Essai de classification générale des agc 308








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Table des matières

Première partie :
une politique partenariale "modèle" 
La politique Semeddira (1975-1996) 38


Chapitre 1 :
genèse d'Une distorsion de représentation 41


Section 1 :
La Naissance d'une politique partenariale,
un processus sans procédure 42


Section 2 :
Un argumentaire de projet,
expression de la distorsion de représentation 61


Section 3:
La mise en oeuvre de la politique,
opacité administrative et communication publique 67


Chapitre 2 :
Des effets de résurgence 78


Section 1 :
Première résurgence
et ébranlement de la configuration 78


Section 2 :
Relance de l'expérience de politique partenariale 91


Section 3 :
Seconde résurgence et...
mise en échec de la politique partenariale 119


Deuxième partie :
Des politiques "NOMOCRATIques"?
Rétrospective sur le suivi des installations classées et des résidus industriels dangereux, en France (1975-1998) 137


Chapitre 3 :
Des PARTENARIATS dans leur droit 141


Section 1 :
Le dilemme politique
de l'environnement industriel 142


Section 2 :
Une configuration de partenariats déconcentrés 146


Section 3 - Le gouvernement PARTENARIAL comme éducation spécialisée libérale 173

Chapitre  4 :
Le confinement
du gouvernement PARTENARIAL 205


Section 1 :
un isolat administratif au sein de l'Etat 208


Section 2 :
une communauté gouvernant a huis-clos 235


Section 3 :
Les "tiers exclus"
aux confins du système de gouvernement 285


Troisième partie :
Le partenariat comme mode de gouvernement 307


Chapitre 5 :
La formation du lien partenarial 308


Section 1 :
Essai de classification générale des AGC 308


Section 2 :
Des AGC au système de gouvernement partenarial 328


Chapitre 6 :
L'étendue du phénomène partenarial 347


Section 1 :
Un phénomène sectoriel ? 349


Section 2 :
Un phénomène national ? 362


Conclusion 387

Bibliographie 395

Résumé 425

Table des matières 428

Introduction

Assiste-t-on à l'avènement du gouvernement partenarial en remplacement ou complément du gouvernement commandeur agissant au moyen de règles générales, de contrôles et sanctions ? Une réponse positive semble se dessiner dans le prolongement des lignes d'évolution mises en évidence par de nombreux professionnels des politiques publiques de protection de l'environnement contre les pollutions industrielles.

Trois témoignages choisis pour le caractère global des observations exposées confirment le sens de cette évolution historique. En 1994, le chef du service de l'économie à la division environnement de l'OCDE signale, sur la base de rapports d'experts, ce phénomène de grande ampleur, à la fois historique, transnational et technologique :

"les accords volontaires conclus dans le domaine de l'environnement entre l'industrie et les pouvoirs publics se propagent aujourd'hui dans un nombre grandissant de pays de l'OCDE. Leur émergence dans la panoplie des instruments des politiques de l'environnement correspond à un changement profond dans la nature de ces politiques et dans les relations entre industriels et pouvoirs publics. (...) D'une part, l'approche traditionnelle des politiques de l'environnement de type réglementaire n'est plus adaptée à toutes les situations. (...) D'autre part, les relations entre les industriels et les pouvoirs publics se transforment. L'attitude souvent conflictuelle qui les caractérisait au début des années 70 a fait place à un climat de coopération où prévaut de plus en plus le partenariat" 1.

Cette mutation dans les technologies de gouvernement est rapportée également par le Bureau international du travail. Son Directeur général exprime un avis plus nuancé - évoquant les problèmes "de vérification ou de contrôle de la mise en oeuvre effective des normes non obligatoires"2 - mais confirme le sens de l'évolution : un nouvel instrument de politique publique est apparu qui permet de pallier aux déficiences de l'instrument classique.

"Les mesures classiques adoptées en faveur de l'environnement s'inspirent d'un système de réglementation qui tient dans la formule “ordonner et contrôler”. On établit des normes obligatoires en matière d'environnement, et les organismes gouvernementaux et le système judiciaire national s'emploient à les faire respecter. (...) L'action volontaire est un autre instrument qui peut très fortement contribuer à la protection de l'environnement."3

Autre point de vue transnational, celui de l'Union Européenne qui intègre cette innovation dans son"Cinquième programme d'action sur l'environnement" en suggérant "un renforcement du dialogue avec l'industrie et l'encouragement, dans des circonstances appropriées, des accords volontaires et autres formes d'auto-régulation."4 Après avoir rappelé cette orientation, lors d'un colloque à qui s'est tenu Copenhague en 1994, un haut-fonctionnaire de la Commission Européenne (DG XI), fait état d'interrogations sur la conformité de ces accords aux règles communautaires de libre circulation des biens et services et sur leur utilisation dans la mise en oeuvre des directives européennes.

Cette évolution historique des techniques de gouvernement n'est pas constatée seulement par des organismes supranationaux dont la perception des réalités concrètes pourrait perdre en profondeur ce qu'elle gagne en largeur de vue. Un ex-ministre de l'environnement au Pays-Bas la confirme et apporte en outre le témoignage d'une personne directement en prise avec les problèmes de politique publique. Dans son allocution introductive à un colloque universitaire organisé a Rotterdam en 1992 - sur le thème "Contrats et conventions environnementaux : de nouveaux instruments pour une politique de l'environnement réaliste ?" - il constate que les réglementations contraignantes sont devenues insatisfaisantes au regard des trois exigences du management public moderne : l'Efficacité, l'Efficience et l'Equité ( les "3E"). En contrepoint, il montre que "la formule magique des solutions 3E aux problèmes environnementaux est “partenariat”"5. Ce propos d'expérience, dans un pays réputé pour le haut niveau d'exigence de ces politiques de protection de l'environnement, se conclu par l'affirmation d'une conviction :

"A la fin de cette journée, nous donnerons très certainement une réponse positive à la question soulevée par ce titre : oui, les contrats et conventions fournissent de nouveaux instruments pour une politique de l'environnement réaliste."6

Peu avant, le ministre avait évoqué quelques problèmes soulevés par l'utilisation de ces instruments, comme celui des tiers concernés mais non associés aux conventions. Mais, ces difficultés lui semblent pouvoir être réduites, et les avantages de ces nouveaux instruments l'emporter sur leurs inconvénients. Ce bilan globalement positif justifie sa position :

"Je conclue donc mes remarques introductives par un urgent appel à tous les participants à utiliser cette conférence non pas pour penser à tout ce qui pourrait éventuellement aller de travers, mais plutôt à ce concentrer sur les moyens d'apporter les bonnes réponses. L'environnement à simplement besoin de solutions qui satisfont aux critères 3E de l'efficacité, de l'efficience et de l'équité."7

Qualifier de "magique" la formule partenariale pourrait prêter à confusion en laissant croire à une certaine irrationalité des convictions alors qu'elles sont souvent exprimées par des acteurs ou des observateurs qui revendiquent une approche très réaliste des problèmes de management public. C'est donc aussi dans un esprit de réalisme que nous étudierons cette "formule", mais en adoptant un point de vue sociologique afin de comprendre comment elle se concrétise.

Analyser ces politiques publiques nouvelles, savoir comment elles se forment et en quoi elles se distinguent des anciennes, tel est en partie l'objet de cette thèse. Mais il s'agit également d'approfondir la connaissance d'un phénomène que de nombreux chercheurs en sciences sociales ont déjà identifié et commencé à analyser. Tel qu'il vient d'être évoqué, le phénomène partenarial correspond à l'apparition d'une nouvelle manière de gouverner accordant une large place à la négociation de conventions comme complément ou substitut à la méthode autoritaire du commandement par voie de normes juridiques contraignantes. De nouveaux instruments de politique publique semblent offrir une meilleur adéquation de l'art de gouverner aux caractéristiques de la société moderne : sa complexité, sa rapidité d'évolution... Ce diagnostic global du phénomène partenarial est aujourd'hui assez largement partagé. Il évoque une évolution historique de l'art de gouverner (§ 1). Du fait de cette évolution, deux modèles de gouvernement devraient pouvoir être distingués qui sont fréquemment évoqués dans le domaine des politiques publiques de protection de l'environnement industriel. Or, les études sociologiques déjà réalisées sur ces politiques ne corroborent pas le diagnostic ce qui justifie de le remettre en question (§ 2). En prenant appui sur ces études et des contributions scientifiques plus générales, il est possible d'avancer des réponses hypothétiques qui esquissent une autre interprétation du phénomène partenarial (§3). Elles seront étayées par une analyse configurationnelle des politiques de gestion de résidus industriels dangereux en France (§4)..
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