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Références




La France s'était à l’époque fait tirer l'oreille par la Cour de justice des Communautés européennes (26 janvier 2003, Commission contre République française - aff. C-233/00) sur le défaut de transposition de la directive 90/313 CEE du Conseil du 7 juin 1990, qui n’était pas assurée par la loi nº 78-753 du 17 juillet 1978 du fait même de ses restrictions de communication de documents inachevés ou internes. Le présent arrêt du Conseil d’État en constitue donc une filiation directe.
1. La portée et le contenu du droit à communication des informations environnementales
Depuis lors, la loi nº 2005-1319 du 26 octobre 2005, article 2 - JO du 27/10, a modifié le dispositif du Code de l’environnement « Chapitre IV : Droit d'accès à l'information relative à l'environnement »
L’article L. 124-2 du Code de l’environnement précise les matières concernées par l’information :


« Est considérée comme information relative à l'environnement au sens du présent chapitre toute information disponible, quel qu'en soit le support, qui a pour objet :

1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ;

 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ;

3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ;

4º Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2º ;

5º Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement. »
L’article L. 124-3 vise les personnes concernées par cette obligation d’information :
« Toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l'environnement détenues par :

1º L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ;

2º Les personnes chargées d'une mission de service public en rapport avec l'environnement, dans la mesure où ces informations concernent l'exercice de cette mission.

Les organismes ou institutions agissant dans l'exercice de pouvoirs juridictionnels ou législatifs ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre. »
Les articles L. 124-4 et L. 124-5-I précisent les limitations au droit à communication, notamment celles protégeant un intérêt légal, les demandes trop générales ou lorsque le titulaire de l’obligation ne détient pas le document, et plus particulièrement avec l’objet du présent litige, litige, peut être rejeté : « Une demande portant sur des documents en cours d'élaboration ».
Or, même si le processus décisionnel n’est pas achevé, il suffit qu’un document administratif soit achevé pour qu’il soit communicable, comme l’a confirmé l’arrêt du Conseil d’État.

Exemple de document : une note de service diffusée en interne, un rapport de commission, un avis d’une commission.
2. Application à la commande publique des décisions susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments de l'environnement.
La commande publique constitue le bras de l’opérationnalité administrative et implique des processus de décision susceptibles d’être concernés par cette obligation d’information sur demande.
En premier lieu, rappelons en effet que les objectifs environnementaux sont des éléments nécessaires de la programmation que doit assumer un maître d’ouvrage soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, selon son article 2-I :

« (…) Le maître de l'ouvrage définit dans le programme les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d'insertion dans le paysage et de protection de l'environnement, relatives à la réalisation et à l'utilisation de l'ouvrage (…) »
Le Code des marchés publics, dans l’article 5, dispose que les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices doivent prendre en compte « des objectifs de développement durable », dont on suppose que l’environnement en est une composante logique. Son article 6 donne la possibilité d’incorporer des spécifications techniques environnementales.
Les délégations de services publics oeuvrent dans des secteurs bien souvent directement concernés par l’environnement (eau, assainissement, chauffage urbain, etc.)
Ces documents peuvent couvrir tous les éléments environnementaux susceptibles de concourir à la décision de passer la commande, mais aussi à l’exécution de l’opération, tels que les procès-verbaux de chantier, sous réserve d’occulter les éléments confidentiels. Cette obligation de communication concerne également les délégataires de services publics en rapport avec l’environnement.
Conseils pratiques aux acheteurs publics, et aux acheteurs privés assurant une mission de service public en rapport avec l'environnement.
Sachez rédiger vos documents touchant à des problèmes environnementaux dans l’objectif de leur communicabilité aux tiers et vous organiser en conséquence.


Conseil d'État, 7 août 2007, nº 266668, Association des habitants du littoral du Morbihan c/ préfet du Morbihan, à mentionner aux Tables du Recueil Lebon *****




Thème




Communication des documents comportant des informations environnementales alors même que la décision n’est pas achevée.




Résumé




L'article L. 124-1 du code de l'environnement qui exclut du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration n'est pas compatible avec les objectifs de l'article 3 paragraphe 3.3 de la directive du 7 juin 1990 précitée qui limite la possibilité d'opposer un refus à une demande de communication d'informations environnementales au seul cas où celle-ci porte sur des documents inachevés.
Le refus implicite du préfet du Morbihan de communiquer à une association d’habitants les points 1 et 3 d’un procès-verbal de la commission départementale des sites au motif qu'il n'est que préparatoire, en ce qu'il est antérieur à une décision à intervenir, est annulé, car entaché d'illégalité.





Décision






Conseil d'État

Statuant au contentieux

N° 266668

Mentionné aux Tables du Recueil Lebon

10ème et 9ème sous-sections réunies
M. Michel Lévy, Rapporteur, Mme Landais, Commissaire du gouvernement, M. Delarue, Président
SCP PIWNICA, MOLINIE
Lecture du 7 août 2007
REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 19 avril et 18 août 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN, dont le siège est Pointe de Toulvern à Baden (56870) ; l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 19 février 2004 rejetant sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de refus du préfet du Morbihan de lui communiquer la copie intégrale du procès-verbal de la réunion de la commission des sites du 4 avril 2002,

2°) statuant au fond, d'annuler le refus implicite qui lui a été opposé par le préfet ;

3° de mettre à la charge de l'Etat la somme de 265 euros au titre de l'article L.761-1 du code justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la directive 90/313 CEE du Conseil du 7 juin 1990 ;

Vu le code de l'environnement, notamment son article L. 124-1 ;

Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;

Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Michel Lévy, Conseiller d'Etat,

- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN,

- les conclusions de Mme Claire Landais, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN demande l'annulation du jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 19 février 2004 en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation du refus implicite du préfet du Morbihan de lui communiquer les parties 1 et 3 du procès verbal de la commission départementale des sites, perspectives et paysages en date du 4 avril 2002 qui concernent respectivement la construction de 4 maisons individuelles en zone UB sur l'île d'Arz et une division en quatre lots dans le cadre d'un partage familial dans la commune d'Arzon ;
Considérant qu'aux termes de l'article 3 paragraphe 3. 3 de la directive du conseil n° 90/313/CEE du Conseil du 7 juin 1990, alors en vigueur, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement et qui a été abrogée et remplacée par la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 : « une demande d'information peut être rejetée lorsqu'elle suppose la communication de données ou de documents inachevés ( ) ; qu'aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable à la date du refus de communication opposé à l'association requérante : «l'accès à l'information relative à l'environnement détenue par les autorités publiques ayant des responsabilités en matière d'environnement s'exerce dans les conditions et selon les modalités prévues au titre 1er de la loi du 17 juillet 1978 ; que selon l'article 2 de cette dernière loi dans sa rédaction issue de la loi du 12 avril 2000 : « le droit de communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration » ;
Considérant que l'article L. 124-1 du code de l'environnement qui exclut du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration n'est pas compatible avec les objectifs de l'article 3 paragraphe 3.3 de la directive du 7 juin 1990 précitée qui limite la possibilité d'opposer un refus à une demande de communication d'informations environnementales au seul cas où celle-ci porte sur des documents inachevés ; qu'ainsi, en se fondant, pour refuser de communiquer les points 1 et 3 du procès-verbal de la commission départementale des sites en date du 4 avril 2002 sur le motif que « le processus décisionnel s'agissant de ces points n'était pas encore achevé », le tribunal administratif a commis une erreur de droit ; que l'association requérante est dès lors fondée à demander l'annulation du jugement du 19 février 2004 ;
Considérant que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l'affaire au fond ;
Considérant que l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN demande l'annulation du refus implicite du préfet du Morbihan de lui communiquer les points 1 et 3 du procès-verbal de la commission départementale des sites en date du 4 avril 2002 qui concernent respectivement la construction de 4 maisons individuelles en zone UB sur l'île d'Arz et une division en quatre lots dans le cadre d'un partage familial dans la commune d'Arzon ; que le refus de communiquer cet avis au motif qu'il n'est que préparatoire, en ce qu'il est antérieur à une décision à intervenir, est entaché d'illégalité ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que demande l'association au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
DECIDE :
Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 19 février 2004 est annulé en tant qu'il rejette la demande de l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN tendant à l'annulation de la décision implicite du préfet du Morbihan de communiquer les points 1 et 3 du procès-verbal de la commission départementale des sites du 4 avril 2002.
Article 2 : La décision implicite du préfet du Morbihan en tant qu'elle refuse de communiquer les points 1 et 3 du procès-verbal de la commission départementale des sites du 4 avril 2002 est annulée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION DES HABITANTS DU LITTORAL DU MORBIHAN et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.



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