Essai de classification générale des agc 308








télécharger 2.76 Mb.
titreEssai de classification générale des agc 308
page3/81
date de publication11.08.2018
taille2.76 Mb.
typeEssai
l.21-bal.com > droit > Essai
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   81

2 - Le partenariat "au concret"92 dans l'environnement industriel


Le diagnostic sociologique qui vient d'être exposé coïncide avec la présentation que font de nombreux professionnels de la politique et de l'administration du phénomène partenarial dans le domaine des politiques de l'environnement industriel : nous désignerons ainsi l'ensemble des mesures prises par l'Etat (normatives, administratives, financières, symboliques, etc.) pour la protection des personnes et des milieux face aux pollutions, nuisances et risques liés aux activités économiques du secteur secondaire. Les spécialistes distinguent d'un côté la généralité des politiques contraignantes de facture ancienne, de l'autre l'innovation récente et ponctuelle des politiques partenariales. Cette coïncidence permet donc de reprendre et prolonger les carnets d'exploration de J.-G. Padioleau pour "traquer les actes et les travaux d'agents individuels et collectifs, définir les rapports entre ce que les gens disent et ce qu'ils font."93 ainsi que la collection minutieuse des données et des analyses produites par P. Lascoumes94. L'un et l'autre ont étudié ce domaine. Or leurs observations ne corroborent pas le diagnostic global et incitent à en "soumettre les analyses à l'hygiène de la vérification"95, Cette divergence soulève en effet certaines questions qui formeront notre problématique.

Etudier le phénomène partenarial au concret nécessite de le rendre connaissable, de l'aborder sous un angle à partir duquel une vérification soit possible. Le diagnostic global présente un tableau historique dont il serait tentant de vérifier la fidélité au sujet : considérer d'un côté, dans une période reculée, une politique classique pour l'étudier en détail ; faire de même avec une politique moderne puis comparer les deux. Parmi les difficultés que soulèverait cette démarche, l'une d'elles est rédhibitoire : la période d'innovation ne donne lieu à aucun consensus. Les divergences vont de quelques décennies à plus d'un siècle lorsqu'il s'agit de situer le moment d'inflexion. On doit donc se contenter d'une comparaison synchronique, dans le présent, les auteurs s'accordant pour considérer qu'il offre des exemples concrets de deux types de politiques. Avant de les aborder, il convient de préciser cette distinction sous forme de modèles (2.1) pour vérifier ensuite la bonne adéquation du domaine de l'environnement industriel avec ce que décrit le diagnostic global (2.2) et élaborer enfin des axes de problématique (2.3).
2.1 - Deux modèles de gouvernement : "partenariat" et "nomocratie"

D'un côté l'activité classique de gouvernement consiste à diriger la vie en société en édictant des commandements au moyen de règles générales assorties de contrôles et de sanctions pour atteindre les objectifs politiques concrets définis par les gouvernants. La règle générale, expression d'une autorité souveraine, s'impose à tous, régit les comportements attendus des gouvernés dans chaque situation prévue par elle. Et sa valeur dépend essentiellement de la légitimité statutaire de ceux qui la produisent (élus et fonctionnaires). Les activités gouvernementales les plus fréquentes sont unilatérales et ne nécessitent généralement pas de négociation entre les gouvernants et les gouvernés dont la relation normale est de nature hiérarchique. Les mentalités qui sous-tendent ce mode gouvernement valorisent le respect du droit, du formalisme juridique et des procédures de décisions politiques, administratives et judiciaires. Le système d'organisation qui en découle est bureaucratique : impersonnel, éventuellement centralisé et stratifié, ne laissant place que marginalement aux arrangements parfois nécessaires. Rigide, il s'adapte difficilement aux évolutions de la société mais traduit l'attachement à certains principes généraux notamment l'égalité des droits ou l'égalité face au droit. C'est essentiellement par des activité tendant à produire des règles générales, à les préciser aux différents niveaux de la hiérarchie des normes juridiques et à les faire respecter que sont poursuivis des objectifs économiques et sociaux de transformation de la société.

De l'autre côté la démarche partenariale consiste à négocier, déléguer et coordonner, plutôt qu'à commander. Face à la diversité des situations particulières qui font la complexité d'une société moderne, les règles générales paraissent inadaptées et ne peuvent servir, au mieux, qu'à créer des espaces de négociation. Au sein de ces espaces, la norme de référence devient la convention. Elle explicite les termes d'un échange ou d'un compromis entre des partenaires. Au lieu ou à côté des institutions centrales prétendant régir tous les aspects de la société du haut de leur légitimité politique apparaissent des instances d'un genre nouveau, moins ambitieuses, plus réalistes. Elles ne régissent qu'un seul ou quelques aspects de la vie en société en réunissant les personnes intéressées, compétentes, quels que soient leurs statuts. Le partenariat implique des valeurs spécifiques : la volonté de négocier nécessite de faire des concessions et s'accorde mal avec certains idéalismes politiques. L'esprit procédurier du formalisme juridique ou du fonctionnement bureaucratique est inadapté : les négociateurs préfèrent au conflit le dialogue qui nécessite une certaine confiance réciproque et se considèrent sur un pied de relative égalité (en principe, sinon en fait). La relation hiérarchique, fondée sur l'autorité, entre gouvernants et gouvernés s'estompe derrière une relation d'ajustements réciproques nécessaires aux partenaires pour multiplier et conduire les négociations de conventions ad hoc (ponctuelles, locales, sectorielles...) destinées à réguler la vie en société.

Ces deux idéaux-types, présentent de manière stylisée, épurent et schématisent mais ne déforment pas la présentation managériale de ce que l'on doit pouvoir découvrir dans la réalité. Le premier modèle sera nommé nomocratie - du grec "nomos", la loi et "kratos", le pouvoir96 - et ce qui s'y rapporte qualifié de nomocratique. Ce néologisme attire l'attention sur un enjeu central : le phénomène partenarial apparaît, dans les faits et dans les discours, par opposition (contraste) à un ensemble d'éléments (normes, mentalités, organisations, activités...) qui est réputé produit et producteur d'un droit spécifique, non pas hérité (la coutume) ou constaté (la jurisprudence) mais un droit "posé" après délibération afin de diriger, organiser et transformer la vie en société. Quand au nouveau modèle de gouvernement nous nous y référons en continuant à utiliser le terme de partenariat et les qualificatifs correspondant (politique partenariale, système partenarial, gouvernement partenarial, etc.).

Pour compléter nos conventions de langage dont certaines seront précisées ultérieurement il convient de signaler que le terme "gouvernement" sera toujours employé dans son sens premier et courant : "1. action de gouverner. 1.vx action ou manière de diriger, de régir (qqch ou qqn)"97. Il ne renverra jamais ni à l'institution spécifique du Gouvernement (Conseil des ministres, Cabinet et chef de l'Etat, etc.) ni, dans sa globalité et sa généralité, au système de gouvernement d'un pays, et encore moins au système politique de ce pays. En ce sens, on ne s'éloignera guère de la signification habituellement donnée au mot gouvernement en sociologie politique98.

Les activités de gouvernement ou activités gouvernementales peuvent être classées en deux catégories au moins, distinguées tant par l'interprétation managériale que par la théorie juridique qui oppose les "actes unilatéraux" aux "actes contractuels" : les premiers sont l'expression d'une seule volonté (individuelles ou collective), les seconds d'un accord (bilatéral ou multilatéral) entre plusieurs volontés99. "Le contrat est un échange de consentements tandis que l'acte unilatéral vaut sans le consentement de ceux auxquels il impose une règle de conduite"100. En nous éloignant sensiblement des catégories juridiques101, nous parlerons d'activités de gouvernement unilatérales et, surtout, d'activités de gouvernement conventionnelles102 désignées celles-ci par le sigle AGC. A titre provisoire103, les premières peuvent être définies comme des initiatives par lesquelles des gouvernants prescrivent des normes juridiques et tentent d'obtenir des gouvernés, par le contrôle et la sanction, la conformité de leurs comportements à ces normes. Les AGC correspondent à des négociations se concluant par un accord entre des gouvernants ou des gouvernés sur le contenu d'actes finalisés à réaliser par l'un et/ou l'autre des partenaires. Cette dichotomie focalise l'attention sur ces deux types d'activités sans exclure que d'autres types puissent être identifiés et étudiés.
2.2 - Politiques nomocratiques et partenariales de l'environnnement industriel

Par rapport à d'autres domaines où le phénomène partenarial peut être observé104, celui des politiques de l'environnement industriel présente l'avantage d'avoir concrétisé depuis longtemps le contraste entre les deux types de politiques, ou plus largement, les deux manières de gouverner que viennent d'être précisées. Il constitue ainsi un terrain de prédilection pour l'étude du phénomène partenarial et beaucoup de travaux consacrés aux AGC s'appuient sur des analyses des politiques de protection de l'environnement industriel105.

Les législations actuelles plongent leurs racines dans la période de formation de l'Etat-providence et connaissent depuis environ trente ans un développement sans précédent sous l'effet notamment de mobilisations sociales qui en critiquent les insuffisances. Or durant cette période sectoriellement turbulente - pour ne pas parler de crise - de nouvelles politiques, partenariales, voient le jour à la marge de la configuration106 classique. Les étapes historiques de ces politiques, l'évolution en ciseaux, les caractéristiques du changement, font de ce domaine de politiques publiques une illustration assez fidèle au diagnostic global du phénomène partenarial.

Les politiques de l'environnement industriel n'apparaissent pas à la fin des années 1960, contrairement à une idée aujourd'hui assez répandue, mais - les définitions de problèmes et les dénominations évoluant - sont aussi anciennes que l'activité industrielle. Le rapporteur à l'Assemblée Nationale examinant la réforme législative de 1976 commence par rappeler que l'on "discutait déjà ce problème au temps de l'empire romain - il y eut des senatus-consultes à ce sujet et le code de justinien en traitait - que des ordonnances royales s'en préoccupait pendant la guerre de Cent ans, que le conseil du roi prenait en 1750 un arrêt fameux, que les assemblées révolutionnaires s'en occupaient très activement en 1791 et qu'enfin un décret impérial 1810, pris sur le rapport de l'Institut, élaborait ce qui allait devenir le droit moderne des nuisances."107 P. Lascoumes a retracé l'évolution de ces législations durant les XIXe et XXe siècles108. Cette rétrospective montre que la définition environnementale des problèmes de pollution industrielle est récente, mais que la perception des inconvénients, les mobilisations sociales et les mesures étatiques prises pour y répondre ne le sont pas. Dès les débuts de l'industrialisation, les récriminations de propriétaires terriens affectés dans leurs biens, mais aussi les mauvaises odeurs, la volonté de préserver l'ordre publique face aux conflits de voisinage, la visibilité des poissons morts flottants sur les cours d'eau, les préoccupations hygiénistes de protection de la santé publique ont conduit, au gré des connaissances, croyances et rapports de forces, à des mesures variables selon les époques et les lieux.

Il n'est pas nécessaire de retracer cette évolution en détail. Le régime législatif et réglementaire des installations classées à évolué par sédimentation. Ces politiques se forment depuis maintenant près deux siècles à travers une législation dont les finalités officielles sont de contraindre les établissements à industriels à respecter certaines normes afin de protéger divers intérêts avoisinants. Des sanctions administratives et pénales sont introduites dès 1917 et renforcées graduellement. Le système juridico-administratif ainsi créé se présente, dans sa forme extérieure, son aspect général, comme un système nomocratique même si la mise en oeuvre des réglementations reste incertaine. L'absence d'inspecteurs qualifiés, les faibles effectifs des fonctionnaires chargés de cette "police spéciale", confèrent à ces politiques, jusqu'au début des années 1970, un caractère "symbolique" puis "axiologique"109. A partir de cette période cependant, les effectifs d'inspecteurs passent de quelques dizaines à près de neuf cents aujourd'hui et réunissent des ingénieurs qualifiés placés sous la direction des hauts-fonctionnaires non moins qualifiés du Corps des mines. Cette évolution accentue encore l'apparence nomocratique des politiques publiques dans ce domaine.

Cependant, dès le début des années 1970, les limites de ce mode de gouvernement sont ressenties par les gouvernants et le partenariat mis en évidence. L'innovation officialisée en 1971 confère aux politiques de l'environnement industriel une double face qu'elles ont depuis lors toujours conservée  : le versant nomocratique, d'un droit plus que centenaire fait d'interdictions et de sanctions ; le versant partenarial, récemment exploré, des négociations directes avec les industriels. En 1976, le Ministre de la qualité de la vie confirme cette dualité :

"Il ne sera donc pas mis fin à la politique déjà lancée, déjà lancée et mise en oeuvre par mes prédécesseurs, des “programmes de branche” et des “contrats de branche”, qui permet en particulier une concertation avec les représentants des industries en cause. La concertation et l'incitation, combien nécessaires ! n'ont pas fait négliger pour autant les dispositions à prévoir en matière de répression. Ainsi dans un seul souci d'efficacité, le projet prévoit l'augmentation très sensible du taux des pénalités et la correctionnalisation de la plupart d'entre elles."110

D'un côté la répression, de l'autre la concertation. Ces deux aspects n'ont cessés d'être distingués, opposés ou rapprochés. Francis Caballero, dans sa thèse de droit111, a été l'un des premiers à s'attaquer au versant partenarial. Ecologiste, et juriste convaincu, il réprouve ces dérogations au régime général de "police administrative" des installations classées en arguant du principe doctrinal d'inaliénabilité des pouvoirs de police :

"L'illégalité des conventions en matière de police constitue en effet un dogme de la police administrative112. Sa raison d'être est simple :“l'administration ne peut aliéner par contrat le pouvoir réglementaire qui lui a été conféré par la loi.”113 Un contrat comporte en effet des obligations réciproques des parties conférant des droits à leur exécution. Or, il serait inconcevable qu'un particulier puisse exciper de droits acquis par contrat à l'encontre de l'autorité de police, dès lors que ces droits sont de nature à restreindre son pouvoir d'édicter des actes unilatéraux. En un mot, ce qui peut être imposé unilatéralement n'a pas à être négocié bilatéralement."114

L'auteur admet que ce principe reste assez virtuel en matière de police économique propice aux négociations, mais, considérant que l'environnement industriel n'en relève pas, trouve ces pratiques choquantes. A l'argument bureaucratique et managérial de l'efficacité des politiques partenariales, il oppose une réprobation morale115 qui, réduisant ces pratiques à une faute, occulte leur dimension sociologique et ne permet guère de les comprendre. L'auteur obtiendra plus tard une victoire en défendant le recours de l'association Amis de la Terre contre le Ministère de l'environnement : l'arrêt célèbre du Conseil d'Etat lui donne raison en invalidant le "contrat" attaqué 116 D'autres conventions verrons le jour mais ne seront simplement plus intitulées "contrat". On observe aussi que le moralisme réprobateur du juriste rejoint le pragmatisme approbateur du ministre dans la même distinction de deux type de politiques, les unes nomocratiques, les autres partenariales.

Bien loin de ces approches normatives, J.G. Padioleau entend au contraire remettre en question l'apparence générale et notamment l'aspect réglementaire des politiques conduites dans ce domaine. Il étudie le cas de la circulaire du 25 août 1971 édictant des prescriptions négociées avec les industriels de la cimenteries sur les réductions de rejets atmosphériques. Contre les dénonciations politiques et universitaires du système bureaucratique, l'auteur montre "comment en pratique l'appareil d'Etat développe parfois dans le domaine réglementaire des stratégies d'accommodation et d'adaptation."117 A l'image d'un pouvoir commandeur, agissant essentiellement par la règle de droit, l'auteur oppose sa description fine des stratégies d'accommodation définies comme "l'ensemble des conduites de coopération entre l'Etat et les entreprises préalables à la mise en oeuvre des politiques grâce auxquelles les autorités réglementaires atténuent les phénomènes d'incertitude."118 Cette étude révèle des modalités de gouvernement bien éloignées des imageries traditionnelles sur l'action étatique119.

Les travaux de P. Lascoumes sur ces politiques, sont les plus récents et les plus complets. L'auteur a conduit, à la fin des années 1980, avec un accès privilégié aux archives administratives, l'unique recherche approfondie sur l'ensemble de ces politiques partenariales120. Depuis le début des années 1970, en effet, une vingtaine d'accords, aux dénominations variables (contrat de branche, programme de branche, plans sectoriels anti-pollution...), ont été conclus dans différents secteurs : cimenterie, papeterie, amiante, chimie et pétrochimie, traitement chimique des métaux... L'auteur montre que ces politiques reposent sur trois principes définis empiriquement dès 1971 : 1/ la négociation avec les industriels (grandes entreprises ou syndicats de branches) est considérée comme un bon moyen de définition et d'application des politiques publiques ; 2/ celle-ci passe par la construction d'un système de relations et de communication permettant la négociation entre partenaires ; 3/ la négociation n'exclu pas toute mise en forme juridique mais aboutit, dans bien des cas, à publier les accords passés sous forme de règles de droit121. Enfin, ces politiques apparaissent à la fin des années 1960 et ne sont pas affectées par le changement de majorité politique de 1981122. Nous reviendrons fréquemment sur cette étude. Elle permet, avec la précédente, de poser solidement les bases d'une nouvelle recherche.
2.3 - Deux axes de problématique pour l'étude du phénomène partenarial

Les études précédentes font apparaître des réalités concrètes qui ne coïncident pas avec le diagnostic global du phénomène partenarial. Cet écart suscite deux séries d'interrogations qui constituerons nos deux axes de problématique.

J.G. Padioleau observe que le contexte préalable à l'accord "cimenterie" prédisposent les partenaires à une négociation dont la circulaire ministérielle de 1971 rend compte123 La négociation ne s'interrompt pas là. L'auteur observe ensuite des "conduites souples de mise en oeuvre"124 et finalement "l'omniprésence de conduites adaptatives"125. Autrement dit : les conditions propices à la négociation sont réunies avant, pendant et après l'accord étudié. Ces observations sont confirmées et soulignées par celles, plus larges, de P. Lascoumes. Le partenariat apparaît à la fois comme une condition nécessaire - "le droit négocié permet d'autant plus de réguler des situations qu'il s'inscrit dans le cadre général d'un bon système relationnel entre partenaire public et privé."126 - et comme une finalité première : "On peut considérer, que certaines négociations visent essentiellement à créer ce système relationnel préalable.127 L'étude montre en outre que cette relation est étendue et durable: elle a concerné successivement la cimenterie (1971), la pâte à papier (1972), la sucrerie (1973), l'électrolyse des chlorure alcalins (1974) la féculerie, levurerie, distillerie (1975), les plâtrières (1975), le papier-carton (1976), le lavage et peignage de laine (1977), l'équarrissage (1977), l'amiante-ciment (1980) papier-carton (programme de rattrapage 1983)128... En 1989 P. Lascoumes observe que "le Ministère de l'Environnement, a ainsi conclu depuis 1972 une vingtaine d'accords qui se sont successivement appelés : Contrat de branche, Programme de branche, Plans sectoriels anti-pollution. (...) Bien que déclarées, à deux reprises, sans valeur légale par le Conseil d'Etat ces pratiques contractuelles se sont poursuivies et continuent encore au nom d'un certain pragmatisme."129 On est dès lors amené à s'interroger sur la nature exacte de ces modes d'action pour lesquels le partenariat est à la fois une condition nécessaire et une finalité première, qui suscite une multiplication des négociations en amont et en aval des décisions, un forte pérennité de ces négociations dans le temps et leur extension progressive... A quoi correspond une situation sociale où l'accord des volontés entre des personnes est à la fois une cause, un moyen et un résultat de leurs actions ? Comment interpréter l'usage si fréquemment répété aux "stratégies d'accommodation" et aux "instruments négociés" ? Quelle est la nature d'un moyen dont le principal effet recherché par son utilisation est de produire ce qui est une condition nécessaire de cette utilisation ?

Les deux manières de gouverner qui ont été modélisés permettent de concevoir abstraitement deux types de politiques publiques, nomocratique et partenarial. P. Lascoumes distingue pour sa part une "gestion technocratique des risques industriels"130 et une "gestion conventionnelle des pollutions et des risques"131. Cette dernière paraît relativement conforme au modèle partenarial, mais la description de la première ne coïncide pas avec le modèle nomocratique. En effet, elle donne lieu à des négociations qui paraissent aussi fréquentes que dans la gestion conventionnelle : "le mode de contrôle administratif développé par les DRIRE ne s'est absolument pas construit sur un mode autoritaire-répressif, mais de façon négociée."132 Ces services régionaux du ministère de l'industrie instruisent en effet les dossiers de demande d'autorisation présentés par les industriels : "c'est au vu des pièces assemblées dans le dossier de demande d'autorisation que les DRIRE choisissent en concertation avec l'industriel concerné les normes finales qui figurent dans l'arrêté d'autorisation"133 Dans cette configuration, les lois et règlements restent indicatifs : "si l'administration fixe des objectifs de performance, ceux-ci demeurent toujours négociables selon les opportunités technologiques et économiques, mais aussi selon les contextes politiques."134 Et l'autoritarisme que laisse supposer la notion de "police spéciale" ou de "police administrative" chère aux juristes pour désigner la mission dévolue par la loi à ces fonctionnaires ne se retrouve pas "au concret" : "le type de négociation que les DRIRE développent en général avec leur administrés industriels interdit souvent l'exercice du pouvoir de police administrative."135 Cette étude amène donc à s'interroger sur la pertinence même des deux modèles de gouvernement et des types politiques publiques qui en découlent : faut-il différencier deux types de politiques - nomocratique et partenariale - si, pour le dire vite, tout est négocié ou presque dans les deux cas ? Doit-on renoncer à cette distinction ? Ou bien, le critère de la négociation n'étant pas discriminant, peut-on en trouver un autre qui justifie de conserver cette distinction sans exclure la présence d'AGC nombreuses dans les deux types de configurations ?
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   81

similaire:

Essai de classification générale des agc 308 iconEssai clinique réciser, si thérapeutique, phase 1,2, 3 ou 4, caractéristiques...

Essai de classification générale des agc 308 iconLa classification périodique des éléments

Essai de classification générale des agc 308 iconI. La classification des contrats spéciaux

Essai de classification générale des agc 308 iconProcès verbal de la Municipalité de
«Règlement 308-16 Déléguant le pouvoir de former un comité de sélection (Appel d’offres)»

Essai de classification générale des agc 308 iconAnnexe a : Système de classification des Compétences professionnelles requises

Essai de classification générale des agc 308 iconRéponse 1 Quel chimiste russe est l'auteur de la classification périodique...

Essai de classification générale des agc 308 iconNote : les numéros suivis d’un h sont des hors-série tous les bateaux...

Essai de classification générale des agc 308 iconThema Classification thématique

Essai de classification générale des agc 308 iconNote : les numéros suivis d’un h sont des hors-série tous les bateaux...

Essai de classification générale des agc 308 iconLes Missions catholiques, Lyon, tome XXV, 1893, pages 160-1, 178-180,...








Tous droits réservés. Copyright © 2016
contacts
l.21-bal.com