Note Le harcèlement pénal des officiels de l’Etat en déplacement à l’étranger








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armoirie1
Royaume du Maroc

Ministère des Affaires Etrangères

et de la Coopération
المملكة
Direction des Affaires Juridiques

et des Traités

MS

daj&t


Note

Le harcèlement pénal des officiels de l’Etat en déplacement à l’étranger

Identification du risque et pistes de prise en charge –




Synthèse










Les hauts responsables marocains peuvent être exposés – et certains le sont déjà – à des actions devant des juridictions pénales étrangères, notamment pour actes supposés de torture, sur la base du principe de la "compétence universelle". Jusqu’à présent, ces actions ne sont ni systématiques ni coordonnées. Elles pourraient, toutefois, le devenir, si l’Algérie et le Polisario se laissaient tenter par le crédo du harcèlement pénal, comme un axe tactique de leur action internationale.

La portée effective de l’exposition des officiels marocains dépend, notamment, de la protection juridique que le Droit international coutumier offre, ou pas, selon les cas précis. Ainsi, le Chef de l’Etat, le Chef du Gouvernements et le Maec bénéficient d’une protection juridique de droit (rationae personae), tandis que les autres responsables de l’Etat ne bénéficient que d’une protection ad hoc (rationae materiae), compliquée à mettre en œuvre et dépendante de la volonté de l’Etat d’accueil.

Les zones d’exposition au risque de harcèlement pénal s’ajustent sur les pays qui souscrivent à la compétence universelle. Virtuellement, les officiels marocains seraient exposés dans 154 pays à des poursuites pour torture, et dans 195 pays à des poursuites pour crimes de guerre, sur la base des conventions multilatérales en vigueur.

Mais dans la pratique, seuls les 8 pays qui incriminent ces infractions dans leur droit interne, peuvent enclencher des poursuites, à savoir : la France, la Belgique, l’Espagne, l'Allemagne, la Suisse, le Canada, le Rwanda et les États-Unis (uniquement en matière civile). Ce risque direct peut, toutefois, être démultiplié par les mandats d’arrêt internationaux et le Forum shopping. La Cour Pénale Internationale, elle, ne constitue pas une menace directe en l’état actuel du Droit international.

La gestion de ce risque juridique se complique par l’incertitude qu’il recèle. Celle-ci découle, d’un côté, de l’imprévisibilité de certaines Ong actives dans le domaine du harcèlement pénal et, d’un autre côté, de l’attitude politique – coopérative ou passive – du pays où les poursuites sont engagées. L’indépendance de la justice renforce d’autant plus l’imprévisibilité, vu que des actions peuvent être activées sans le consentement, ou même la connaissance, des autorités diplomatiques du pays des poursuites.

A défaut de pouvoir le prévenir systématiquement, le risque peut être géré et ses conséquences circonscrites : lorsque la menace n’est encore que potentielle, il s’agit de sécuriser la protection juridique des responsables en déplacement à l’étranger ; en revanche, lorsque des actions judiciaires sont effectivement enclenchées, il s’agit de gérer les déplacements de manière à éviter le champ d’action des tribunaux compétents. Outre l’outil juridique, l’outil diplomatique doit se déployer pour favoriser, en amont, les conditions de juguler ce risque.

La présente étude se propose de faire le point sur ces aspects, en répondant aux 5 interrogations suivantes : Les officiels marocains peuvent-ils être inquiétés devant des juridictions étrangères ? Dans quelle mesure est-il possible de prendre en charge le risque de harcèlement pénal à auquel ils peuvent être exposé ? Quels sont ceux susceptibles le plus d’être inquiétés et sur quelle protection juridique peuvent-ils compter le cas échéant ? Quelles sont les pays présentant un risque crédible en termes de harcèlement pénal ? Quelles pistes de travail pour juguler, en amont, ce risque ?


  1. Les officiels marocains peuvent-ils être inquiétés devant des juridictions pénales étrangères ?

    1. La réponse à cette question est affirmative. Ce type de poursuites pourrait même avoir tendance à se multiplier, à la faveur d’une évolution propice du Droit international et d’une adhésion internationale grandissante au principe de la "compétence universelle".

    2. Les tribunaux européens ont été saisis de plusieurs cas de hauts responsables étrangers poursuivis (Israël, Etats-Unis, Chine, Salvador, Guatemala, Chili, Mongolie, Rwanda, Tunisie). Une bonne partie des officiels attaqués est constituée de hauts responsables civils et militaires, notamment des Services de sécurité. Le terrain des violations des droits de l’homme est le plus propice à de telles poursuites extraterritoriales.

    3. Concernant les responsables marocains, et outre les plaintes récentes engagées à Paris à l’encontre du Dgst, des hauts responsables militaires font l’objet, depuis plusieurs années, de poursuites pénales en Espagne et en France. Des actions en justice, supposément en rapport avec des activités d’agents de renseignement marocains en Europe, ont également été portées devant des tribunaux allemand et néerlandais.

    4. Jusqu’à présent, ces actions ne sont ni systématiques ni coordonnées. Elles pourraient, toutefois, le devenir, si les adversaires du Maroc – l’Algérie, le Polisario et les Ong tournant dans leur orbite – s’approprient le crédo du harcèlement pénal, comme un axe tactique de leur action internationale.

    5. Dans ce dernier schéma, les poursuites pénales tirerait partie non plus seulement des chefs d’accusation liées aux droits de l’homme (torture, traitements inhumains ou dégradants), mais aussi ceux découlant du droit international humanitaire, notamment crimes de guerre. En particulier, la flexibilité des règles de "proportionnalité" et de "différenciation" dans les conflits armés, permettent, relativement aisément, de monter des poursuites sur la base de témoignages plutôt que sur de preuves factuelles. Le fait que le Maroc soit, techniquement, encore en "état de guerre", élargi le spectre de la menace pour couvrir des actes supposés avoir eu lieu avant ou après le cessez-le-feu de 1991.

    6. Le risque de voir le Maroc investir, en représailles1, ce même crédo du harcèlement judiciaire contre l’Algérie et le Polisario, devrait dissuader ces derniers de s’impliquer massivement et directement sur ce chapitre. Mais, sans s’en détourner, ils pourraient le sous-traiter via la nébuleuse des Ong affidées, disséminées en Europe et rompues à l’exploitation médiatique.

    7. Dans ce contexte, l’arme du harcèlement judiciaire devient une composante d’appoint, dans une confrontation plus large sur le terrain juridique de la question du Sahara ; terrain sur lequel le Maroc est désormais frontalement défié. L’on serait, alors, pleinement dans une stratégie de "guerre juridique" (lawfare ou legal warfare), telle que définie par le Général Charles Dunlap (Etats-Unis) comme étant « la stratégie de l’usage du droit comme un substitut pour les moyens militaires traditionnels, afin de parvenir à un objectif opérationnel ».

    8. Particulièrement bien adaptée aux conflits asymétriques, la lawfare – autant par le harcèlement pénal que par les actions de contestation (recours) et de lobbying juridique (Bds) – peut infliger au Maroc des dégâts disproportionnés par rapport aux moyens modestes qu’elle mobilise. Des dégâts en termes d’opinion publique certes, mais aussi en termes d’impact psychologique (découragement et dissuasion de l’appareil de l’Etat) et, en ultime ressort, en termes de fragilisation, voire de destruction, des positions juridiques et politiques du Maroc sur la question du Sahara.

    9. Dans ce contexte, le harcèlement pénal des officiels est aux actions juridiques de fond, ce que la tactique est à la stratégie. Pour spectaculaire, grandissant et dangereux qu’il soit, il n’est qu’un auxiliaire d’épuisement des ressources et du moral de l’Etat. Le "cœur de cible" demeure les positions politiques et juridiques du Maroc sur le Sahara (soutiens politiques stratégiques, statut du territoire, statut de la zone à l’est du mur, applicabilité des accords, exploitation des ressources naturelles, légalité des activités économique…). Des positions (au sens militaire) que les adversaires attaqueront de manière de plus en plus forte et sophistiquée, sinon pour les faire céder, du moins pour faire bouger en leur faveur les lignes et les dynamiques du conflit. L’on peut penser que, plus les adversaires concentreront leurs efforts propres sur le "cœur de cible", plus les officiels marocains seront judiciairement harcelés par des Ong à l’étranger2.

    10. La prise en charge de ce nouveau front d’hostilités appelle une réponse de type stratégique, qui soit globale, multi-dimensionnelle, coordonnée et inscrite dans la durée. Le Maec, mais aussi la Dged et le Ministère de la Justice notamment, sont appelés à joindre leurs efforts pour travailler, en amont, sur les moyen de juguler la menace et, en aval, pour la prendre en charge.

  2. Dans quelle mesure est-il possible de prendre en charge le risque de harcèlement pénal à l’encontre des officiels marocains ?

    1. Il n’est pas possible de prévenir le risque d’une action judiciaire dans les pays démocratiques, même si cette action était illégitime ou basée sur des motifs fallacieux. En revanche, il peut être possible de traiter ce risque, notamment en gardant les responsables marocains ciblés hors de portée des tribunaux étrangers.

    2. Lorsque le risque de poursuite n’est que potentiel, il s’agit de sécuriser la protection juridique des responsables en déplacement à l’étranger. En revanche, lorsque des informations judiciaires ou des poursuites sont effectivement enclenchées, il s’agit de gérer les déplacements de manière à éviter le champ d’action des tribunaux compétents, bien que le risque peut être démultiplié par le jeu des mandats d’arrêts internationaux.

    3. D’un point de vue Maec, le risque suscité par le harcèlement pénal se pose en des termes doubles :

      1. en termes de protection juridique immédiate des responsables de l’Etat en déplacement officiel à l’étranger ; protection dont il convient de s’assurer de l’existence et de la portée.

      2. en termes d’endiguement des implications sur les intérêts du Maroc, que ce soit au regard d’une responsabilité juridique ou politique éventuelle de l’Etat du fait du comportement de ses agents, ou au regard de la sauvegarde des objectifs diplomatiques.

    4. Dans ce contexte précis, le risque se définit comme la conjonction d’un évènement (présence des officiels à l’étranger) et d’une norme juridique (compétence des tribunaux étrangers sur les officiels marocains), de nature à générer des conséquences sur lesdits officiels (dissuasion de déplacement et risque de sanctions) et, à travers eux, sur l’Etat lui-même (image et intérêts).

    5. La prise en charge de ce risque implique : a) l’identification des officiels "sensibles" ; b) la cartographie des pays et/ou régions "risqués" ; c) la gestion de l’incertitude, qui découle, en l’occurrence, de l’attitude politique – coopérative ou passive – du pays où les poursuites éventuelles sont engagées. Cette incertitude est accentuée, d’un côté, par l’activisme de certaines Ong dans le domaine du harcèlement pénal et, d’un autre côté, par la possibilité de lancer des informations judiciaires sans le consentement, ou même la connaissance, des autorités diplomatiques du pays d’accueil. Plus encore, des mandats d'arrêt, y compris internationaux, peuvent être obtenus même dans les cas où l’aboutissement des poursuites est improbable, faute de preuves suffisantes3.

    6. L’action judiciaire devient, dans le contexte du harcèlement pénal, un vecteur politique par excellence, pour une action qui ne pourrait pas autrement être obtenue par les voies politiques régulières. L’indépendance de la justice dans les pays démocratiques permet, effectivement, aux plaignants – en particulier les Ong – de contourner la politique étrangère de l’État des poursuites, si elle est incompatible avec leur agenda. C’est la raison pour laquelle il y a lieu de prendre garde à ne pas tomber dans le piège des tensions diplomatiques, là où l’objectif d’embarrasser les autorités de l’Etat d’accueil et de créer des tensions diplomatiques avec le Maroc, fait partie intégrante des plans des instigateurs du harcèlement.

  3. Quels sont les officiels susceptibles d’être inquiétés et sur quelle protection juridique peuvent-ils compter le cas échéant ?

    1. Théoriquement, l’exposition des officiels marocains à des actions judiciaires à l’étranger pourrait résulter de quatre facteurs principaux :

    1. La charge symbolique inhérente à leur statut officiel. Il s’agit des hauts responsables qui incarnent l’Etat au regard du droit international, à savoir : le Chef de l’Etat4, le Chef du Gouvernement5 et le Maec.

    2. Le potentiel de responsabilité lié à leurs fonctions. Il s’agit des officiels qui dirigent les institutions de l’Etat accusés de l’acte transgressif à l’origine des poursuites. Il peut s’agir, par exemple, du Ministre de l’Intérieur/Défense6, des hauts responsables militaires7 et des chefs des Services de sécurité8.

    3. Le degré d’implication personnelle dans le processus décisionnel relatif à l’acte transgressif à l’origine des poursuites. Il peut s’agir de personnes qui, sans appartenir formellement aux structures de l’Etat, ont une influence avérée sur leur action9.

    4. La responsabilité du fait de leur action personnelle directe. Il peut s’agir de membres d’appareils de l’Etat poursuivis en raison de leurs agissements dans le cadre de missions plus ou moins officielles, notamment des militaires ou membres des services de sécurité de rang intermédiaire10.

    1. Toutefois, la portée effective de ces critères est relativisée par la protection juridique que le Droit international offre dans certains cas et sous certaines conditions. Lorsqu’elle existe, cette protection juridique internationale ne prévient pas le dépôt de plaintes en pénal contre des officiels de l’Etat, mais peut empêcher la compétence des tribunaux à les instruire.
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