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Conseil d'État, 22 février 2008, nº 266755, M. Tête c/ Communauté urbaine de Lyon et autre ****




Thème




- Recours d’un contribuable.

- Résiliation d’une concession de travaux passée à la suite d’une procédure irrégulière.

- Invocation inopérante de l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du caractère contradictoire de la procédure.

- Aptitude à pouvoir transiger et absence de libéralité.

- Manœuvres frauduleuses non prouvées.

- Enrichissement sans cause et indemnisation des dépenses utiles du cocontractant.




Résumé




* Sur le recours d’un contribuable, le Conseil d'État avait annulé la délibération par laquelle le conseil de la communauté urbaine avait autorisé son président à signer avec une société une convention de réalisation et d'exploitation d’un tronçon du boulevard périphérique de l'agglomération ainsi que la décision de signer cette convention.
Cette convention avait été prise sur la base de règles nationales incompatibles avec les objectifs de la directive 89/440/CEE du 18 juillet 1989 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux.
Le président de la communauté urbaine a prononcé la résiliation de cette convention.
Après que la communauté urbaine ait pris possession de l'ouvrage, pour l'exploiter en régie directe, une procédure de conciliation a été engagée sous la conduite du président du tribunal administratif afin de permettre un règlement amiable des conséquences financières de la décision du Conseil d'Etat.
A l'issue de cette procédure, le conseil de la Communauté urbaine a approuvé les termes de la transaction à laquelle les parties étaient parvenues et autorisé son président à signer la convention de transaction. La société renonce à toute demande sur un terrain quasi-délictuel est n’est indemnisée que des dépenses utiles.
* L'entrepreneur dont le contrat est entaché de nullité peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé.
Les fautes éventuellement commises par l'intéressé antérieurement à la signature du contrat sont sans incidence sur son droit à indemnisation au titre de l'enrichissement sans cause de la collectivité, sauf si le contrat a été obtenu dans des conditions de nature à vicier le consentement de l'administration, ce qui fait obstacle à l'exercice d'une telle action.
Dans le cas où la nullité du contrat résulte d'une faute de l'administration, l'entrepreneur peut en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration.
Il peut à ce titre demander le paiement du bénéfice dont il a été privé par la nullité du contrat, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée.
Le contrat de concession avait été conclu à la suite de manoeuvres dolosives, imputables à la société ayant obtenue la concession et constitutives d'un vice du consentement de nature à faire obstacle à ce que soit engagée, dans le cadre de la convention de transaction, la responsabilité de la communauté urbaine sur le fondement de l'enrichissement sans cause.
La cour administrative d'appel a commis une erreur de droit en écartant comme inopérant ce moyen et son arrêt doit être annulé pour ce motif.
* Sur la régularité de la procédure, il n’y a pas eu par le tribunal administratif une atteinte à l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :

- la circonstance que le président du tribunal administratif, qui n'était pas membre de la formation collégiale ayant rendu le jugement attaqué, a participé à la mission de conciliation, ne suffit pas à faire naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de cette formation de jugement et à faire obstacle à ce qu'elle soit regardée comme « un tribunal indépendant et impartial »,

- la circonstance que l'expédition du jugement du tribunal administratif comportait seulement l'analyse des conclusions des parties et ne faisait pas apparaître celle des moyens invoqués, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement attaqué dont la minute comporte le visa de l'ensemble des conclusions et moyens dont le tribunal était saisi. Elle n'apporte pas une atteinte au droit à un procès équitable.
Le caractère contradictoire de la procédure n’a pas été méconnu :

- si le rapport d'expertise et ses annexes n'ont pu, compte tenu de leur volume, être notifiés au contribuable requérant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il ait été empêché d'exercer le droit d'accès aux pièces jointes,

- en outre, ainsi qu'il en convient, il a pu prendre connaissance du rapport d'expertise en sa qualité d'élu et réaliser toutes les photocopies utiles.
* En application du code général des collectivités territoriales, la faculté dont dispose le contribuable d'une communauté urbaine d'exercer avec l'autorisation du tribunal administratif les actions qu’il croit appartenir à la collectivité publique (article L. 5211-58), ne fait pas obstacle à l'exercice par le président de cette collectivité du pouvoir de conclure, sur habilitation du conseil de communauté, une transaction ayant pour objet de régler définitivement un litige (articles L. 2122-21 7° et L. 2122-24), et ce, alors même qu'une telle transaction est opposable au contribuable local.
* Les fautes imputées à la société ayant obtenu la concession sont, en tout état de cause, sans incidence sur son droit au remboursement, sur un terrain quasi-contractuel, de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la communauté urbaine.
* Le moyen tiré de ce que ces sociétés actionnaires de la société concessionnaire se seraient rendues coupables de manoeuvres frauduleuses qui entacheraient de dol le contrat de concession, de nature à faire obstacle à ce que soit engagée la responsabilité de la communauté urbaine sur le fondement de l'enrichissement sans cause dans le cadre de la transaction litigieuse, doit être écarté :

- il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix de la société par le conseil de la communauté urbaine ait été déterminé par les avantages financiers dont auraient bénéficié certains de ses membres de la part les sociétés actionnaires.
* La Communauté urbaine n’a pas consenti à la société concessionnaire une libéralité et n'a méconnu aucune autre règle d'ordre public :
- L’ouvrage a été incorporé immédiate dans le patrimoine de la communauté urbaine après qu’elle ait résilié le contrat de concession et décidé de reprendre la gestion de l'ouvrage en régie directe. Corrélativement, la société concessionnaire doit être indemnisée.
- Il n'est pas démontré que les conditions de nomination du collège d'experts auraient manqué à l'impartialité.
- Le manque de sérieux allégué du travail des experts, tant sur le plan technique que financier, dont résulterait une évaluation erronée des travaux utiles à la communauté urbaine, ne peut être regardé comme établi :

- le collège ne s'est pas contenté d'entériner les factures établies par les constructeurs « sans la moindre discussion de la valeur réelle des travaux », mais s'est attaché à vérifier le caractère normal des montants, notamment en les comparant avec le coût d'ouvrages analogues ;

- la société a mis à la disposition des experts et de la mission de conciliation les contrats, les factures et toutes les pièces utiles à la justification des sommes réclamées par les parties ;

- la réalité physique des travaux effectués a été contrôlée à l'occasion de nombreuses réunions techniques ;

- des abattements significatifs ont été effectués en particulier sur les frais de financement.
- Les dépenses exposées pour la construction de l'ouvrage qui ont été utiles à la collectivité publique comprennent :

- la construction d’un ouvrage dont la communauté urbaine avait consenti à sa réalisation et qui en a pris possession et a assumé son coût d'achèvement, alors même qu'il n'était pas terminé à la date de la décision du Conseil d'État,

- les locaux administratifs et techniques destinés à la société exploitante qui ont été construits avec l'assentiment de la communauté urbaine et dont certains sont aujourd'hui utilisés par les services de la régie,

- le coût de la révision des travaux retenus par les rapports d'experts au taux de 5 % dont le requérant n'établit pas le caractère erroné ou excessif,

- les travaux supplémentaires nécessaires, sans lesquels la construction de l'ouvrage n'aurait pu être poursuivie.

Ces travaux ont revêtu un caractère exceptionnel. Ils résultent de difficultés techniques auxquelles les constructeurs ont été confrontés lors du creusement du tunnel, en raison de la présence d'éperons rocheux et de l'abrasivité anormale des matériaux dans la zone alluvionnaire. Ces difficultés ne pouvaient être décelées dans les documents et études communiqués aux constructeurs, pourtant établis à partir de sondages géologiques réalisés en nombre suffisant et dans les règles de l'art.
La circonstance que l'ouvrage ne serait pas rentable n'est pas de nature à faire regarder l'enrichissement de la collectivité comme devant être évalué à un montant inférieur à celui des dépenses exposées pour sa construction.
Le Conseil d’État confirme le jugement qui avait rejeté la demande du contribuable, et ce dernier est condamné à 4 500 euros de remboursement de frais d’instance.





Décision




Conseil d'État

N° 266755

Mentionné dans les tables du recueil Lebon

lecture du vendredi 22 février 2008

7ème et 2ème sous-sections réunies

M. Martin, président

M. Alban de Nervaux, rapporteur

M. Casas Didier, commissaire du gouvernement
SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET ; SCP TIFFREAU ; SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY, avocats
REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée le 21 avril 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. Etienne B, domicilié ... ;

M. B demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'arrêt du 12 février 2004 par lequel la cour administrative d'appel de Douai a rejeté son appel dirigé contre le jugement du 15 novembre 2001 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 décembre 1999 par laquelle le conseil de la communauté urbaine de Lyon (COURLY) a autorisé le président de celle-ci à conclure une transaction avec la société concessionnaire du boulevard périphérique Nord de Lyon (SCBPNL), à l'annulation de la décision de signer cette transaction, subsidiairement à l'annulation de cette transaction elle-même, et à ce qu'il soit enjoint à la communauté urbaine de Lyon de solliciter du juge du contrat la résiliation de cette transaction ;

2°) réglant l'affaire au fond, d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lyon du 15 novembre 2001 et de faire droit à ses demandes devant ce tribunal ;
Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Vu la directive 89/440/CEE du Conseil du 18 juillet 1989 modifiant la directive 71/305/CEE portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux ; Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Alban de Nervaux, Auditeur,

- les observations de la SCP Tiffreau, avocat de M. B, de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société concessionnaire du boulevard périphérique Nord de Lyon et de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la communauté urbaine de Lyon,

- les conclusions de M. Didier Casas, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que, par une décision en date du 6 février 1998, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé comme prises sur la base de règles nationales incompatibles avec les objectifs de la directive 89/440/CEE du 18 juillet 1989 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, la délibération en date du 18 juillet 1991 par laquelle le conseil de la communauté urbaine de Lyon avait autorisé son président à signer avec la société concessionnaire du boulevard périphérique Nord de Lyon (S.C.B.P.N.L.) la convention de réalisation et d'exploitation du tronçon nord du boulevard périphérique de l'agglomération lyonnaise ainsi que la décision de signer, le 19 juillet 1991, cette convention ; que par décision du 27 février 1998, le président de la communauté urbaine a prononcé la résiliation de cette convention ; qu'après que la communauté urbaine a pris possession de l'ouvrage, le 6 mars 1998, pour l'exploiter en régie directe, une procédure de conciliation a été engagée sous la conduite du président du tribunal administratif de Lyon, sur le fondement de l'article L. 3 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, alors applicable, afin de permettre un règlement amiable des conséquences financières de la décision du Conseil d'Etat ; qu'à l'issue de cette procédure, le conseil de la communauté urbaine de Lyon a approuvé, le 21 décembre 1999, les termes de la transaction à laquelle étaient parvenues les parties et autorisé son président à signer la convention de transaction, aux termes de laquelle la SCBPNL renonçait à toute demande sur un terrain quasi-délictuel, seules étant indemnisées les dépenses utiles exposées par elle ; que M. B, contribuable local, se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 12 février 2004 de la cour administrative d'appel de Douai confirmant le jugement en date du 15 novembre 2001 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande dirigée contre la délibération du 21 décembre 1999 ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant que l'entrepreneur dont le contrat est entaché de nullité peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé ; que les fautes éventuellement commises par l'intéressé antérieurement à la signature du contrat sont sans incidence sur son droit à indemnisation au titre de l'enrichissement sans cause de la collectivité, sauf si le contrat a été obtenu dans des conditions de nature à vicier le consentement de l'administration, ce qui fait obstacle à l'exercice d'une telle action ; que dans le cas où la nullité du contrat résulte d'une faute de l'administration, l'entrepreneur peut en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration ; qu'il peut à ce titre demander le paiement du bénéfice dont il a été privé par la nullité du contrat, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée ;
Considérant qu'en écartant comme inopérant le moyen tiré de ce que le contrat de concession du 19 juillet 1991 avait été conclu à la suite de manoeuvres dolosives, imputables à la S.C.B.P.N.L. et constitutives d'un vice du consentement de nature à faire obstacle à ce que soit engagée, dans le cadre de la convention de transaction, la responsabilité de la communauté urbaine sur le fondement de l'enrichissement sans cause, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit, pour ce motif, être annulé ;
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