Cours de Droit Administratif
Cours du Mardi 16h00-19h45
Introduction:Qu’est-ce que le droit administratif ?
Définition : « Le droit admiratif (DA) est l’ensemble des règles définissant les droits et obligations de l’administration c’est-à-dire du Gouvernement et de l’appareil administratif ». Le droit qui définit les droits et obligations est un droit centré sur l’appareil administratif étatique qui va être soumis au droit. (administration, on va vouloir la soumettre cette dernière à la loi, à des normes). Ce droit ne concerne pas que les administrateurs.
Le DA n’existe pas dans tous les États (entre autres en G-B, Irlande, USA), ceci correspond à une certaine conception de l’État. Il n’a pas toujours la même forme qu’en France, c’est le Droit le plus subtile.
Section 1:Les caractères du DA général
Les caractères sont au nombre de trois :
Droit autonome : Le DA se construit en autonomie par rapport au droit privé. Ce Droit est exorbitant du droit commun, cela est justifié par la spécificité du service public. L’intérêt général justifie ces règles spécifiques, mais ce droit n’est pas un droit de privilège. C’est un droit différent d’où son autonomie. C’est un droit conçu comme un droit de privilège, car il a un régime juridique privilégié à l’Administration. L’Administration ne bénéficie pas de privilège ou contraire il est même parfois plus contraignant. C’est parce que l’activité étatique n’est pas privée que le DA peut lui être appliqué. (Arrêt BLANCO)
Droit jurisprudentiel : Le juge, le Conseil d’ État et le TDC (Tribunal Des Conflits) ont joué un rôle moteur dans l’affirmation de ce droit. Ce sont eux qui ont dégagé les notions du DAG qui n’existait pas. (Ex : Notion de Service Public, Police Administrative, Responsabilité de l’Administration, ...) Le juge continue à faire évoluer le DAG et s’adapte aux évolutions de l’État. Le DAG est un droit de la place de l’État et la conception de la puissance publique. Le juge va lâcher l’accessoire pour garantir l’essentiel car il n’y a pas de Code Administratif en effet il n’y a pas de logique rationnelle. Le Code de Justice Administrative existe car le législateur à demander à codifier les règles prétoriennes administratives. Le DA est donc un droit vu comme Aristocratique ce qui explique que le pouvoir règlementaire a donc été invité à être codifié. Le titre 1 énumère onze principes que l’État avait énoncés. La puissance publique peut tout, l’individu existe plus ou moins bien. L’État doit faire avec l’individu et avec un droit qui est beaucoup plus favorable à l’État.
Droit de la puissance publique : Elle vise à l’administration à faire triompher l’intérêt général. Elle doit vaincre la résistance. C’est un droit qui se justifie par la volonté de l’administration de satisfaire l’intérêt général. La puissance publique ce sont donc les institutions publiques d’un point de vue organique. Matériellement, la puissance publique est un ensemble de prérogative : «ensemble des prérogatives accordées à l’administration pour lui permettre de faire prévaloir de l’intérêt générale lorsqu’il se trouve en conflit avec des intérêts particuliers». La puissance publique se traduit donc dans des prérogatives qui sont les marques qui distinguent l’administration du commun. Ce sont des pouvoirs et aussi des suggestions. Le fondement de cette puissance publique est la traduction de souveraineté (Art. 20 alinéas 3 de la Constitution) Cela créer un lien avec la notion de souveraineté. L’autonomie est due au fondement de souveraineté. Elle s’impose aux citoyens et aux contribuables (Ex : circulation dans la rue : Passage d’un sens unique au lieu de double sens).
Le DA correspond à un certain moyen d’organiser la cité, c’est donc un programme politique. (philosophie politique) il s’agit donc d’un droit de la place de l’État. Elle façonne les rapports avec l’État. On limite l’État pour favoriser le respect de l’individu.
Section 2:La fonction du droit administrative:l’organisation du pouvoir de l’administrative
«L’existence même d’un droit administrative relève en quelque sorte du miracle»
Le DA résulte d’une rencontre entre deux exigences contradictoires : d’un coté l’affirmation de la puissance de l’État et de l’autre le respect de l’individu. De ce point de vue, le DA est un miracle et fait face à une contradiction : car l’Homme est un animal social et a donc une connaissance collective mais qui limite la destinée singulière de chaque personne. (Vivre en groupe tous en vivant son individualité). Le DA va encadrer l’action du pouvoir Administratif (mise en oeuvre de la volonté politique)
Paragraphe 1:Le DA avant la IIIe République
Le DA n’a pas été un droit de liberté dans un premier temps mais plutôt un droit de protection de l’État. Ce droit a des racines très anciennes :
La structuration intellectuelle du DA peut remonter à la chute de l’Empire Romain. (Droit Romain) Jusqu’à cette époque, le droit romain a commencé à développer des notions pour penser l’individu (invention des mots tel que L’imperium). Les Romains pensent la personne morale.
Prolongé par le droit catholique. Au Moyen-Âge, on a les premiers services collectifs qui sont les suivants : le seigneur qui met à la disposition de sa population : un four, un lavoir, un moulin …
Sous la monarchie absolu, l’État se structure et l’Administration d’État se développe, et le Roi doit faire face au contre-pouvoir, ce qui créa un contentieux sur le pouvoir fiscal et la police d’où sort l’idée principale que l’Administration royale (ou non) n’est pas un particulier. Comment légitimer le droit et la pratique de la Monarchie? Le DA est un élément de la construction politique de la Monarchie en la considérant comme exorbitante du droit commun mais comme pas absoute des règles positives. Or cela rencontre une limite : le droit est également applicable à la Monarchie. On parle alors de royauté du DA ce qui revient à dire : «Le DA est un héritage de la Royauté».
L’utilisation d’un droit pour légitimer un régime politique continu avec la Révolution Française car ils voient que pour construire l’État ils ont besoin de règles (pas besoin de faire de grève ni de casser la logique de souveraineté) . Tocqueville montre bien cela dans un de ses ouvrages.
Sous la restauration (Louis XVIII) commence alors l’utilisation des Registres du Roi : Légitimation de son régime politique grâce à la chair administrative de Gerando (enseignant à la faculté de droit). On ne peut plus mettre en cause la juridicité du DA. L’État français s’est construit sur le pilier du droit exorbitant car cela correspond à la conception du pouvoir et de l’État.
Le DA joue un rôle depuis la monarchie absolue. Il ne peut pas être un droit de liberté au départ car il est un droit favorable à la structuration de l’État.
Il a fallu attendre la IIIè République avant que celui-ci devienne un droit de la liberté.
Paragraphe 2:Le droit adm. Républicain:la soumission du pouvoir de l’administration du droit
A ) Les arrêts fondateurs : la belle époque du DA
Le Conseil d’État et la Chambre des Conflits ont été créés par Napoléon (1872-1921) mais apparaît pour la première fois dans la Constitution du 4 novembre 1848 qui crée la IIè République. Rétabli par une loi du 24 mai 1872, une loi de Gambetta qui lui délègue la justice au nom du peuple français. Le TDC va être rapidement saisi, Arrêt Blanco (08/02/1873) : ce sera l’arrêt fondateur du DA.
Agnès BLANCO joue à proximité des manufactures des tabacs et elle est renversée par des ouvriers. Son père intente une action devant les juridictions civiles pour mettre en avant la responsabilité des ouvriers. Le TDC rend son arrêt le 08/02/1873 : il s’agit de la Responsabilité de l’État mais cela ne se porte pas devant une juridiction civile mais devant une juridiction administrative. Le TDC pose alors un critère de compétence pour le juge administratif. Le TDC affirme également un autre conflit qui est le principe de liaison de la compétence et du fond. Le juge compétent est déterminé par les fonds de l’affaire. L’arrêt Blanco est confirmé par d’autres arrêts. Au TDC les juges siègent à habituellement à 7 (le 8è est le Garde des Sceaux en cas d’égalité des voix). Pour l’Arrêt Blanco, il intervient. Le juge des conflits justifie la compétence du DA par le service public : il détermine les critères de compétence du juge administratif. L’Arrêt Blanco confirme donc bien l’exorbitance du DA et confirme l’autonomie du DA. Il faut donc fixer un critère sur cette compétence. On applique ici le principe de la liaison de la compétence et du fond : saisir le juge compétent en fonction du litige.
Ces fondements ne sont rien s’ils ne sont pas contextualisés. La doctrine est confrontée à cette volonté et va participer en le conceptualisant.
B) La doctrine : la fondation conceptuelle du droit administratif
La doctrine joue un rôle de systématisation de la jurisprudence.
Doctrine classique : (École de la naissance publique = école de Toulouse) : Le Grand maitre de conférences de cette école est Maurice Hauriou (1856 - 1929). Selon cette doctrine, la souveraineté permet d’expliquer. Il envisage l’action de l’administration. Il ne s’intéresse pas aux fins mais aux moyens de l’action de l’Administration (la puissance) car fondé sur tout le droit commun qui est la notion de souveraineté. C’est ce qui permet de faire le lien entre la souveraineté et l’administration. Il précise tout cela dans la préface de son précis (11ème édition) de DA. L’administration s’inscrit dans la séparation des pouvoirs qui conduit à rattacher l’administratif à l’Exécutif, ce dernier agissant pour appliquer la loi dans le but de volonté générale. Cela marque le lien fort entre l’Administration et le Gouvernement. Les fins n’apportent que du secondaire, ce sont donc les moyens qui sont les plus importants et non pas les buts. L’administration est un instrument de la domination de l’État et donc va avoir des prérogatives spécifiques. Pour Maurice Hauriou, le service public ne vient que dans un second temps, il vient comme une forme de canalisation de la puissance de domination. L’État dans sa puissance de domination ne pourra pas porter atteinte à certains intérêts. La puissance publique limite l’action du Gouvernement. C’est une conception libérale. L’État est distinct de l’individu. Cele ne veut pas dire qu’il rejette le service public, il est juste secondaire. Cette idée permet de canaliser la force brute que serait le pouvoir Administratif. Cela permet de limiter l’action de l’administration.
Doctrine publique : (École du service public = école de Bordeaux) : Les auteurs de ce courant sont hétérogènes.
Léon Duguit (1859 - 1928). La notion de souveraineté est refusée, car celle-ci n’existerait pas. Il va définir l’État comme une corporation, une coopération de services publics contrôlés par les gouvernants. Ils considèrent que le service public est l’activité qui, par nature, doit être prise en charge par l’État. (À la fois fondement et limite de l’État) Il réintroduit ici la notion de pouvoir.
Gaston Gèse : Le service public est un procédé juridique qui permet de satisfaire des besoins d'intérêts généraux. Il s’agit d’un outil pour parvenir à la satisfaction de l’intérêt général. Le juge apprécie l’intention du législateur. Cette construction nécessite forcément un moyen. Le moyen va donc finalement revenir en force mais Gèse va construire une doctrine Républicaine : il demande une limitation de l’action de la puissance publique. Il s’agit là d’un moyen de bloquer cette puissance publique. C’est au juge de trancher s’il y a ‘’vampirisation‘’.
Ainsi le DA va être caractérisé par 2 éléments : le procéder de droit public est un mécanisme juridique qui permet de faire triompher l’intérêt public sur l’intérêt privé. Cela permet de marquer la maitrise des services publics par le gouvernement. Pour Duguit c’est la fin poursuivie qui importe. Le service public peut être pris en otage par l’action publique.
« Le droit administratif est l’ensemble des règles relatives aux services publics » Duguit.
Hauriou met en évidence un point qui est la question du moteur de l’action administrative, il reproche l’évacuation de la notion de pouvoir à Duguit.
L’ensemble de ces considérations permet de toucher 3 acteurs principaux :
Le DA c’est le droit de la décision Administrative. (Art. Caillos : Droit de l’Action Publique) Décision de l’Administration, ce qui suppose de bien la connaitre.
Le DA est aussi le droit dévoilé par le juge administratif. C’est la confirmation de l’impossibilité de faire l’impasse à la jurisprudence.
Droit administratif est un droit systématisé par la doctrine. Ce sont l’ensemble de s ordonnances et des classifications qui rendent le DA plus lisible. (Revu AJDA)
Section 3:L’objet du droit administratif:une dogmatique juridique
Le DA est un droit républicain de liberté qui entend soumettre l’Administration à la loi… Le juge et la doctrine ont structuré les concepts fondateurs du DA aussi appelée dogme. Le DA n’existe pas dans le droit, quand on prend la législation ou la jurisprudence celui-ci n’existe pas.
Cela signifie ce qui structure le champ intellectuel du DA est un certain nombre de conditions et de principes : le primat de l’individu est un dogme du DA et le service public en est le second.
Le primat de l’individu : Énoncé à l’Art. 5 de la DDHC, le primat de l’individu est un principe libéral : «tout ce qui n’est pas empêché par la loi ne peut être empêché». Arrêt Brady : Ce qui va primer est la liberté de l’individu, la mesure de police sera alors l’exception. La loi est la source formelle du DA et des services publics. C’est ce qu’on appelle le principe de légalité : il s’agit d’un dogme du DA, ce qui signifie la soumission de l’administration au droit et à la loi. On le retrouve dans la relation du CE et de la loi . La loi est la source du droit administratif et la volonté générale fait que le CE va forcer l’administration mais va lui-même soumis à cette loi. Cela rappelle la séparation des pouvoirs et l’instrumentalité de l’administration par rapport aux pouvoirs. Aujourd’hui la loi n’est qu’une source parmi d’autres pour le DA et la doctrine continue de parler du principe de légalité. Ce principe doit permettre le respect des libertés individuelles. Cela permet de construire l’État de droit mais aussi de rattacher l’administration à la séparation des pouvoirs. Il s’agit donc d’un principe fondamental. Mais attention cela ne veut pas dire que le CE n’a pas déjà été plus favorable à l’Administration : il doit conserver la continuité de l’action publique. (Ex :Arrêt Canal (1962) Assemblée du contentieux : aboutissement à la censure d’une ordonnance : cours militaire (ce qui a sauvé Mr Canal) mais elle a dénigré le statut des Juifs, permettant plus d’arrestations.)
Le service public est apparu au début du XXè siècle et permet de montrer le caractère instrumental de l’État et celui de l’administration. Il permet de justifier la continuité de l’État et l’intérêt collectif. L’administration n’est pas libre, elle a des obligations. Le service public est soumis à une obligation de continuité.
Il ressort de tout cela que la problématique du DA tourne autour de 2 dimensions : il y a une suspicion à l’égard du Gouvernement (primat de l’individu) et l’envie de laisser l’administration agir (Service Public). Le DA doit parvenir à cet équilibre.
LE DA peut donc se définir comme l’ensemble des règles juridiques distinctes du droit privé et qui régisse l’activité administrative des personnes publiques.
Le droit administratif régit l’activité des personnes publiques --> Critère organique
Le droit administratif va impliquer la présence d’un service public --> Critère matériel
Le droit administratif encadre les prérogatives de puissances publiques qui sont exorbitants. --> Critère instrumental.
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