Essai de classification générale des agc 308








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§ 2 - La formation d'une coalition de projet


Les acteurs-clefs dans cette configuration de politique publique - services de l'environnement industriel et représentants patronaux des industries concernées - ont formulé et imposé des idées politiques qui ont non seulement contribué à définir les problèmes à prendre en charge par les pouvoirs publics et les solutions à mettre en oeuvre mais qui leur ont également permis de choisir des partenaires contrôlables c'est à dire non susceptibles de remettre en cause fondamentalement les choix de politique publique et qui leur ont enfin permis enfin de déterminer des conditions de délibération leur assurant ultérieurement une maîtrise du processus de délibération politique. Corrélativement, ils ont durablement exclu ou marginalisé de ce processus de délibération politique un ensemble d'intérêts pouvant être affectés par cette politique.

Cette distorsion dans la représentation des intérêts au sein du processus de délibération politique se traduit notamment par la formation d'une coalition d'acteurs soudés par des relations d'étroite interdépendance.

Il faut souligner le lien qui existe entre le recours systématique aux AGC qui caractérise toute politique partenariale et la formation de cette coalition : celle-ci n'a pas été constituée par une loi ou par un décret, pas même par l'adoption du statut de la société d'économie mixte mais par la multiplication des négociations et conventions qui ont mobilisé et associé autour d'un projet commun un ensemble de partenaires. Les AGC ont exercé des fonctions coalisantes (1) et ont permis d'organiser cette coalition (2).
A - Les fonctions coalisantes des AGC : intégration, énonciation et dotation

Les AGC ont ainsi exercé trois fonctions coalisantes : une fonction d'intégration de certains acteurs dans la coalition, une fonction d'énonciation de son argumentaire de projet et une fonction de dotation en ressources matérielles et symboliques pour réaliser le projet.
1) Les AGC intègrent certains acteurs sociaux dans la coalition

Un acte public conventionnel produit l'essentiel de ses effets longtemps avant d'être adopté : à l'état de simple virtualité, le futur accord offre l'occasion d'un rapprochement entre certains acteurs. La négociation nécessite des contacts répétés qui permettent de mieux se connaître, d'ajuster les positions et les discours respectifs, de trouver les repères communs indispensables au dialogue237. Il s'agit donc, comme l'a montré la sociologie des organisations238, d'un mécanisme d'intégration des comportements d'individus ou de groupes dont les intérêts et les objectifs ne sont pas a priori convergents.

Mais l'intégration s'accompagne aussi d'un double mécanisme de discrimination des acteurs :

• L'effet mobilisateur d'une échance à venir ne concerne que ceux qui en sont informés assez tôt et qui peuvent accéder à l'espace de négociation ; l'intégration réalisée dans le cadre d'AGC est comme nous l'avons vu, sélective et exclusive c'est à dire discriminatoire.

• A cette discrimination externe, s'ajoute une discrimination interne : en l'absence de règles préalables, le niveau des ressources propres (matérielles et symboliques) mobilisables par chaque partenaire en faveur de la coalition et la date de son entrée dans celle-ci détermine sa position dans l'un des cercles de délibération décrit ci-après. Au sein de ces cercles, s'opère une répartition des rôles, tâches et missions : la négociation des conventions porte, implicitement ou explicitement, sur la division du travail et les mécanismes de coordination entre les partenaires239 c'est à dire notamment sur les conditions ultérieures de la délibération politique entre les partenaires.
2) Les AGC permettent d'énoncer l'argumentaire qui guide et justifie l'activité de la coalition

Les actes conventionnels transcrivent et explicitent le résultat de la négociation : un consensus s'établit entre les partenaires à une date donnée sur la conception de problèmes à résoudre et leurs modes de résolution c'est à dire sur un ensemble d'options politiques. Les AGC permettent ainsi d'énoncer l'argumentaire qui guide et justifie l'activité de la coalition. En 1987 ce consensus interne à la coalition Semeddira pouvait être formulé ainsi :

Les déchets industriels posent un problème d'élimination (= argument n°1). Ce problème résulte essentiellement d'un manque de décharges satisfaisantes, particulièrement dans une région industrialisée comme Rhône-Alpes . Les industriels étant tentés, face aux coûts des retraitements, de se débarrasser de leurs déchets dans de mauvaises conditions il convient d'implanter de nouvelles décharges (= argument n°2). Les difficultés d'implantation de ces nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales face aux initiatives privées. Une intervention publique est nécessaire pour résoudre le problème et permettre ces implantations (= argument n°3). Cette intervention publique doit être conduite au niveau régional, être assurée par une coalition regroupant l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales (= argument n°4) et prendre la forme d'une société d'économie mixte chargée de trouver les sites, d'étudier les conditions d'exploitation, et les compensations apportées aux collectivités d'accueil (= argument n°5). L'exploitation de la décharge sera confiée à une société privée (= argument n°6).

Cette formulation n'est pas une citation mais un modèle construit pour les besoins de l'analyse sociologique et qui aurait probablement reçu l'approbation publique des membres de la coalition à la date indiquée. Ce modèle correspond à la fois aux comptes-rendus fait par la presse240 de la création de la Semeddira, aux statuts de cette société et aux propos des acteurs interrogés par voie d'entretiens.
3) Les AGC dotent la coalition en ressources matérielles et symboliques mobilisables pour le projet 

Les financements croisés des actions collectives sont la règle et permettent, notamment dans les domaines de compétences qui ne sont pas clairement attribués, de réunir des budgets bien supérieurs à ce que chaque partie agissant isolément aurait pu affecter au même projet. Les ressources réunies dans le "pot commun" peuvent aussi être techniques (industriels, fonctionnaires, élus...chacun apporte le savoir-faire spécialisé de son personnel) et juridiques : une autorité publique peut s'engager de manière informelle à user de ses prérogatives régaliennes dans un sens convenu. La négociation des actes publics conventionnels fournit aussi des arguments de justification des actions individuelles et collectives liées au projet : la négociation devient, y compris pour les autorités publiques, ce que P. Bourdieu nomme un "principe légitime de légitimation"241. De ce point de vue, l'action entreprise est connotée positivement, quel que soit son contenu, simplement parce qu'elle a été négociée entre les "bons" partenaires (légitimité politique des collectivités territoriales, compétences administratives des services, savoir-faire des industriels, "science" des experts, etc) et/ou entre un "grand nombre" de partenaires. Le rappel du caractère négocié des décisions constitue donc l'argument général de leur justification.
B - Opacité et structure hiérarchique de la coalition de projet

Ainsi constituée par les AGC, la coalition de projet forme le cadre d'interactions structurées entre les acteurs. Les échanges d'informations, de savoirs et d'argumentations, les confrontations de valeurs et de conceptions sont apparus tout à fait essentiels mais ils s'accompagnent aussi d'échanges beaucoup plus matériels notamment financiers.
1) Architecture de la configuration

La coalition de projet agrège plusieurs réseaux socio-politiques ; elle relie ainsi des organisations entre lesquelles, de manière privilégiée, s'effectuent ces échanges (cf : schéma n°1). Le terme de réseau désigne ici un ensemble d'institutions, d'organisations et de services interdépendants ; il se présente à la fois comme un canal de circulation de l'information, un moyen d'accès aux ressources et un vecteur de décision politique.

Cinq réseaux socio-politiques - désignés par les symboles [R1] à [R5] - peuvent être distingués : [R1] les services et agences de l'État central au niveau régional242 et au niveau départemental sont subordonnés aux Préfets ; le ministère de l'environnement243 y intervient directement à partir de 1990 ; [R2] les collectivités territoriales 244 sont reliées par des structures associatives245 et partisanes ; [R3] le réseau des industriels comprend des syndicats de branches246, leurs fédérations247 (CNPF), les organismes consulaires248 et des structures spécialisées249 ; [R4] le réseau des experts comprend outre de nombreux consultants privés, des instituts de recherche et un réseau universitaire développé à partir d'une association250 adossée à une grande école d'ingénieurs251 ; cette association (RECORD) sous-traite des activités de recherche à d'autres laboratoires et joue ainsi un rôle fédérateur ; [R5] le réseau des associations de protection de l'environnement est structuré par une fédération régionale d'entités départementales reliants des associations locales ou thématiques ; de nombreux liens existent avec les partis écologistes.

Ces cinq réseaux socio-politiques sont reliés entre eux par des organismes-pivots (formes hexagonales dans le schéma n°1) : ainsi les organismes patronaux [R3] et étatiques252 [R1] sont membres de l'organisation reliant les collectivités locales [R2] ; l'Etat253 [R1] ainsi que dix groupes industriels [R3] sont membres du réseau universitaire [R4] ; les associations de protection de l'environnement [R5] et les organismes patronaux [R3] sont représentés dans les structures étatiques254 [R1] ; etc. Les réseaux sont reliés en outre par un organisme-carrefour, la société d'économie mixte (Semeddira), qui présente la particularité de les réunir tous dans ces instances décisionnelles (Conseil d'administration) [R1]+[R2]+[R3], et consultatives (Comité scientifique) [R1]+[R2]+[R3]+[R4]+[R5].

Le schéma n°1 donne une idée de la complexité de cette chaîne d'interdépendances en 1990. Le principal intérêt de ce schéma est de montrer à quel point une telle configuration est difficilement lisible pour les acteurs qui ne se situent pas au coeur de celle-ci. Et encore faut-il rappeler qu'un tel schéma reste très simplificateur par rapport à la réalité :

1) un schéma est nécessairement une représentation figée de la réalité ; or celle-ci, dans la cas étudié, est partiellement changeante dans le temps du fait de l'institutionnalisation relativement faible des relations sociales. Après chaque controverse la coalition se reconstitue avec quelques modifications.

2) Le schéma place sur un même plan tous les acteurs sociaux (néanmoins les acteurs-clefs sont entourés de traits épais, l'organisme-carrefour est au centre, les hexagones sont des organismes-pivots) or nous montrerons qu'ils ne se situent en fait pas tous au même niveau (cf : schéma n°2).

3) Les relations sociales sont présentées de manière relativement indifférenciée : on ne fait de distinction qu'entre les relations formalisées (traits fléchés)  hiérarchiques  (x -> est le supérieur de -> y) ou organiques (x -> fait partie de -> y), les relations informelles (traits sans flèches) et les relations contractuelles (flèche à double sens). Les flèches épaissent signalent la participation à l'instance décisionnelle de l'organisme carrefour.

4) Toutes les relations observables n'ont pas été mentionnées : ce schéma est nécessairement très loin d'être exhaustif. Par exemple, seuls quelques liens informels ont été indiqués.

schéma n°1
2) Structure et fonctionnement régulier de la coalition

Selon son accès aux informations et son influence sur les décisions, chaque personne se rattache à un des cinq cercles concentriques de la délibération politique régionale telle qu'elle est conduite par la coalition de projet. (cf : schéma n°2) L'inscription dans tel ou tel cercle traduit la facilité d'accès d'une personne à l'information pertinente, aux confrontations politiques et sa capacité d'influence sur la décision finale. Pour effectuer la mise en relation entre le schéma des réseaux et celui des cercles concentriques, il faut concevoir celui-ci comme un cône (vu du dessus) irrigué verticalement par les réseaux socio-politiques.

- Le premier cercle réunit le Préfet de Région [R1], le Président du Conseil Régional [R2], les dirigeants des organismes patronaux (UPRA,CRCI) [R3] et les plus proches collaborateurs de chacun d'eux ; le Ministre de l'environnement y apparaît à partir de 1990. Ce cercle n'intervient que ponctuellement à l'occasion de difficultés particulières (ex : controverses publiques), d'arbitrages politiques importants et d'actes officiels (ex : signature de la Convention E.R.S.). Ces personnes occupent pourtant une position centrale dans le système d'action ; non pas parce qu'elles seraient omnipotentes mais parce qu'elles peuvent, lorsqu'elles le veulent, obtenir les informations nécessaires (ex : consultation politiques en 1990/1991, commande d'un audit sur la Semeddira et son activité en 1994, consultations de spécialistes en 1995) pour prendre des décisions fondamentales (relance ou interruption du projet Semeddira, intervention sur ses conditions de réalisation...) en usant de leurs prérogatives hierarchiques, politiques et financières. La notion de "dirigeants" convient pour qualifier ces acteurs même si les décisions qu'ils prennent dépendent aussi des informations qui leur sont transmises et des orientations adoptées par le second cercle.

- Le second cercle (acteurs-clefs) regroupe des représentants subalternes de l'Etat255 [R1], de la Région [R2] et du patronat [R3]. Ce cercle restreint (moins d'une dizaine de personnes) joue un rôle primordial tant en amont qu'en aval des décisions politiques. A la fois carrefour des trois principaux réseaux socio-politiques et interface entre le premier et les autres cercles, ce second cercle capte ou est susceptible de capter toutes les informations techniques, juridiques et politiques relatives aux dossiers concernés. Ces acteurs conseillent et préparent les décisions prises par le premier cercle. Ils diposent de leurs propres correspondants au niveau national (sièges nationaux de l'ADEME, du CNPF, service de l'environnement industriel au Ministère, cabinets ministériels...) et au niveau local (inspecteurs d'installations classées, élus locaux, chefs d'entreprises...).Ils assurent la gestion des affaires courantes et le suivi quotidien des négociations entre les trois réseaux ; ils sélectionnent de facto les autres acteurs autorisés à intervenir dans les délibérations (bureaux d'étude, experts ponctuels, interlocuteurs associatifs, journalistes "informés", etc) et peuvent rétribuer/sanctionner ces acteurs (subventions publiques, commandes d'études, facilités administratives, accès aux informations...). En dehors des périodes de controverse, ces acteurs ont une maîtrise réelle des informations disponibles dans les cercles suivants .

- Le troisième cercle réunit plusieurs dizaines de personnes impliquées dans les cinq réseaux d'organismes ([R1] à [R5]) ; ce cercle a des dimensions variables suivant les situations (colloques environnement de la Région, journées d'études de l'APORA, Comité scientifique de la Semeddira, etc.) ; ces personnes reçoivent, en provenance du second cercle, une information privilégiée (par rapport à celles du 4ème cercle) bien que partielle et superficielle ; elles ont aussi la possibilité d'établir des contacts personnels directs avec celles du 2ème cercle.

- Le quatrième cercle, très hétérogène ([R1] à [R5]), rassemble des personnes impliquées ponctuellement dans le système d'action : les acteurs des controverses, les agents de certains services concernés indirectement par le sujet ainsi que les observateurs (juges d'instruction, journalistes, sociologues...) dont le niveau d'information dépend des investigations qu'ils sont en mesure de conduire dans les trois premiers cercles. Les journalistes (et donc leurs lecteurs) sont beaucoup mieux informés des enjeux et des positions durant les controverses que durant les périodes "normales" où ils dépendent étroitement des activités de communication publique pilotées par le second cercle.

- Enfin le cinquième cercle, le plus périphérique, est celui de la population régionale dans son ensemble informée par les médias régionaux. Elle ne pèse sur les choix politiques sectoriels que dans quelques cas particuliers et davantage aux niveaux communal et départemental qu'au niveau régional (ex : élections municipales et cantonales dans les circonscriptions directement concernées par les sélections de sites "favorables" pour l'implantation de décharges).

Cette coalition de projet structurée en réseaux socio-politiques et cercles de délibération est régie par quatre règles sociologiques :

Règle n°1 : L'information circule plus massivement et plus vite au sein de chaque cercle - malgré des rétentions pour raisons juridiques et/ou tactiques - que d'un cercle à l'autre.

Règle n°2 : D'un cercle à l'autre l'information circule principalement par la voie des cinq réseaux socio-politiques.

Règle n°3 : Toute information connue du cercle "n", l'est aussi ou peut l'être du cercle "n - 1" mais la relation inverse ne se vérifie pas : l'information circule mieux dans un sens que dans l'autre.

Règle n°4 : Les personnes du second cercle captent ou peuvent capter en continu la plus grosse partie des informations significatives relatives au secteur. Pour cette raison notamment on les qualifie d'acteurs-clefs.

schéma n°2

L'étude de cette coalition de projet permet maintenant d'en préciser les caractéristiques : il s'agit d'une configuration relativement opaque (bien que médiatisée), structurée en réseaux socio-politiques ([R1] à [R5]) et cercles de délibération politique, orientée par une action définie pour une période de temps limitée devant s'achever avec la réalisation du ou des objectifs collectifs. Ce système est constitué par la succession d'activités gouvernementales conventionnelles qui institutionnalisent des liens d'interdépendance entre des autorités et des ressortissants, les uns et les autres pouvant être rattachables à différents niveaux de gouvernement256. Ces partenaires rendent compte de leurs actes en exprimant un même argumentaire de projet et mobilisent des ressources juridiques, matérielles et symboliques afin d'atteindre les objectifs du projet commun
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