Rapport sur la situation de discrimination du peuple autochtone kanak








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Terre

46. Pendant la colonisation, surtout sur la Grande Terre, nombreux sont les clans qui ont été déplacés de leurs terres ancestrales pour être repoussés sur des terres qui constituèrent alors les réserves.
47. Le recensement de la population de 1996 dénombrait 341 tribus (un peu moins des trois-quarts sur la Grande-Terre et le reste aux îles Loyauté) regroupées en 160 réserves autochtones. Sur l’ensemble de la Nouvelle-Calédonie, 28,7% de la population résidait en tribu.
48. Le mode de vie de la population autochtone kanak est toujours en lien proche avec les relations traditionnelles à la terre. Les Kanak pratiquent en grande majorité l’agriculture vivrière, et c’est aussi par la culture de l’igname que le peuple kanak fait vivre sa coutume.
49. Pour le peuple kanak, le point central de son combat pour la reconnaissance de ses droits, est le droit à la terre. Ainsi, beaucoup de clans sur la Grande Terre ne sont plus sur leurs terres ancestrales, et revendiquent aujourd’hui le droit de se voir restituer leurs terres ancestrales.
50. Suite aux revendications kanak, et à partir de 1978, a débuté une réforme foncière, d’abord engagée par le territoire, incluse dans le « plan Dijoud », plan de développement économique et social de Nouvelle-Calédonie, et qui affirmait vouloir « régler le problème foncier dans la perspective du respect des droits historiques des communautés "mélanésiennes" »15. Au moment de la mise en place de cette réforme, « la répartition des terres donne une moyenne de 7 hectares pour un Kanak contre 100 hectares pour un Européen. »16
51. De 1982 à 1986 est créé, et est en charge de cette réforme, l’Office foncier, établissement public d’Etat, qui a pour but d’acquérir les terres afin de les réattribuer. L’Office foncier devient en 1986 l’ADRAF, Agence de Développement Rural et d’Aménagement Foncier, établissement public territorial. Ayant toujours la même fonction que l’Office foncier, l’ADRAF a pour objectif d’acquérir des terres afin de les réattribuer. Et comme l’Office foncier, l’ADRAF devait permettre un rééquilibrage du territoire au profit « de la composante kanak »17. En théorie, la politique de l’ADRAF a deux principaux objectifs : d’un côté, elle dit chercher à « satisfaire les demandes des Kanak de voir rétablir le lien à la terre »18 ; de l’autre, elle cherchera à « engager un processus de développement sur les terres attribuées »19.
52. Suite aux réattributions des terres engagées par la réforme foncière, les terres attribuées aux Kanak sont appelées « terres coutumières ». Elles regroupent les réserves et les terres nouvellement attribuées aux GDPL20.
53. Selon l’ISEE, en 2005, les terres coutumières représentaient 487 444 hectares, soit le quart de la superficie totale de la Nouvelle-Calédonie. Elles sont soit des réserves autochtones (68% = réserves autochtones), des GDPL (28%) ou des propriétés claniques (4%)21.
54. La surface totale de la Nouvelle-Calédonie est établie à 1 857 000 hectares, la Grande Terre (y compris Belep et l’île des Pins) est de 1 659 000 ha et les Îles Loyauté 198 000 ha22.
55. La répartition dans l’espace des trois formes de la propriété foncière, montre une situation d’équilibre relatif entre propriété privée et terres coutumières et une nette prédominance des terres appartenant aux collectivités.

Par ailleurs, la répartition foncière n’est pas homogène entre les trois provinces d’une part, et entre les communes d’autre part. On peut distinguer trois catégories de communes :

- les communes des Îles Loyauté et de la côte Est de la Grande Terre où les terres coutumières dominent largement la propriété privée de droit commun.

- les communes de la côte Ouest, et du Sud (Yaté), où la propriété privée domine, voire est en équilibre avec les terres coutumières.

- les communes du Grand Nouméa, où la propriété privée domine très largement les terres coutumières.
56. On constate que la quasi-totalité des Îles Loyauté est de statut « terres coutumières ». Ceci est dû au fait que l’administration coloniale avait déclaré les Îles Loyauté « réserves autochtones ». Ainsi les conflits fonciers sur les Îles Loyauté sont presque inexistants.
Tableau représentant la répartition en hectares des catégories de terres pour la Nouvelle-Calédonie en 200123 :





Superficie totale


Domaine

des collectivités



Propriétés privées



Terres coutumières



Nouvelle-Calédonie




1 857 000


1 066 500

Soit 57%


315 000

Soit 17%


475 000

Soit 26%


Province Nord


958 260


574 960

Soit 60%


172 300

Soit 18%


211 000

Soit 22%



Province Sud



701 200


486 840

Soit 69%


142 700

Soit 20%


70 700

Soit 11%



57. L’ADRAF réattribue, gratuitement, les terres à des Kanak sur le critère du lien à la terre et de la mise en valeur des terres. À l’évidence, tout le peuple kanak entretient un lien spécifique à la terre. Mais pas avec n’importe quelle terre, puisque les clans sont issus de terres précises. Or, lors de la réattribution de terres revendiquées par plusieurs clans, celles-ci ne seront pas forcément réattribuées au clan "dignitaire terrien" si celui-ci ne présente pas un projet de développement économique de la terre. Ainsi le critère de développement économique, de « mise en valeur » de la terre est imposé afin que celle-ci soit réattribuée. En outre, si une terre est réattribuée à un autre clan que celui qui est "dignitaire terrien", cela provoque parfois de violents conflits entre les clans.
58. Pour procéder à la rétrocession de terres qu’elle a acquise, l’ADRAF effectue un « appel à candidats », par la voie publique (presses, affichages dans les communes). En effet, l’ADRAF acquiert des terres qu’elle rachète à des particuliers ou des collectivités publiques avant de les réattribuer après un appel à candidature et une sélection du candidat selon les critères qu’elle a elle-même définis.
59. Le critère de « mise en valeur » de la terre est un critère de sélection du « candidat » qui se verra réattribuer la terre. On se trouve donc face à une politique d’assimilation ou d’acculturation à travers la réforme foncière, dans laquelle les Kanak se voient contraints de mettre en place des projets économiques pour espérer récupérer leurs terres. Si l’ADRAF juge que le projet n’est pas suffisamment solide, le clan peut se voir refuser la réattribution de ses terres ancestrales, qui seront peut-être alors attribuées à d’autres candidats.
60. L’ADRAF reconnaît en théorie le lien qu’entretiennent les Kanak à la terre ; mais en pratique, dans son fonctionnement, elle ne reconnaît pas le système foncier autochtone.
61. Cette agence ne répond pas à ce que recommande l’article 26 bis de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones : « Les Etats mettront en place et appliqueront, en concertation avec les peuples autochtones concernés, un processus équitable, indépendant, impartial, ouvert et transparent reconnaissant dûment les lois, traditions, coutumes et régimes fonciers des peuples autochtones, pour reconnaître les droits des peuples autochtones en ce qui concerne leurs terres, leurs territoires et leurs ressources, y compris ceux qu’ils possèdent, occupent ou utilisent traditionnellement, et statuer sur ces droits. Les peuples autochtones auront le droit de participer à ce processus ». 
62. En Province Nord, dans le village de Kaala-Gomen, les terres ancestrales du clan Cho Ma Teya sont, depuis plusieurs générations, propriété de la famille de Madame Marie Guepy. Le clan Cho Ma Teya, comme beaucoup d’autres clans, a été déplacé de ses terres lors de la colonisation, vers une des actuelles réserves de Kaala-Gomen, Tégon. Monsieur et Madame Guepy, possédant une partie des terres ancestrales du clan Cho Ma Teya, soit 39 hectares, et vivant sur ces terres depuis la colonisation, ont pris la décision, le 9 juillet 2003, de rendre au clan Cho Ma Teya leurs terres ancestrales. Monsieur et Madame Guepy auraient entamé des démarches de vente de ces terres à l’ADRAF. Sachant que ces terres appartiennent ancestralement au clan Cho Ma Teya, Monsieur et Madame Guepy ont spécifié que leur exigence était que ces terres soient réattribuées uniquement au clan Cho Ma Teya, qu’ils savent être le clan ayant vécu ancestralement sur ces terres. Le 7 octobre 2005, l’ADRAF aurait répondu à Monsieur et Madame Guepy que l’organisme ne pouvait pas garantir que ces terres seraient réattribuées au clan Cho Ma Teya. L’ADRAF réattribuant gratuitement les terres aux Kanak, et le clan Cho Ma Teya n’ayant pas les moyens de racheter les terres à Monsieur et Madame Guepy, la vente aurait tout de même été conclue. L’ADRAF aurait précisé que le processus d’acquisition des terres par elle, et le processus de réattribution sont indépendants et qu’ils ne peuvent garantir quel sera l’attributaire final du terrain. Le 5 juillet 2006, le clan Cho Ma Teya aurait envoyé sa candidature pour ses propres terres ancestrales, espérant être sélectionné pour se les voir réattribuer. Leur candidature serait restée sans réponse.
63. Par ailleurs, les terres réattribuées par l’ADRAF ne le sont pas uniquement à des Kanak, malgré que l’objectif de l’Agence fût le rééquilibrage foncier au profit de la « composante kanak de la population »24. Les « candidats » pour la réattribution des terres sont les suivants :

- individus de statut civil coutumier ; dans ce cas la réattribution des terres est gratuite mais la personne doit prouvée son lien à la terre, ce qui par ailleurs est parfois difficile puisque la société kanak est une société à tradition orale ;

- GDPL ; acte de cession à un GDPL est de droit commun ;

- individus de droit commun ; dans ce cas il s’agit d’une vente ;

- collectivités, communes, provinces ; si ces collectivités ont des besoins de terres pour construire des routes ou des infrastructures.

Il arrive parfois que lorsque plusieurs clans revendiquent une même terre, et qu’il y ait conflit, l’ADRAF attribue alors la terre à une collectivité, par exemple la commune.
64. En 2005, l’ADRAF a reçu 32 revendications de terres. Les revendications ont augmenté par rapport à 200425.
65. Dans son rapport annuel de communications datant de 2008, le Rapporteur Spécial sur la situation des libertés fondamentales et des droits de l’homme des populations autochtones écrivait ce qui suit : « Selon les informations reçues, la Nouvelle-Calédonie mène une réforme foncière depuis 1978, dont le but est de régler les conflits fonciers existants. Depuis 1989, la réforme serait menée au travers de l’Agence de Développement Rural et d’Aménagement (ADRAF). Selon les informations reçues, la tâche de l’ADRAF serait responsable d’effectuer un rééquilibrage du territoire afin de permettre aux communautés Kanak de bénéficier de plus de terres. Toutefois, il semblerait que le système utilisé par ADRAF pour réattribuer les terres ne tienne pas compte des affiliations ancestrales et des coutumes liant les communautés Kanak à leurs terres traditionnelles. Le procédé de réattribution consisterait en un appel à candidature publique, ayant comme critère de sélection des candidats un lien avec la terre et un projet de développement économique. La perception autochtone d’appartenance à une terre ne serait pas prise en compte. Ainsi, les clans n’ayant pas de projets de développement économiques sur leurs terres auraient peu de chances à se voir sélectionner pour la réattribution de leurs terres ancestrales et auraient même vu leurs terres attribuées à d’autres clans par l’ADRAF, créant parfois de graves conflits. Dans le cas du domaine de Naïa, abritant un ancien cimetière ancestral, et malgré les promesses de restitution de l’ADRAF, le domaine aurait été vendu à un promoteur en 1999. De violents conflits auraient alors éclaté, aboutissant notamment à l’emprisonnement de plusieurs personnes, appartenant aux clans Kanak et à la chefferie Moa Nougo, souhaitant se voir restituer leurs terres sacrées. Un accord aurait été trouvé plus tard mais sans l’aide de l’ADRAF et en forçant les clans à racheter leurs terres. En conséquence, et selon les rapports reçus, les communautés Kanak ne souhaiteraient pas une réattribution des terres et territoires traditionnels, au risque de voir les terres attribuées à d’autres individus ou d’autres clans, mais désireraient plutôt une restitution des terres ancestrales, en tenant compte des liens coutumiers, culturels et spirituels qui existent entre les différents clans et leurs terres. ».

  1. Au vu de ce qui précède, le Gouvernement français ne respecte pas les dispositions de la

Déclaration des Nations Unies sur les droits des Peuples Autochtones, en particulier ses dispositions relatives au droits à la terres des peuples autochtones (Article 8 (b) ; 10, 25 à 29)
Listes Électorales

67. La lettre et l’esprit de l’Accord de Nouméa signé le 5 mai 1998 reconnaissent aux populations Kanak, peuple colonisé et autochtone de Nouvelle-Calédonie, le droit de vote pour qu’elles puissent se prononcer sur l’évolution et le devenir de leur pays.
68. Or, il s’avère que de très nombreuses personnes kanak, lors des trois élections aux assemblées de province et au congrès, n’ont pas pu exercer leur droit de vote. Elles ne figuraient pas sur la liste spéciale donnant le droit de voter. Par contre, elles ont été mises sur un tableau annexe, lequel tableau où sont fichés toutes les personnes non autorisées à voter aux provinciales.
69. A ce jour, près de 1500 personnes étant dans le cas cité ci-dessus ont été recensées par « Dynamique FLNKS Sud ». Des tiers électeurs ont déposé des recours au Tribunal de Première instance, tels que le prévoit les textes en vigueur de l’Accord de Nouméa. Ce recensement n’est pas complet : il n’a été réalisé que dans 4 communes sur les 33 que compte la Nouvelle-Calédonie.
70. Nouméa, Mont Dore, Dumbéa, Thio sont des communes où la problématique de l’inscription sur les listes électorales spéciales se pose de façon cruciale surtout pour les trois premières sans omettre Païta qui n’a pas pu être traitée.
71. Le tribunal a rejeté toutes les demandes pour des motifs qui ne pourront pas être suivi d’effet compte tenu de la complexité administrative et sociale liée à cette situation.
72. En effet, de très nombreuses causes mériteraient d’être exposées expliquant le fait que des kanak ne sont pas autorisés à exercer leur droit de vote pour leur pays. Paradoxalement, nous pouvons indiquer par ailleurs que de très nombreuses populations, nées hors de la Nouvelle-Calédonie, (environ 15 000 sur 35 000 électeurs que compose la liste spéciale de la commune de Nouméa) ont obtenu ce droit de vote.
73. Suivant l’article 189 de la loi organique qui fonde les dispositions pertinentes applicables à la Nouvelle-Calédonie : « I. Les électeurs remplissant les conditions fixées à l’article 188 sont inscrits sur la liste électorale spéciale à l’élection du congrès et des assemblées de province. Cette liste est dressée à partir de la liste électorale en vigueur et du tableau annexe des électeurs non admis à participer au scrutin. (...) III. La commission inscrit sur la liste électorale spéciale, à leur demande, les électeurs remplissant les conditions exigées par l’article 188. Ces personnes produisent tous les éléments de nature à prouver qu’elles remplissent ces conditions.
74. Elle procède en outre à l’inscription d’office sur la liste électorale spéciale des personnes âgées de dix-huit ans à la date de clôture des listes électorales et remplissant les mêmes conditions. Elle reçoit à cette fin les informations mentionnées à l’article L.17-1 du code électoral ».
75. Malgré les termes de l’article 189 III alinéa 2 de la loi organique, la pratique suivie par la commission administrative en Nouvelle-Calédonie n’a pas été l’inscription d’office des jeunes sur la liste spéciale, alors qu’ils étaient inscrits sur la liste générale. La commission tenait à vérifier la condition de séjour. Cette nécessité de justifier de la durée a maintenu de nombreux jeunes Kanak, pourtant inscrits sur la liste générale, au tableau annexe.
76. Les délégués FLNKS de Nouméa qui siégeaient dans les commissions de contrôle de la liste électorale spéciale en 2008 ont signalé au Haut-commissaire cette anomalie qui consistait en l’inscription d’office des jeunes majeurs sur la liste générale, mais non sur la liste spéciale. Cette dénonciation s’est doublée d’un recours juridictionnel en 2009 devant le tribunal d’instance d’un électeur de la commune, membre de la commission administrative spéciale, tendant à l’inscription sur la liste spéciale 2009 de 678 jeunes Kanak, pourtant inscrits sur la liste générale de la commune de Nouméa. Faute d’avoir pu entendre individuellement l’ensemble de ces jeunes, qui ne se sont pas rendus aux convocations et qui ne leur sont pas toutes parvenues, le tribunal a décidé de l’inscription de 36 personnes ayant manifesté leur souhait de voter aux provinciales.
77. En 2009, le Haut-commissaire a donc demandé que la commission administrative spéciale respecte le caractère de l’inscription d’office, qui figure à l’article 189 III de la loi organique, pour tout jeune majeur né en Nouvelle-Calédonie ; on considère qu’il remplit par présomption, la condition de résidence continue. En 2009 et 2010, cette politique a été appliquée dans les commissions.
78. La pratique 2010 de la commission administrative spéciale serait la suivante :

  1. La commission inscrit les jeunes qui atteignent les 18 ans sur la liste spéciale au seul vu de leur inscription préalable sur les listes générales : il ne leur est pas demandé, ni de faire une demande d’inscription, ni de prouver quoi que ce soit, du moins pour ceux qui sont nés en Nouvelle-Calédonie. Demeure le cas de ceux qui sont nés ailleurs. Ces jeunes nés ailleurs ne pourront être inscrits sur la liste spéciale, que s’ils ont un de leur parent qui y est inscrit ou qui remplit les conditions pour être inscrit.

  2. S’agissant des personnes qui ont plus de 18 ans, deux cas se présentent :

    1. s’il s’agit de personnes nées en Nouvelle-Calédonie et qui ont négligé de s’inscrire sur les listes générales ou ne l’ont pas été d’office avant 2009, elles devront faire une demande : le simple constat de ce qu’il s’agit d’une personne née en Nouvelle-Calédonie suffit à justifier leur inscription. S’il s’agit de gens originaires de Calédonie et qui, pour de multiples raisons, ont vécu longtemps en France, ceux-ci bénéficient de la jurisprudence de la Cour de cassation du 26 mai 2005 n° de pourvoi : 05-60166 KILIKILI (ils sont donc inscrits).

    2. S’il s’agit de personnes nées ailleurs, ce cas se subdivise en deux hypothèses :

- s’il s’agit de personnes, nées hors de la Nouvelle-Calédonie, elles doivent justifier de 10 ans de résidence continue et figurer sur le tableau annexe de 1998. Il s’agit de deux conditions cumulatives. Avec ce système, on a un corps électoral gelé à la date du 8 novembre 1998.

- s’il s’agit de personnes, nées hors de la Nouvelle-Calédonie, mais dont un des parents est inscrit sur les listes spéciales, elles sont inscrites sur la liste spéciale.
79. La pratique des communes serait la suivante :

  1. Pour les communes de brousse (Nord de la Grande Terre, en dehors de Nouméa), les choses sont plus simples que dans l’agglomération : les représentants des électeurs connaissent personnellement les jeunes que l’on inscrit et se portent garant de la durée de séjour continue. Beaucoup n’ont d’ailleurs jamais quitté le pays. La commission de révision les inscrit alors en même temps sur la liste générale et sur la liste spéciale.

  2. Pour les communes de l’agglomération (Nouméa et le grand Nouméa, Mont Dore, Dumbéa, Païta), ce lien personnel n’existe pas. Les communes continuent à demander la constitution d’un dossier spécifique, justifiant du domicile continu ou d’un parent inscrit sur la liste spéciale par tous moyens (adresse du domicile, prouvée par justificatifs de factures, inscriptions scolaires, attestations annuelles d’imposition ou de non imposition, etc.). Le déplacement personnel en mairie, ajouté à l’obligation de fournir des documents et de les photocopier, est jugé dissuasif et discriminatoire pour les Kanak.



80. Par ailleurs, les communes ne signalent pas systématiquement aux administrés l’existence d’une double liste électorale et de la possibilité d’être immédiatement et sans difficulté inscrits sur la liste spéciale, si l’un de ses deux parents est lui-même inscrit sur la liste spéciale et au surplus si on est né en Nouvelle-Calédonie. Cette inscription pourrait être immédiate et simultanée sur les deux listes par les mairies de l’agglomération dans beaucoup de cas. Son refus est jugé discriminatoire pour les Kanak.
81. L’inscription d’office des jeunes sur les listes électorales n’a été réalisée à tort qu’à partir de 2009. De ce fait, entre 1999 et 2009, beaucoup de jeunes Kanak n’ont été inscrits d’office que sur la liste générale et se trouvent paradoxalement bloqués sur le tableau annexe, alors qu’ils remplissent les conditions de la citoyenneté, et cela tant qu’ils ne font pas la démarche individuelle et personnelle d’inscription sur la liste spéciale.
82. C’est pourquoi il conviendrait, à l’occasion de la révision de la liste électorale, de régulariser la situation des jeunes, nés en Nouvelle-Calédonie, non inscrits d’office sur la liste spéciale entre 1999 et 2009, sans qu’ils n’aient à effectuer une démarche personnelle et particulière. Il s’agit simplement de corriger les effets de la doctrine antérieure de la commission pour que ces personnes, conformément aux textes de l’article 189 III alinéa 2 de la loi organique, bénéficient de leur inscription sur la liste spéciale dans les mêmes conditions que les jeunes majeurs aujourd’hui.
83. Les cas individuels de demande d’inscription sur la liste électorale spéciale visent pour l’essentiel à corriger cette anomalie en inscrivant les jeunes inscrits sur la liste générale et non inscrits sur la liste spéciale.
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