Essai de classification générale des agc 308








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3 - nature et manifestations du phénomène partenarial


L'étude du phénomène partenarial peut s'orienter en fonction d'au moins deux dimensions déjà distinguées par Jean-François Sestier dans une thèse de doctorat étrangement passée inaperçue aux yeux de presque tous les spécialistes du sujet136. L'une de ces hypothèses centrales, solidement étayée par les mille pages qui suivent, peut être considérée aujourd'hui comme un cadre générale de recherche.

"Le développement des techniques conventionnelles est bien phénoménologique. S'il n'y a pas de domaine spécifique de la convention, cela signifie notamment, que la réalité sensible de celle-ci se dit et s'observe sous plusieurs sens. Mais corollaire de cette diversité, la réalité intelligible du phénomène conventionnel peut se réduire à certains caractères communs à toute convention, lesquels constituent (...) son essence."137

Le vocabulaire employé par l'auteur est plus métaphorique que philosophique et n'annonce en fait aucune théorie proprement phénoménologique. En revanche, la démarcation qu'il esquisse demeure fondamentale : la nature du phénomène partenarial est distinguable de ses manifestations variées et peut être identifiée en comparant celles-ci. Les deux axes de problématique renvoient respectivement vers l'une et l'autre de ces deux dimensions. Dans ce cadre, à chaque question précédemment énoncée sera apportée un réponse. Les réponses successives formeront ensemble nos hypothèses et finalement une conception spécifique du phénomène partenariale.
3.1 - La nature du phénomène partenarial

A quoi correspond une situation sociale où l'accord des volontés entre des personnes est à la fois une cause, un moyen et un résultat de leurs actions ? Cette situation, d'un point de vue dynamique, peut être interprétée comme un processus continu de négociation. Cela est cohérent avec ce que l'on sait des caractéristiques générales de la négociation. C. Dupont rappelle que "la fin d'une négociation n'est souvent que le début de la suivante. D'où l'importance de terminer la négociation, quel que soit le résultat, sur la base d'une relation propice à l'établissement de liens de longue durée."138 Dans ses conclusions générales, il sollicite différents modèles sociologiques pour tenter définir ce qu'est, d'une manière générale, la réussite d'une négociation. Il décrit alors une situation d'équilibre entre la recherche par chaque négociateur de gains ou d'avantages, absolus (opportunités) ou relatifs (coûts évités) et l'intérêt pour chacun de préserver la qualité de la relation avec le partenaire ne serait ce que pour éviter une remise en cause de l'accord. On peut penser que cette qualité de relation importe particulièrement aux partenaires auxquelles nous nous intéresserons : ils sont rarement en situation de clore une négociation en pouvant escompter ne plus dépendre les unes des autres ultérieurement. Les cas des négociations ponctuelles et sans lendemains, comme on en rencontre dans le commerce, sont rares dans les configurations que nous étudierons. De ce fait, toute activité de négociation sera considérée dans cet entre-deux schématisé par C. Dupont139:


L'auteur explicite ainsi une conception réaliste de la négociation - "la négociation réussie est celle qui permet aux négociateurs de se situer en haut et à droite du schéma" - et signale la contrainte que subit toute activité conventionnelle : "il est possible de “gagner” une négociation en termes d'avantages, mais qu'en sera-t-il de l'avenir de la relation et de l'activité ?". Doù sa définition finale : "la négociation réussie est donc celle qui parvient à réaliser cet équilibre entre intérêts et valeurs divergents ou opposés grâce à un processus maîtrisé de transformation mutuellement acceptable des intérêts et des valeurs."140

De ce point de vue, on peut faire à la plupart des études existences sur les AGC le reproche de secondariser l'axe relationnel en focalisant l'attention sur l'identification des gains obtenus par les uns et les autres c'est à dire les termes de l'échange. Telle est la position de G. Winter :

"Je préfère le terme “troc”[bartering] à “marchandage” [bargaining] parce que la notion de troc met en évidence que quelque chose est échangée, tendit que celle de marchandage met l'accent sur le processus de négociation. Mon objet concerne davantage le type de bien qui sont échangés que le type de processus qui a lieu."141

On peut comprendre cet intérêt pour ce qui est concrètement échangé entre des agents de l'Etat et leurs interlocuteurs publics ou privés, mais l'approche reste insuffisante pour connaître cet échange. Il en ressort des énumérations de types d'AGC certes utiles142, mais qui limitent les possibilité d'analyser les processus dans lesquelles elles s'inscrivent et les effets de leurs enchaînements. Pour cette raison, nous ferons passer au premier plan, l'étude du processus de négociation et, étant donné la portée politique des négociations dont il est question, son inscription dans l'étendue plus vaste de la société. Il s'agira ainsi de comprendre comment à travers des échanges successifs se construit une relation partenariale.

Comment interpréter l'usage si fréquemment répété aux "stratégies d'accommodation" et "instruments négociés" ? Cette répétition pourrait refléter l'existence d'un processus plus fondamental de prolifération des AGC impliquant les mêmes partenaires ou imités par d'autres. Cette hypothèse nous éloigne de l'idée selon laquelle les AGC se répèteraient parce que chacune d'elle donnerait satisfaction au regard des objectifs assignés, justifiant ainsi par son efficacité d'en impulser une nouvelle. Une telle réponse focaliserait l'attention sur l'axe des gains (notamment pour les pouvoirs publics) et, de ce fait, risquerait d'occulter la rationalité des acteurs. Ce risque d'ignorance sociologique paraît devenir une menace sérieuse au vu de cas - la plupart de ceux étudiés par P. Lascoumes143 - pour lesquels l'efficacité n'a jamais été démontrée. Et cette menace d'autant plus grave que les difficultés méthodologiques pour produire une évaluation objective des politiques publiques, dès lors qu'elle serait souhaitée, demeurent très importantes. On serait même tenté de parler de péril intellectuel lorsque l'on observe "l'usage systématique d'outils permettant explicitement la mise en scène d'indicateurs de performance à défaut de mesure concrètes de résultats et d'impacts."144 Ces observations très concrètes, éclairent d'un jour particulier le rappel de C. Dupont : "D'où l'importance de terminer la négociation, quel que soit le résultat, sur la base d'une relation propice à l'établissement de liens de longue durée" (nous soulignons). D'où notre hypothèse d'interpréter la répétition des "stratégies d'accommodation" comme un processus de prolifération des AGC relativement indépendant des résultats si rarement et difficilement évalués par ces bilans "coûts / avantages" chers aux micro-économistes des politiques publiques.

Le phénomène de prolifération des AGC a été perçu dans une perspective historique de longue durée notamment par Jacques Caillosse : "Les contrats sont, depuis longtemps, un procédé classique de gestion publique. Dès le début du 20ème siècle, le Conseil d'Etat en avait fait la théorie. Depuis, les formules conventionnelles n'ont fait que proliférer."145 Sur une période plus courte Jean-Pierre Gaudin observe aussi une "prolifération des centres d'initiative" liée en partie à la "contractualisation progressive des politiques publiques"146. L'hypothèse n'est donc pas hasardeuse et elle conduit à adopter un point de vue spécifique : il s'agira non pas d'évaluer l'efficacité d'instruments d'action étatique mais d'étudier la prolifération des conventions, de saisir les conditions d'existence et les effets de ce phénomène. Et en ce qui concerne les effets, nous nous intéresserons moins à ceux recherchés par les partenaires avec telle ou telle AGC isolée (AGCi ou AGCii ou AGCiii ...) qu'aux effets de la prolifération des AGC elle-même entendue comme une multiplication rapide ou un foisonnement d'AGC dans une configuration donnée de politique publique. Il pourrait y avoir par exemple, en reprenant le concept de R. Boudon, des "effets émergents"147 produits par agrégation d'AGC (AGCi + AGCii + AGCiii ...) formant un processus continu de négociation.

Quelle est la nature d'un moyen dont le principal effet recherché par son utilisation est de produire ce qui est une condition nécessaire de cette utilisation ? Il peut s'agir d'un système c'est à dire d'une totalité d'éléments dont la combinaison permet la reproduction de l'ensemble. Si le mot "moyen" reprend des guillemets, c'est parce qu'il paraît déjà déplacé, sorti de son contexte d'interprétation générale du phénomène partenarial. Cela est dû au déplacement de point de vue déjà opéré par rapport à celui qui sous-tend le diagnostic global du phénomène partenarial : comment un processus de prolifération pourrait-il constituer un instrument ou une stratégie ? Notre hypothèse s'appuie sur les observations faites par P. Lascoumes qui évoque la "stimulation d'un système relationnel" et la volonté de l'administration que "s'intensifie un système d'échange"148. Considérer que le moyen utilisé ne fait que stimuler ou intensifier le phénomène impose aussi d'admettre que son existence précède l'utilisation du moyen en question et que, par conséquent, le phénomène n'est pas réductible à cette utilisation. Or c'est le phénomène lui-même qui nous intéresse.

P. Lascoumes souligne que "l'essentiel est, peut-être, plus dans la procédure d'échange que dans les résultats de celle-ci. Et c'est sans doute ce qui explique l'indifférence relative de l'administration à la mise en forme juridique des accords obtenus, “contrat” ou “acte unilatéral” peu importe pourvu qu'il existe et s'intensifie un système d'échange."149 Retenir cette suggestion en substituant simplement le terme "processus" à celui de "procédure", permet de conserver une cohérence avec l'hypothèse précédente (les résultats importent moins que l'échange). Mais il reste à rattacher le processus de prolifération des AGC à l'existence d'un éventuel système. L'existence ou la formation progressive de celui-ci pourrait expliquer cette prolifération, au moins en partie, si l'on arrive à montrer que le processus dépend de paramètres fixes qui forment le système et lui confèrent son identité. Aussi parlerons nous de processus systémique pour évoquer cette dynamique sous dépendance. Les paramètres ont été évoqués : ils sont inscrits dans chacun des modèles décrivant respectivement les deux manières de gouverner, nomocratique et partenariale. Il s'agit notamment de types de normes sociales, juridiques et extra-juridiques, de types d'activités de gouvernement, de types de relations sociales entre gouvernants et gouvernés et peut être aussi de types d'organisations, bien que l'interprétation managériale décrive de manière beaucoup plus précise le système formaliste et bureaucratique que le système partenarial en tant que mode de gouvernement politique.

Une caractérisation plus précise du système de gouvernement partenarial ne sera possible que sur la base d'études empiriques approfondies réunissant les données factuelles nécessaires à une conceptualisation rigoureuse. On peut cependant déjà noter que le système de gouvernement est un idéal-type permettant de mettre en évidence, par schématisation, certains caractères stables (les paramètres) d'une configuration de politique publique et d'effectuer des comparaisons entre diverses configurations. En outre, ce système étant rattaché au processus de prolifération des AGC, c'est à dire de négociations aboutissant à des décisions et des actions ayant une certaine portée politique, il ne peut que jouer un rôle important dans le déroulement des délibérations politiques propres à telles ou telle politique publique. Considérer la prolifération des AGC comme un processus systémique, conduira ainsi à s'interroger dans chaque cas sur les conditions de la délibération politique entendue comme une confrontation de conceptions (représentations sociales, systèmes de valeurs, expressions d'intérêts individuels ou collectifs, particuliers ou généraux) exprimées par des acteurs publics et privés sur un thème donné, selon des enjeux en constante redéfinition et pouvant éventuellement déboucher sur des décisions collectives tendant à organiser et à diriger la vie en société.
3.2 - Les manifestations du phénomène partenarial

faut-il différencier deux types de politiques - nomocratique et partenariale - si, pour le dire vite, tout est négocié ou presque dans les deux cas ? Doit-on renoncer à cette distinction ? La réponse à cette dernière question paraît devoir être négative. Une réponse positive pourrait se justifier si l'on devait considérer les politiques partenariales comme le produit spécifique d'une prolifération des AGC déterminée exclusivement par la diffusion récente d'une idéologie politique valorisant ce genre d'activités. On peut concevoir qu'une telle idéologie puisse susciter un engouement pour les AGC et explique ainsi leur prolifération. Cependant cette explication doit demeurer valable aussi bien dans les cas de politiques partenariales que dans les cas de politiques nomocratiques lorsque celles-ci donnent lieu au même phénomène. Or si l'explication vaut dans les deux cas, alors elle ne permet pas de les distinguer (sauf à mesurer des taux de prolifération ce qui a été exclu). D'où la tentation de rejeter la distinction elle-même en la considérant comme une conviction erronée participant à l'idéologie en cause.

Cependant cette position serait fragile : refuser toute distinction signifierait soit que toute politique est conforme au modèle nomocratique - ce qui est contredit par les observations sociologiques déjà évoquées - soit que toute politique relève du modèle partenarial ce qui paraît difficilement acceptable comme le montre joliment F. Caballero, dans sa révolte morale contre les politiques partenariales :

"Imaginons, par exemple, que le ministre de l'Intérieur passe avec un groupe de délinquants responsables de vols et déprédations diverses une convention aux termes de laquelle ceux-ci s'engageraient à réduire progressivement le montant de leurs méfaits moyennant quelques allocations de l'Etat pour faciliter leur reclassement. La condamnation serait unanime."150

Il n'est pas certain que la démonstration soit valable quel que soit le type de délinquant. Cependant, elle montre combien il est difficile de rejeter a priori, comme un simple mythe, toute idée de politique nomocratique. Chacun dispose d'expériences, dans certaines administrations, attestant que ce type de politique constitue bien une réalité... pour certains acteurs au moins.

D'un point de vue sociologique, la distinction reste donc nécessaire mais aussi problématique. Le raisonnement précédent ne contraint pas à exclure définitivement toute prise en compte d'un éventuelle composante idéologique dans l'analyse du phénomène partenarial. Mais il incite à rechercher un autre critère pour distinguer les deux types de politiques publiques.

Ou bien, le critère de la négociation n'étant pas discriminant, peut-on en trouver un autre qui justifie de conserver cette distinction sans exclure la présence d'AGC nombreuses dans les deux types de configurations ? Un critère semble résoudre ce problème : celui de l'"exposition publique" des AGC. Cette hypothèse provient d'une observation de G. Winter. Bien que celui-ci adopte un point de vue différent du notre sur les AGC et raisonne à partir de cas allemands151, il fait une analyse historique qui peut être reprise, à titre d'hypothèse, pour des cas français dans une perspective de comparaison synchronique.

Dans cet article, G.Winter renonce à l'idée qu'il soutenait antérieurement selon laquelle les AGC correspondrait à une innovation récemment apparue dans les techniques de gouvernement. En citant des études précises des XVIIIe et XIXe siècles, il montre que ces techniques existent en fait depuis très longtemps en Allemagne. Fort de son constat, il s'intéresse alors à "l'histoire du discours public" sur les AGC :

"Si la rationalité du troc dans l'application des lois de régulation [regulatory law enforcement] est un phénomène ancien, le discours public qui l'entoure paraît nouveau. Toutes les générations qui ont été confrontées à des difficultés d'application des lois régulatoires et à la réalité du troc ont inévitablement été confrontées au problème de savoir que penser et comment parler de ce qui se passait. C'est seulement aujourd'hui que nous semblons près à reconnaître l'application partielle et le troc pour ce qu'ils sont et à défendre leur légitimité. (...)

Coopération, négociation, marchandage et troc sont non seulement la règle dans l'application des lois régulatoires, mais étant donné la réalité de la vie sociale, la voie préférée pour traiter les problèmes de régulation. La différence vis à vis des périodes antérieures réside non pas dans la réalité de la régulation mais dans le discours qui le décrit et le justifie."152

Le cas de l'Allemagne est en effet particulièrement révélateur. Trois facteurs entrent en collision: 1/ l'importances des formations juridiques, la prégnance historique de la doctrine du Rechtsstaat, la reconnaissance très tardive du contrat administratif (1976) ; 2/ (plus récemment) des travaux sociologiques mettent en évidence les limites du modèle nomocratique, les "déficits de mise en oeuvre"153 des politiques publiques et les AGC "informelles"154 ; 3/ (plus récemment encore) des mouvements sociaux et politiques dénoncent les insuffisances des politiques de protection de l'environnement. Ces trois facteurs semblent avoir créé, à partir du milieu des années 1980 une tension suscitant des discours de justification - notamment des fonctionnaires - qui officialisent ainsi la réalité d'AGC jusqu'alors officieuses. Depuis, les débats tant scientifiques que politiques s'intensifient autour du "principe de coopération"155.

Le constat initial fait par G. Winter vaut également pour la France. Comme le rappel J.Caillosse,"les contrats constituent, depuis déjà longtemps, un procédé classique d'action administrative. L'administration contractante a toujours existé à côté de l'administration commandante agissant par la voie réglementaire, à coup d'actes unilatéraux."156 Pour s'en assurer, on se reportera utilement à la thèse de F. Monnier sur "Les marchés de travaux publics dans la généralité de Paris au XVIIIe siècle"157. La démonstration a été complétée par J.F. Sestier, dans la première partie de sa thèse, par un panorama des XIXe et XXe siècles en élargissant au delà du contrat stricto sensus le point de vue porté sur l'histoire des AGC 158. Dès lors, rien n'interdit de supposer qu'un processus historique d'officialisation des AGC, similaire à celui observé en Allemagne, se développe également en France.

Cette dimension du phénomène partenarial a été perçue par des études récentes sur le phénomène partenarial et notamment par J.P. Gaudin : "il s'agit de construire l'analyse d'un action publique contractualisée qui, dans notre pays, se négocie désormais ouvertement."159. L'auteur fait des observations assez proche de celle de G. Winter :

"C'est le caractère explicite de la négociation en cause dans la contractualisation qui doit être souligné. Elle n'est plus marginale, cachée, illégitime, mais devenue officielle, mise au grand jour en tant qu'élément du débat démocratique... et parfois théâtralisée, en particulier comme on a pu l'observer dans les actions d'environnement ou la politique de la Ville mais aussi, plus nouvellement, dans le secteur des télécommunications ou le Plan Université 2000 (avec la signature de documents d'intention et de protocoles solennels, qui jouent un important rôle d'effet d'annonce ou de vitrine). Pour autant, il serait réducteur de ne voir dans la visibilité de la contractualisation des politiques publiques que des effets de “battage” médiatique."160

Cependant, le qualificatif "explicite" ne peut pas être conservé. En effet, une convention quelle qu'elle soit est toujours explicite ; le problème est de savoir pour qui. Elle l'est par définition pour les partenaires, toute convention étant l'explicitation finale, produite dans la négociation, des termes de l'échange entre eux. Or les exemples pris dans le domaine des politiques de la ville montrent qu'il s'agit d'une explicitation d'un autre ordre à destination d'une assistance élargie ne participant pas à la négociation ; il s'agit d'une explicitation externe, ce que nous appellerons l'exposition publique. Le terme d'exposition est préférable à celui d'officialisation, parfois utilisé puisque l'on sait que les formes de partenariat et notamment de contractualisation formalisées en droit ne sont pas nouvelles. Or, en France, les diverses catégories juridiques de contrats, concessions, régies... crées depuis plus d'un siècle n'ont rien d'officieux. La nouveauté ne réside pas dans leur caractère officiel mais dans la probabilité qu'elles ont aujourd'hui d'être affichées de manière ostentatoire, exposées publiquement comme des emblèmes de modernité.

Cette hypothèse n'impose pas de conserver l'approche historique dont elle est issue. Elle peut être reformulée dans une perspective de comparaison synchronique : les politiques partenariales donneraient lieu à une prolifération d'AGC officielles notamment et de manière générale d'AGC particulièrement exposées en public. Les politiques nomocratiques au contraire ne laisseraient place qu'à des AGC officieuses ou, quel que soit leur statut juridique, confinées aux cercles restreints des spécialistes de telle ou telle politique. Selon cette hypothèse, les politiques partenariales ne feraient que révéler en la valorisant une prolifération des AGC qui peut apparaître, mais de manière beaucoup plus discrète, dans des politiques nomocratiques. Dans le sillage de cette hypothèse apparaît un principe de classification des AGC qui, curieusement, n'a pas été utilisé par G. Winter pour soutenir sa position. Au lieu de différencier les négociations en fonction des termes de l'échange, on devrait pouvoir les classer en fonction de leur degré d'exposition et construire, par une conceptualisation précise de ce critère, la taxinomie d'une classification générale des AGC. Cet angle de vision serait alors beaucoup plus large que celui d'une classification strictement juridique qui ne différencierait que des classes d'AGC inscrites en droit et ignorerait ce qui est hors du droit.
3.3 - Hypothèse centrale

En réunissant et résumant l'ensemble des réponses hypothétiques apportées aux questions successives, il devient possible d'énoncer l'hypothèse centrale - la thèse proprement dite - que le comptes-rendu de recherche devra confirmer. Le phénomène partenarial correspond à un processus systémique de prolifération des activités de gouvernement conventionnelles (AGC) pouvant apparaître dans des configurations de politiques publiques nomocratiques ou partenariales, ces dernières se distinguant par une forte exposition publique de ce genre d'activités gouvernementales.

4 - Approche configurationnelle du phénomène partenarial


L'étude du phénomène partenarial en tant que processus de prolifération des AGC et d'exposition publique de certaines d'entre elles, soulève certains problèmes de méthode qui ont pu être résolus par une approche configurationnelle du phénomène. L'emploi de la notion de configuration n'annonce aucune innovation majeure mais signale que la sociologie de N. Elias a été une source d'inspiration dans la réalisation de cette recherche. Le phénomène partenarial sera analysé à travers et au moyen de deux études de cas décrivant des configurations de politique publique relatives à la gestion des résidus industriels dangereux en France.
4.1 - La prolifération des AGC et leurs degrés d'exposition publique

L'interprétation du phénomène partenarial comme processus de prolifération des AGC soulève un problème de méthode. Il ne semble pas possible d'effectuer une évaluation quantitative, qui, en étant répétée dans le temps, apporterait la preuve directe du phénomène de prolifération. On pourrait envisager d'évaluer la prolifération des modalités d'AGC : enregistrer l'apparition en droit public de la modalité "contrat administratif" à une date "t", de la modalité "contrat de plan" à une date "t + x", etc ; puis rapporter l'ensemble des modalités apparues à une période type (ex : une décennie, une année...) et mesurer ainsi un taux de prolifération des modalités par période. Mais ce taux ne concernerait que les modalités, non les AGC elles-mêmes : enregistrer l'apparition du "contrat administratif" ne donne aucune indication sur le nombre de contrats de cette sorte passés dans une période quelconque, en un secteur et un territoire donné.

On le voit il est plus aisé de mesurer la prolifération des lois et des règlements - surtout dans un Etat centralisé - que celle des AGC. En outre, les exemples qui ont été utilisés pour présenter l'hypothèse n'évoquent que des AGC juridiquement formalisées ("contrat administratif", "contrat de plan"...). Mais si l'on veut prendre en compte l'ensemble des négociations inscrite dans notre définition des AGC, y compris celles qui restent informelles donnant lieu par exemple à des accords tacites, on se heurte à des obstacles insurmontables rendant impossible une comptabilité exhaustive des AGC. Comme toujours, les tests auxquels sont soumis les hypothèses des sciences sociales sont moins sévères que ceux des sciences de la nature. Cela n'exclue pas cependant d'apporter des preuves indirectes de l'existence du phénomène étudié.

On peut en effet délimiter étroitement une configuration de politique publique , et l'étudier de manière détaillée pour identifier les relations habituelles - négociées ou hiérarchiques - entre les autorités publiques et les ressortissants de leur domaine de compétence. On peut aussi chercher à identifier les conditions nécessaires à l'apparition des activités de gouvernement conventionnelles ou unilatérales et contrôler si dans la configuration de politique publique étudiée ces conditions sont absentes ou au contraires généralisées. On peut en outre, dans un ensemble donné d'AGC - celui d'une configuration de politique publique -, chercher à identifier les liens entre ces activités afin de comprendre pourquoi l'une à entraîné l'apparition de l'autre et celle-ci d'une troisième, etc. On peut enfin identifier des effets de la prolifération des AGC et voir si ces effets restent marginaux dans la configuration ou contribuent globalement à sa formation.

La même démarche configurationnelle permettra de faire apparaître les écarts d'exposition publique. L'étude d'une configuration de politique partenariale et d'une configuration de politique nomocratique montrera que la première donne lieu à une intense activité de communication publique affichant ouvertement la volonté politique d'instaurer une relation partenariale en multipliant les AGC. Cette volonté, inscrite dans l'argumentaire de projet de la politique, sert de charte aux chargés de communication. Au contraire, la communication publique dans les politiques nomocratique porte principalement sur les activités unilatérales, tant des fonctionnaires exposant les dispositifs législatifs et réglementaires en vigueur dans ce domaine que des industriels affichant leurs efforts autonomes pour protéger l'environnement.

La comparaison de ces deux configurations permettra ainsi de valider l'hypothèse d'une classification possible des AGC fonction de leur degré d'exposition publique. Ce critère permet en effet de prendre en considération l'ensemble du "genre" d'activités gouvernementales (les AGC par opposition aux activités unilatérales), de le subdiviser en deux "espèces" - AGC officielles (espèce A) et officieuses (espèce B) - puis, dans la première, de distinguer le "type" des AGC formalisées en droit (type I) de celui des AGC exposées publiquement sans formalisation juridique (type II) et, dans la seconde, de distinguer le type des AGC confidentielles (type III) de celui des AGC secrètes (type IV). On s'apercevra que les AGC qui prolifèrent dans la configuration partenariale relèvent tendanciellement du type I d'une part et des catégories les plus exposées du type II d'autre part tandit que les AGC courantes de la configuration nomocratique relèvent des catégories les moins exposées du type II d'une part et du type III d'autre part. Le type IV demeurera marginal dans notre étude.

Tant pour la prolifération des AGC que pour leur degré d'exposition publique les modes de démonstration n'ont de valeur que par référence à des configurations particulières, précisément délimitées et dont la connaissance d'ensemble importe autant que l'analyse détaillée de ses composantes. C'est la mise en relations cohérentes de l'ensemble et de ses composantes qui fournissent la preuve indirecte des caractéristiques du phénomène étudié.
4.2 - La notion de configuration de politique publique

Le choix méthodologique qui a orienté cette recherche consiste à étudier les activités de gouvernement, non de manière générale - in abstracto comme disent les juristes - en abordant immédiatement les problèmes généraux de conceptualisation et d'interprétation, mais in concreto, dans le cours de processus sociaux qui forment des contextes précis et particulier nommés configurations de politique publique en s'inspirant d'abord des significations courantes des mots : la configuration désigne une forme extérieure, un aspect général et, en un autre sens, un ensemble organisé d'éléments161. Une politique publique correspond à la fois à une manière de gouverner et à l'ensemble des dispositions prises dans un domaine par les gouvernants162.

"Définir les rapports entre ce que les gens disent et ce qu'ils font" selon les termes précités de J.G. Padioleau, signifiera pour nous contrôler les relations entre les deux aspects d'une configuration de politique publique : • Les politiques se présentent d'abord sous leur forme extérieure, nomocratique ou partenariale, comme un ensemble de dispositions prises par des gouvernants afin d'atteindre certains objectifs (ex : promouvoir la culture, résorber le chômage...) mais aussi comme des stratégies d'action ou des manières spécifiques de gouverner, fondées sur des techniques ou des idéaux relatifs à la bonne manière de gouverner. • Les travaux dont nous nous inspirons163 ont montré que les politiques publiques correspondent en outre à des ensembles plus ou moins organisés d'individus ou de groupes164, dont les relations d'interdépendance165 sont à découvrir par le travail de recherche. Outre ces éléments, d'autres normatifs166 et cognitifs167. interviennent formant un ensemble évolutif.

Au-delà des significations courantes, l'utilisation de la notion de configuration permet de signaler que la sociologie de N. Elias a constitué une source d'inspiration pour réaliser la recherche168. En parlant de configuration de politique publique nous désignons un ensemble singulier d'interdépendances qui évoluent au cours du temps et forment ainsi un processus socio-historique. Sous un aspect (ensemble d'interdépendances) ou l'autre (processus historique), elles sont de dimensions variables. La première que nous étudierons est assez restreinte pour rendre possible l'analyse d'un développement chronologique presque complet ; cependant, même dans ce cas, toutes les interdépendances n'ont pas été étudiées169. La seconde configuration, beaucoup plus vaste, regroupe plusieurs politiques séculaires et considérées dans l'espace national ; notre étude ne portera que sur deux décennies et quelques aspects de la configuration. Une configuration suppose toujours un travail de découpage co-produit par les acteurs (ex : découpages administratifs ou professionnels) et l'observateur. Celui-ci doit opérer des délimitations et les justifier au regard de son objectif de connaissance. D'une manière générale, celles qui ont été retenues permettront de mettre en évidence la prolifération des AGC et le système de gouvernement partenarial. De manière plus détaillée, les délimitations seront signalées et justifiées au sein des deux études de cas. Dans sa singularité, chaque configuration constitue en effet un "cas" particulier et c'est la comparaison des cas qui permettra de caractériser le phénomène partenarial présent dans les deux configurations.
4.3 - Des politiques publiques de gestion des "résidus industriels dangereux"

Les modes de démonstration qui ont été exposés nécessitent une délimitation étroite de configurations afin de rendre possible une analyse approfondie de chaque cas. Dans une approche configurationnelle, les détails importent au moins autant que les visions d'ensemble. Pour ces raisons, nous aborderons essentiellement, parmi les différents enjeux autour desquels se développent les politiques de l'environnement industriel, ceux qui concernent les résidus industriels dangereux. Ces matériaux liquides ou solides, générés à titre secondaire par les processus de production industrielle, sont considérés comme trop toxiques ou dangereux pour pouvoir être éliminés avec les autres types d'effluents ou de déchets. Produits par quelques branches industrielles (chimie, métallurgie, électronique, tannerie, plasturgie...), ils peuvent menacer les personnes et les milieux naturels s'ils sont manipulés, éliminés ou évacués sans précautions. L'expression "résidus industriels dangereux" n'est pas couramment employée par les acteurs. Cependant les catégories qu'ils utilisent n'ont cessées de changer au cours de vingt-cinq années prises en considération. En outre, les catégories officielles, législatives ou administratives, reflète des découpages - notamment entre les "déchets", les "effluents" et les "sites contaminés" - dont nous montrerons le caractère très imprécis dans les textes officiels. Parler de résidus industriels dangereux permettra d'englober ces catégories officielles et d'analyser les délimitations auxquelles elles renvoient.

Les déchets industriels sont dits "spéciaux" lorsque, trop toxiques ou dangereux, ils ne peuvent être éliminés avec les autres déchets. Cette catégorie juridique renvoie à des nomenclatures légales de substances qui se présentent sous des formes variées: solides (scories de hauts fourneaux, résines d'échangeuses d’ions...), poussières (cendres volantes, fines...) boues (d'épuration, de peinture, d'usinage, de forage, de lavage des gaz, hydroxydes...) et liquides (huiles, fluides d'usinage, bains de traitement de surface...). Ces déchets peuvent avoir une durée de vie illimitée dans le temps. La plus grande proportion est générée par quelques branches industrielles: chimie, métallurgie, électronique, tannerie, plasturgie... S'ils sont manipulés ou éliminés sans précautions, ces déchets peuvent menacer les personnes et les milieux naturels: contamination des ressources en eaux en cas de dispersion sauvage de polluants ou d'infiltration de polluants dans le sol (ex: sites de stockage non contrôlés); atteintes directes à la vie humaine (voisins, travailleurs...) ou animale sous l'effet de substances toxiques; introduction dans le milieu naturel de substances stables ayant un effet toxique à long terme, certaines ayant la propriété de s'accumuler dans les organismes vivants ou de se concentrer le long des chaînes alimentaires...

Depuis le début de la révolution industrielle, les pouvoirs publics sont confrontés aux problèmes d'évacuation de ces résidus qui se présentent pour une grande part sous des formes liquides, boueuses ou pâteuses et ont longtemps été déversés dans les fossés, les puits ou les cours d'eaux. Certaines mesures législatives ont tenté depuis quelques décennies de préserver la qualité des eaux en réduisant les rejets d'effluents ; cependant les retraitements physico-chimiques de ces effluents génèrent des déchets solides ou semi-solides caractérisés par leur forte concentration en composants toxiques qui posent à leur tour de nouveaux problèmes d'élimination. En outre, ces effluents et déchets, déversés ou incorrectement stockés dans les arrières-cours d'usines depuis deux siècles et qui continue souvent à l'être ont créé et créent un gisement probablement considérable mais encore non recensé de sols et de sites contaminés qui posent et surtout poserons des problèmes d'assainissement. Parler de résidus industriels dangereux en s'affranchissant des catégories officielles permet d'évoquer ces interdépendances entre les effluents, les déchets, les sites contaminés et les manipulations diverses auxquelles ils peuvent donner lieu.

Au début des années 1970 un ensemble de dispositifs législatifs et réglementaires relatifs à la protection de l'environnement industriel redéfinissent les conditions d'intervention de l'État en matière de déchets industriels spéciaux. Le service chargé des installations classées pour l'environnement est transféré du Ministère de l'Industrie au nouveau Secrétariat d'Etat chargé de l'Environnement. Au niveau local, les services extérieurs du Ministère de l'Industrie sont mis à disposition du Ministère de l'environnement. Coordonnés régionalement par les DRIRE170, ces services font appliquer les dispositifs inscrits dans trois lois-mères (loi de 1964 sur l'eau, loi de1975 sur les déchets et loi de 1976 sur les installations classées) et mettent en oeuvre ainsi des politiques nomocratiques. C'est dans ce contexte sectoriel que s'est progressivement formée la politique partenariale que nous étudierons et, simultanément l'argumentation politique qui justifie le projet. Mais le contexte à prendre en considération est aussi celui des mutations de la culture politique et administrative française qui voit s'affirmer, durant les deux dernières décennies, des valeurs et rationalités d'action nouvelles (rationalité managériale, gouvernement local...)171. Cette politique partenariale - que l'on appellera aussi "politique Semeddira" du nom de la société d'économie mixte qui est au cœur de la configuration - sera étudiée dans la première partie de la thèse. Puis nous reviendrons, dans la seconde partie, à la configuration classique des politiques nomocratiques couvrant l'ensemble des enjeux politiques de la gestion des résidus industriels dangereux.

La collecte de données, d'informations, de documentation a été réalisée selon les modalités habituellement suggérée pour l'étude des politiques publiques172. Où, pour reprendre des intitulés connus, le travail d'observation a associé la "cueillette", la "chasse" et la "pêche" avec un intérêt particulier pour les "armoires aux battants gris des bureaucraties d'Etat"173. De nombreux entretiens ont été réalisés, cela va sans dire, dont la liste ne sera pourtant pas dressée en fin de volume comme cela est devenu coutumier. Ceci pour trois raisons. D'une part, des engagements de confidentialité ont toujours été pris qui, pour les trois-quarts des entretiens ne pourraient pas être respectés si l'on indiquait les organismes où ils ont été réalisés (bien souvent, il n'y a qu'un seul spécialiste dans chaque organisme). D'autre part, les entretiens - d'une manière générale - ne constituent pas une "source" à proprement parler si l'on définit celle-ci par la possibilité qu'elle fournit d'en contrôler l'utilisation, ce qui implique qu'elle ne soit pas strictement privée. Enfin, pour des raisons qui tiennent à un certain scepticisme méthodologique vis à vis des discours tenus par nos interlocuteurs dans le cadre des entretiens, ceux-ci n'ont pas été utilisés au moment de la rédaction de la thèse. Ces entretiens semi-directifs se sont déroulés de manière très classique mais sans autre finalité réelle que d'identifier et de trouver les moyens de récupérer les "bons" documents. La thèse s'appuie ainsi essentiellement sur des textes écrits récupérés par divers moyens et toujours cités en bas page. Dans quelques cas, qui ont semblé trop peu nombreux pour justifier un rapport confidentiel annexé à la thèse, l'origine de documents couverts par le "secret industriel" ou le "devoir de réserve des fonctionnaires" n'a pas été indiquée. Ces documents sont signalés dans le texte.
4.4 - Trois manières de présenter le plan d'exposition

• Les trois parties successives correspondent à peu près au déroulement de la recherche. Celle-ci s'est ouverte par une opportunité d'accès -  "un grain d'entregent et de la chance à gogo"174 selon la formule de J.G. Padioleau - sur l'affaire de la "Semeddira" qui donnera son nom à la politique partenariale étudiée (première partie). L'étude a non seulement permis de délimiter cette configuration particulière mais également de trouver des accès à celle, beaucoup plus large, des politiques nomocratiques de gestion des résidus industriels et de suivi des installations classées (deuxième partie). La suite a été écrite plus tard, afin d'affiner la conceptualisation des résultats présentés dans les deux premières parties et de savoir dans quelle mesure elle pourrait concerner d'autres configurations (troisième partie).

• Dans une optique d'analyse des politiques publiques, il aurait pu sembler plus logique de présenter d'abord la configuration la plus vaste (nomocratique) puis un "détail", au sens pictural, en étudiant la configuration plus restreinte (partenariale) qui trouve son origine, en partie, dans la précédente. Cependant, l'objet de la thèse a évolué au cours de la recherche. Celle-ci, commencée dans une perspective d'analyse de politiques publiques a dévié vers l'analyse du phénomène partenarial pour lequel la précédente logique d'exposition ne se justifie plus. Au contraire, l'une de nos hypothèses conduisant à considérer la politique partenariale comme une forme particulièrement exposée donc plus visible du phénomène en question, son étude permet de disposer d'un éclairage spécifique pour aborder l'autre configuration. La politique partenariale sert ainsi de révélateur à certaines réalités de la politique nomocratique. Ce regard se prolonge et se précise dans la troisième partie où les résultats d'observation sont de nouveau exposés mais sous la forme d'une théorie de l'exposition publique, d'une classification générale des AGC et d'une modélisation du système de gouvernement partenarial. Ces résultats sont ensuite confrontés aux données disponibles sur d'autres configurations de politique publique.

• Enfin, une troisième manière de présenter le plan de cette thèse consiste à montrer qu'il correspond à un élargissement progressif du domaine d'observation. La première partie présente une configuration restreinte en ce qui concerne le nombre d'acteurs, la durée de déroulement du processus, et l'enjeu politique (implanter une décharge de déchets spéciaux en région Rhône-Alpes). La présentation est principalement historique (génétique) et c'est dans le cadre du déroulement chronologique qu'on été insérées des analyses et modélisations faisant apparaître les interdépendances entre acteurs. Le premier chapitre correspond à une période où la configuration se limitait à des cercles de délibération politique relativement restreints et confinés (chapitre 1). Au contraire, lorsque des controverses publiques se déclenchent, elle connaît une expansion rapide, de grande ampleur et de courte durée (chapitre 2). La seconde partie permet d'aborder une configuration qui englobe une période plus étendue (environ vingt-cinq ans), l'ensemble des enjeux politiques relatifs aux résidus industriels dangereux et enfin trois niveaux de gouvernement (national, régional, local) intervenant dans ces politiques en France. L'analyse reste socio-historique mais en inversant le rapport entre la chronologie et les modélisations sociologiques : c'est dans le cadre d'aperçus successifs sur la configuration (enjeux politiques, caractéristiques du droit...) que sont réintroduis des déroulement chronologiques. L'attention porte d'abord sur les relations entres les fonctionnaires et leurs interlocuteurs industriels (chapitre 3). L'angle de vision s'élargit ensuite pour englober l'ensemble du système de gouvernement dans ce domaine (chapitre 4). La troisième partie constitue un nouvel élargissement d'une part en étendant la portée de certains concepts non seulement aux deux configurations étudiées (chapitre 5) mais aussi, sous certaines réserves, à d'autres configurations nationales ou étrangères (chapitre 6).

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