins formels :

-          certains sont de simples propositions rédigées par l’administration dans des formulaires où le ministre a écrit ok, avec son paraphe. Ce n’est que la version notifiée de l’acte qui sera rédigée dans les formes, mais pas l’original.

-          d’autres sont purement verbaux. Ca pose alors le problème de la preuve et de la motivation formelle de l’acte.

 

3.    Les actes quasi juridictionnels

 

Certains actes administratifs sont qualifiés par certains juges de « quasi juridictionnels ».

Leur nature intrinsèque reste administrative et non juridictionnelle : ils ne sont donc pas soumis aux art. 145, 146 et 161 Const., mais leur objet et la procédure qui y conduit les fait ressembler à des actes juridictionnels (principe du contradictoire, droit à l’assistance d’un avocat, impartialité de l’autorité qui prend l’acte).

Ex. : action disciplinaire, sanctions administratives,…

 

4.    Les actes négatifs

 

Les actes négatifs sont ceux par lesquels l’administration, saisie d’une demande, refuse d’y accéder (ex. rejet d’une candidature, refus de permis d’urbanisme,…).

De tels refus peuvent faire l’objet d’un recours en annulation, mais s’il y a annulation, ça ne vaudra pas acceptation de l’administration ; ça l’obligera seulement à se prononcer à nouveau.

 

Rmq. :

-          en principe, seule l’autorité administrative compétente pour prendre la décision peut refuser de la prendre. Il existe une seule exception : quand c’est le roi qui est compétent, le refus peut émaner d’un ministre et consiste alors en un refus de soumettre la demande au roi.

-          quand une demande est adressée à une autorité incompétente pour la satisfaire, un refus est logique et ne peut donc faire l’objet d’un recours en annulation.

-          quand un administré demande à une autorité de tutelle de mettre en œuvre son pouvoir d’annulation et que celle-ci refuse, sa décision n’est pas susceptible d’annulation. C’est la décision de base, celle contre laquelle l’administré avait demandé la mise en œuvre de la tutelle, qui devra faire l’objet du recours.

 

5.    Les abstentions

 

a)    Position du problème

 

Parfois, des demandes introduites devant l’administration restent anormalement longtemps sans réponse (perte du dossier, embarras de l’administration, demande saugrenue,…).

Ces situations donnent une très mauvaise image de l’administration.

 

b)    Solution : l’art. 14, § 3 LCCE

 

Pour aider le citoyen contre l’inertie administrative, une loi de1971 a inséré dans les LCCE l’art. 14, § 3 qui prévoit que, une fois mise en demeure de statuer, si l’administration ne statue pas dans les 4 mois, elle est réputée avoir rejeté la demande, ce qui permet d’introduire un recours en annulation contre ce rejet.

 

Cet art. requiert le respect de 3 conditions d’application :

 

1°. Il est supplétif :

L’art. ne peut s’appliquer que quand la loi n’accorde pas d’effet particulier au silence de l’administration. Parfois en effet, une loi particulière prévoit un délai pour l’administration et des conséquences spécifiques si elle ne le respecte pas.

 

2°. Il faut que l’autorité administrative soit tenue de statuer :

L’art. ne peut s’appliquer que quand l’autorité administrative omet de statuer alors qu’elle devait le faire. Si elle avait le droit de ne pas statuer, l’art. ne peut pas jouer (ex. une autorité de tutelle n’est jamais tenue de statuer).

Dans ce cas, toute personne ayant un intérêt à ce que l’administration statue, que ce soit via une décision individuelle la concernant personnellement ou via une mesure plus générale, peut agir et demander l’annulation de la décision implicite de rejet.

Mais en général, s’il y a annulation, ce sera assez décevant puisque le CE ne fera qu’obliger l’administration à restatuer : il  ne peut pas prendre à sa place une décision favorable au requérant.

 

3°. Il faut respecter une certaine procédure :

-          1ère étape : la mise en demeure

Le requérant doit avant tout mettre l’autorité administrative en demeure de statuer. Ca doit se faire par un écrit qui somme l’autorité de statuer de façon assez précise pour qu’elle ne puisse se méprendre sur ce qu’on attend d’elle.

Il faut bien sûr se réserver une preuve de cette mise en demeure (par ex. un recommandé).

-          2ème étape : l’attente de 4 mois

Apde la mise en demeure, un délai de 4 mois se met à courir. Il se décompte selon le droit commun (C.J.).

Pendant ce délai, 3 possibilités :

soit l’administration statue et accède à la demande de l’intéressé : dans ce cas, il est satisfait et le processus s’arrête là

soit l’administration statue et rejette la demande de l’intéressé : dans ce cas, il peut introduire un recours en annulation contre la décision de rejet mais on n’est pas dans le champ d’application de l’art. 14, § 3 LCCE

soit l’administration ne statue pas ou statue mais la décision ne vient pas de l’autorité compétente : dans ce cas, on est dans le champ d’application de l’art. 14, § 3 LCCE et on peut passer à la 3ème étape

-          3ème étape : le recours contre la décision implicite de rejet

Si après 4 mois, l’autorité administrative n’a pas statué, il y a décision implicite de rejet contre laquelle l’administré a 60 jours pour introduire un recours en annulation. Il obtiendra alors un arrêt par lequel le CE constate que l’administration devait statuer, ne l’a pas fait, et doit donc le faire.

Apde là, si l’administration persiste à ne pas statuer, des astreintes pourront être requises contre elle.

 

6.    Les contrats : la théorie des actes détachables

 

a)    Inattaquabilité du contrat

 

Un contrat conclu par l’administration n’est pas attaquable devant le CE, et ce pour 2 raisons :

-          ce n’est pas une manifestation unilatérale de volonté visée par l’art. 14 LCCE mais bien un accord de volontés

-          il crée des droits subjectifs dont le juge est l’ordre judiciaire

 

b)    Origine française

 

Le CE n’étant apparu en Belgique qu’en 1946, c’est en France que s’est posée pour la 1ère vois la question de l’annulabilité des contrats administratifs par le CE.

Avant  le XXème siècle, elle n’était admise que dans quelques cas limités qui ne reposaient sur aucune théorie structurée. Mais vers le début du XXème siècle, suite à certains arrêts du CE, la doctrine a dégagé la théorie de l’acte détachable qui sépare en fait le contrat (acte bilatéral inattaquable) de la décision de conclure ce contrat (acte unilatéral attaquable). La jurisprudence a suivi.

 

c)    Transposition en Belgique

 

Dès sa création, le CE belge a suivi la théorie française de l’acte détachable ; d’abord sans s’expliquer puis en reprenant le même raisonnement que le CE français.

L’idée est que la décision unilatérale de l’administration est annulable par le CE mais pas les aspects bilatéraux du contrat (par ex. son exécution ou sa résiliation) car ils mettent en jeu des droits subjectifs qui relèvent du PJ.

 

d)    Appréciation

 

La théorie de l’acte détachable a des effets positifs et négatifs :

 

1°. Effet
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