Chapitre I : la protection du citoyen contre l’arbitraire administratif apercu de droit compare








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CHAPITRE II : LE CONSEIL D’ETAT FRANÇAIS, REPOUSSOIR OU MODELE MAIS REFERENCE CONSTANTE

 

 

I.      Origines

 

 

Le Conseil d’Etat a été créé en France sous Napoléon Bonaparte, alors 1er consul, en vertu de la Constitution de 1799.

Cette création est la conséquence de la théorie de l’administrateur-juge, qui elle-même découle de la conception qu’on se faisait à l’époque de :

-          la fonction juridictionnelle : le juge ne devait être que la « bouche de la loi » car on se méfiait de son arbitraire.

-          la séparation des pouvoirs : elle devait être totale et empêcher tout jugement de l’administration par le PJ. Contrairement à la conception actuelle dans laquelle la séparation permet un contrôle mutuel des pouvoirs (« le pouvoir arrête le pouvoir »), on voulait à l’époque qu’un pouvoir ne puisse en aucune façon ingérer dans les compétences d’un autre. L’administration devait donc se juger elle-même !

 

 

II.    Le Conseil d’Etat napoléonien

 

 

Le Conseil d’Etat créé à la base par Napoléon avait donc plus pour but de défendre l’efficacité de l’administration que les droits des administrés.

Il était présidé par le 1er consul puis par l’empereur.

Il avait une double fonction : consultative et contentieuse.

 

 

III.   D’un Conseil d’Etat à l’autre

 

 

Au cours de la vie politique mouvementée du XIXème siècle, le CE évolue.

En 1870, c’est la débâcle en France (défaite dans la guerre franco-prussienne, perte de l’Alsace-Lorraine, Commune de Paris) et on en tient pour responsable le PE, jugé trop fort.

Le nouveau régime de la IIIème République va donc viser à diminuer les pouvoirs du PE au profit du PL. C’est dans cette optique qu’on va renforcer en 1872 la fonction contentieuse du CE, afin qu’il maintienne l’administration dans les limites de la légalité.

On rétablit aussi le Tribunal des conflits, chargé de trancher les conflits d’attribution entre PJ et CE et composé pour moitié de membres du CE et pour moitié de membres de la Cour de Cassation.

 

 

IV.  La juridiction déléguée et le développement du contentieux administratif

 

 

Jusque 1872, le CE exerçait une justice retenue : il ne rendait que des projets de décisions qui devaient être entérinés par une autorité supérieure. Ca découlait de la théorie de l’administrateur-juge et, même si les avis du CE étaient presque toujours suivis par l’autorité en question, ça empêchait l’exercice par le CE d’une justice indépendante.

La réforme du CE de 1872 va lui conférer l’exercice d’une justice déléguée : désormais, le CE prend lui-même les décisions définitives qui tranchent les contestations.

 

Ca va permettre le développement d’un véritable contentieux et d’un droit administratifs.

Apde là en effet, la jurisprudence du CE va créer de nombreuses règles de droit prétorien (// Common Law) qui vont former les grands principes du droit administratif.

Ex. arrêt Blanco (1873) : le CE soustrait du droit civil toutes les questions relatives à la responsabilité de l’administration. Elle balise par là son champ d’action et se déclare compétente pour connaître de la responsabilité de l’administration.

 

 

V.   La décentralisation du contentieux

 

 

Vers le milieu du XXème siècle, le Conseil d’Etat a été victime de son succès et, débordé, a commencé à accumuler un arriéré.

Pour y remédier, deux réformes de décentralisation ont été prises :

-          une 1ère en 1953 : on crée des tribunaux administratifs compétents pour juger en 1er degré les contentieux liés à des actes localisés dans leur ressort.

Le CE garde deux fonctions :

  • juge d’appel des décisions des tribunaux administratifs

  • juge en 1er et dernier ressort des contentieux liés à des faits ou actes à portée nationale ou non rattachés au ressort territorial d’un tribunal administratif

-          une 2nde en 1989 : 3 volets :

  • on réorganise les tribunaux administratifs

  • on instaure des mécanismes de prévention du contentieux

  • on crée des Cours administratives d’appel, compétentes pour connaître en degré d’appel des décisions rendues par les tribunaux administratifs

Le CE garde deux fonctions pour permettre de maintenir l’unité de la jurisprudence :

  • il peut casser les arrêts rendus par les Cours administratives d’appel

  • il répond à des questions préjudicielles posées par les tribunaux administratifs ou les Cours administratives d’appel confrontés à des questions de droits nouvelles, difficiles et fréquentes.

Ainsi, pour qu’une disposition à l’interprétation contestée soit éclaircie, on n’est pas obligé d’aller jusqu’en cassation (ce qui peut prendre 9 à 11 ans de procédure !).

 

 

CHAPITRE III : LA CONSTITUTION BELGE ET LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

 

 

I.      Evolution historique

 

 

  1. Les conceptions du Congrès national

 

Lors de la Révolution belge de 1830, 2 raisons vont expliquer pourquoi le Congrès national (assemblée constituante) ne va pas vouloir d’un Conseil d’Etat :

-          la Belgique sortait du joug français puis hollandais où elle avait dû à chaque fois subir un Conseil d’Etat de type napoléonien et donc autoritaire (cf. supra)

méfiance vis-à-vis d’une juridiction administrative

-          la Belgique avait par contre bénéficié de juridictions judiciaires efficaces et impartiales (car organisées à un niveau plus local et non par des souverains étrangers)

confiance vis-à-vis des juridictions judiciaires

Cette confiance s’est d’ailleurs traduite dans différentes dispositions de la Constitution :

  • art. 158 : la Cour de Cassation est compétente pour régler les conflits d’attribution

  • art. 31 : il ne faut pas d’autorisation préalable pour poursuivre un fonctionnaire public (sauf ministres)

  • art. 159 : exception d’illégalité

La Constitution ne va donc pas prévoir de Conseil d’Etat : on considère que le PJ, qu’on institue en pouvoir constitutionnel, est suffisant pour garantir les libertés.

Cependant, on n’exclut pas l’idée même de juridiction administrative. La porte reste ouverte avec les art. 145 et 146 Const. qui permettent au législateur de soustraire à la compétence du PJ certaines contestations ayant pour objet des droits politiques. Les juridictions qui pourront connaître de ces contestations devront être créées par la loi et on les appelle « juridictions contentieuses ».

Ces articles vont permettre la création d’un Conseil d’Etat et de juridictions disciplinaires.

 

  1. L’évolution des idées

 

Assez vite, l’absence de Conseil d’Etat va se révéler problématique.

 

1°. Dans un 1er temps, c’est sa compétence consultative qui va manquer : on n’a personne pour conseiller le législateur.

Pour pallier à ça, on va créer :

-          tout d’abord un Conseil des mines, chargé de conseiller PE et PL lors de l’élaboration des normes relatives à l’activité minière (domaine très limité).

-          ensuite différents comités consultatifs au sein des ministères, chargés de conseiller les ministres lors de l’élaboration de toutes les normes (domaine étendu).

En effet, les projets de loi visant à régler le problème en instituant un Conseil d’Etat (1832 et 1855) n’avaient pas abouti car la méfiance était encore trop grande.

 

2°. Dans un 2ème temps, c’est sa compétence contentieuse qui va manquer : les juridictions judiciaires chargées de juger l’administration vont faire une distinction entre les affaires où l’administration a agi en tant que personne privée et celles où elle a agi en tant que personne publique.

Pour les 1ères, elles vont s’estimer compétentes, mais pas pour les 2èmes. Ca s’explique par le fait que les titulaires du pouvoir étaient tous issus de la bourgeoisie francophone (< système censitaire) et que donc, les juges étaient très tournés vers la France. On a suivi la théorie française de l’administrateur-juge et donc estimé que l’administration-personne publique ne pouvait être jugée par le PJ à cause de la séparation des pouvoirs. Le problème est qu’en France, l’administration pouvait du moins être jugée par le Conseil d’Etat mais pas en Belgique, puisqu’on n’avait pas de Conseil d’Etat ! Il y avait donc impunité de l’administration. Le problème était rendu pire par le fait que :

-          suite à 30 ans de gouvernement du parti catholique (< SU avec vote plural), l’administration était très politisée et donc plus partiale que jamais

-          l’interventionnisme de l’administration se développait de plus en plus à cette époque

On avait donc beaucoup de décisions administratives sujettes à contestation et rien pour trancher ces contestations.

La nécessité d’une réforme s’est donc de plus en plus fait sentir, notamment dans des thèses publiées entre 1910 et 1918 à l’ULB où l’on plaide pour un contrôle de l’administration :

-          soit via la création d’un Conseil d’Etat

-          soit via un revirement de la jurisprudence de la Cour de Cassation quant à l’impunité de l’administration-personne publique

 

Suite à cela, en 1919, on insère dans la déclaration de révision de la Constitution l’article qui permettrait de créer un Conseil d’Etat.

 

  1. Le fétichisme du droit civil

 

Suite aux thèses publiées dans les années 1910 à l’ULB, la jurisprudence prend conscience du problème et va évoluer :

-          en 1917, un 1er arrêt de la Cour de Cassation met fin à la distinction entre Etat-personne privée et Etat-personne publique

-          en 1920, un 2ème arrêt de la Cour de Cassation, l’arrêt Flandria, vient révolutionner le système. Il raisonne en 3 temps :

  • la compétence des tribunaux pour juger l’administration est déterminée par la nature du droit lésé (civil) et non par la qualité des parties (l’administration)

  • si l’administration lèse un droit civil, elle est responsable en vertu des art. 1382 et ss. C.C.

  • en vertu de l’art. 144 Const., les juridictions judiciaires ont une compétence exclusive pour engager la responsabilité de l’administration

Cet arrêt, basé sur les conclusions du procureur général Leclercq, entraîne dans la jurisprudence belge une position tout à fait opposée à celle de la jurisprudence française : en France, on estimait que la responsabilité de l’administration était régie par des règles propres ; en Belgique, on la soumet au droit commun.

En conséquence de cet arrêt, les chambres constituantes vont estimer en 1921 qu’une révision de la Constitution n’est plus nécessaire pour créer un Conseil d’Etat et que le revirement de jurisprudence suffit à régler le problème.

 

Mais on va vite se rendre compte que l’arrêt Flandria ne règle pas tout. En effet, il ne vise que la lésion par l’administration de droits civils. Celle-ci n’est donc contrôlée que dans un domaine limité.  Beaucoup de ses décisions restent non contrôlées en raison de la conception qu’on se fait de la séparation des pouvoirs et du pouvoir d’appréciation souveraine de l’administration. Apdu moment où celle-ci a pris une décision, même si elle est illégale ou déraisonnable, elle a agi souverainement et ne peut être contrôlée…

L’administration n’est contrôlée que de deux façons :

-          en vertu de l’art. 159 Const. (exception d’illégalité)

-          en vertu des art. 1382 et ss. C.C. (responsabilité civile)

Pour le reste, il n’y a rien, et ça va appeler une évolution.

 

  1. La création du Conseil d’Etat

 

En 1930, une proposition de loi est déposée pour créer une Cour du contentieux administratif. Elle est débattue au sein de la Commission Rolin qui émet des réserves sur la constitutionnalité d’un Conseil d’Etat en Belgique et rend un projet assez frileux : on n’accorde que très peu de pouvoirs contentieux au CE et son pouvoir est essentiellement consultatif.

Mais en 1938, Louis Wodon, auteur d’une des thèses publiées dans les années 1910 à l’ULB, fait un discours exceptionnel à l’Académie royale. Il admet que le revirement de jurisprudence qu’il avait préconisé et qui avait donné lieu à l’arrêt Flandria est insuffisant pour permettre un contrôle de l’administration et estime que seule la création d’un Conseil d’Etat peut régler efficacement le problème. Il renverse toutes les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées par la Commission Rolin :

-          la notion d’excès de pouvoir existe en droit constitutionnel dans l’art. 159 Const.

-          le principe de l’autorité relative de la chose jugée ne découle que de la loi (C.J.) et non de la Constitution : la loi peut donc y déroger et prévoir une autorité absolue de la chose jugée dans un contentieux de l’annulation

Suite à ce discours, le projet de la Commission Rolin est abandonné et remplacé par un projet beaucoup plus hardi qui sera finalement voté après la guerre. C’est la loi du 23/12/46 qui crée le CE, institué en octobre 1948.

 

  1. L’évolution du Conseil d’Etat

 

Le Conseil d’Etat comprend 2 sections :

-          législation

-          administration

Il est divisé en :

-          14 chambres communes permanentes unilingues de 3 conseillers

-          1 chambre de la section administration, permanente et bilingue

-          des chambres non permanentes de complément

 

Il a évolué, surtout dans la section A, mais sans perdre ses traits essentiels :

-          ses membres, auditeurs et référendaires sont plus nombreux

-          un référé administratif est instauré pour permettre de suspendre des décisions faisant l’objet d’un recours en annulation qui, si elles étaient exécutées par l’administration en vertu de son privilège du préalable, risqueraient d’entraîner des abus

-          le contentieux de l’indemnité passe de justice retenue à justice déléguée

 

Aujourd’hui, le gros problème du CE est son engorgement et donc son arriéré, surtout dans la chambre bilingue.

 

  1. La consécration constitutionnelle

 

Malgré son importance, le CE n’a pas été mentionné dans la Constitution avant 1993, sans doute du fait de la réticence du monde politique envers un organe qui le contrôle.

Mais aujourd’hui, il figure au titre III (« Des Pouvoirs »), chapitre VII (« Du CE et des juridictions administratives »), art. 160 et 161.

 

  1. Vers la création de tribunaux administratifs ?

 

Au niveau du nombre d’affaires, il n’y a pas un engorgement tel qu’une décentralisation du contentieux administratif soit nécessaire (à part dans le contentieux des étrangers).

C’est plutôt une question de principe qui plaide en faveur de la décentralisation : beaucoup d’affaires portées devant le CE n’ont qu’une dimension très locale et n’ont pas un intérêt juridique qui justifie l’intervention d’une juridiction suprême comme le CE.

Il y a donc une volonté chez certains, depuis les années ’60, de créer des tribunaux administratifs décentralisés. C’est discuté régulièrement depuis lors mais n’a pas encore abouti. A suivre…

 

 

II.    Constitution et juridiction

 

 

  1. Droits civils et droits politiques

 

Pour connaître la compétence des juridictions administratives (ou « contentieuses »), il faut aller voir aux art. 144 et 145 Const. :

-          art. 144 : les contestations relatives aux droits civils sont de la compétence exclusive des juridictions judiciaires

-          art. 145 : les contestations relatives aux droits politiques sont de la compétence des juridictions judiciaires en principe mais le législateur peut les confier à d’autres juridictions qu’il crée

Les juridictions administratives ne peuvent donc en tout cas être compétentes que pour des contestations relatives aux droits politiques. Le problème est que la Constitution ne définit pas les notions de droit civil et droit politique. Il faut donc aller chercher ailleurs le critère de distinction dont dépendra la compétence des tribunaux.

 

1°. La notion de
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