PRÉsentation
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| À Amsterdam, tous les services de transport urbain sont offerts par une seule et unique entreprise opératrice à caractère municipal (GVBA) qui assume certaines attributions comme autorité de transport urbain, alors que les services de chemin de fer suburbains sont opérés par NS (Chemins de Fer hollandais). Le conseil régional (ROA) est l’autorité de transport à niveau régional, responsable des services d’autobus régional et de la coordination des services de banlieue. Depuis 1970, le Ministère de Transport a été le responsable de couvrir les déficits d’exploitation, tout en prenant la responsabilité d’établir les tarifs, de définir les niveaux de qualité et de service, et d’élaborer les programmes et les plans de développement. Manchester se trouve dans le cas absolument opposé et, suite au processus de dérégularisation réalisé à partir de 1980, la concession de subventions générales pour financer les coûts d’exploitation des systèmes de transport est devenue illégale. En effet, les autorités locales sont uniquement autorisées à allouer des subsides pour des services spécifiques qui ne peuvent pas être exploités commercialement. Pour le reste des services non subventionnés, les opérateurs peuvent définir librement leurs itinéraires, arrêts, horaires, périodes d’exploitation, tarifs et types de véhicules, avec la seule et unique obligation de communiquer au Département des Transports toute modification dans les délais suffisants. Ces opérateurs doivent supporter les pertes qu’ils subissent, car ils ne peuvent recevoir de subsides publics. À Milan, comme dans le cas d’Amsterdam, c’est également l’entreprise municipale de transport qui a reçu les compétences pour la planification, coordination et gestion de tous les services. Le processus de régionalisation des transports métropolitains, par lequel sont transférées à la région et aux entités locales les compétences sur le transport public dans le domaine qui leur appartient (y compris les chemins de fer régionaux), attribue à ces niveaux de l’administration des compétences telles que la planification des services, en transférant les responsabilités pour la couverture de leur coût au bilan régional après la prévision d’un coût minimal programmé à charge de l’organisme local. À titre de compensation, l’État transfère en outre à la région un pourcentage de la taxe nationale sur les carburants. À Copenhague et à Stockholm, la participation du gouvernement central dans le financement des systèmes de transport urbain est complètement marginale voire inexistante, les administrations locales étant responsables de leurs déficits d’exploitation et de leurs nécessités d’investissement, exception faite de ceux concernant les entreprises nationales de chemin de fer. À Copenhague la modalité d’adjudication de la prestation du service a été adoptée en 1990 au travers de concours publics (loi du transport de Copenhague), et durant les 4 années suivantes, 45 % des services ont été assumés par des opérateurs privés. Depuis 1995, HT qui a été l’entreprise opératrice la plus importante, indépendante de l’administration depuis 1990, est l’autorité de transport public. À partir de 2002, il est prévu que tout le réseau soit exploité au travers de contrats de concession adjugés par des appel d’offres publics. Un cas similaire est celui de Stockholm où l’entreprise Storstockholms Lokaltrafik (SL), propriété du Comté de Stockholm, en tant qu’Autorité de Transport, est la responsable du transport collectif dans la zone, y compris le financement des déficits d’exploitation et des nécessités d’investissement. Dans le cas des investissements, SL dispose également de la participation financière de l’État. La relation entre SL et les opérateurs est établie par des contrats à coût brut, résultant des concours publics. Dans le cas de Lyon, la Loi d’Orientation du Transport Intérieur de 1982 établit que le financement des services de transport public régulier doit être réalisé sur la base des apports des usagers, des Autorités publiques locales et par d’autres bénéficiaires publics ou privés qui bénéficient directement ou indirectement du système de transport. Il est également spécifié dans cette même loi que ces bénéficiaires peuvent contribuer, en cas de besoin, au financement des coûts d’infrastructure. De cette façon, les Administrations locales sont autorisées à établir une taxe destinée au financement du transport public (Versement Transport) qui trouve sa justification dans l’acceptation du fait qu’il existe des bénéfices différenciés pour les non-usagers. Bien que l’État soit le responsable de fixer des limites à cette taxe, les pourcentages sont définis par décret par les administrations locales. La Loi de développement régional du 4 février 1995 suppose la décentralisation du transport, le conseil régional étant alors chargé des budgets, de l’établissement des contrats et d’autres tâches appartenant à sa zone d’action. En ce qui concerne l’organisation du système, l’Autorité de Transport (SYTRAL) dans laquelle participent le conseil régional et les autorités locales est la responsable de la planification des services, du financement de l’exploitation, de la politique tarifaire employée et du financement des investissements et de l’administration des contrats avec les opérateurs. La responsabilité de l’exploitation retombe sur les entreprises opératrices (publiques ou privées) au travers des contrats de délégation. En ce qui concerne les chemins de fer, en décembre 1996, le Conseil régional de Rhône-Alpes a signé un accord contractuel avec la SNCF et avec l’État. Le Conseil définit et contrôle la qualité des services et les tarifs régionaux. À Munich, à partir du 1er janvier 1996, la loi de régionalisation du système de transport public est entrée en vigueur (RegG). La responsabilité publique sur les systèmes de transport métropolitains y est reconnue et celle-ci est transférée aux Länder (États fédéraux), y compris les services de chemin de fer urbain et régional. La majeure partie des Länder a délégué cette responsabilité aux communes et Kreise (villes à niveau intermédiaire et inférieur aux Länder). Certains Länder, comme la Bavière, se sont réservés, grâce à leur liberté législative, la responsabilité sur les chemins de fer. Dans le modèle allemand, la décentralisation des compétences sur le transport public régional a supposé de plus en même temps la décentralisation des fonds assignés au réseau. L’autorité de transport public cantonal de Zurich (ZVV) est influencée par les trois niveaux du système politique suisse (fédéral, cantonal et communal). Néanmoins, le gouvernement a très peu d’importance dans cette relation. L’influence du gouvernement régional est limitée aux sièges qu’il occupe au conseil et à la nécessité d’approuver ses décisions. Pour ce qui est du détail des opérations, ZVV dépend directement des gouvernements locaux. Ceux-ci planifient les itinéraires dans leur cadre géographique. Il y a huit opérateurs principaux du réseau (MVU) qui fonctionnent comme sous-autorités dans le sens d’être autorisés à sous-traiter, à leur tour, une partie des lignes aux petites opérateurs. La relation entre ces MVU et ZVV est établie par des contrats à coût brut et à incitations. L’administration fédérale ne réalise pas d’apports pour le soutien des services urbains (elle subventionne uniquement les services d’autobus interurbain et le chemin de fer). Les administrations régionale et locale se distribuent 50% des coûts non couverts par les recettes commerciales (et le cas échéant, l’apport de l’administration de l’État). À son tour, l’ordonnance cantonale de la répartition des coûts réglemente en toute exactitude la magnitude des apports des communes à ZVV. À Madrid et Barcelone, il existe une Autorité organisée comme un “Consortium administratif”, avec une personnalité juridique qui lui est propre. Elle est formée par l’administration autonome et municipale. Le financement public du transport urbain est réglementé en grande partie par la Loi sur les Finances locales de 1988, cette loi prévoyant également l’inclusion dans les budgets généraux de l’État de crédits en faveur des entités locales à charge du service de transport collectif urbain. Ce crédit est distribué de deux façons:
Actuellement, la participation de l’État dans le financement du transport urbain et métropolitain comprend une large série de conventions et contrats – programmes avec certaines autonomies et certains organismes locaux, ainsi que des subventions et des compensations aux entreprises publiques (RENFE). 2.2 Financement de l’exploitation Pour le financement de l’exploitation des services de transport métropolitains déficitaires, les administrations compétentes disposent uniquement de deux voies:
Les schémas de financement de l’exploitation dans les aires européennes analysées présentent des caractéristiques communes et des particularités dignes de mention. Dans cette section, les particularités caractéristiques de chaque système sont exposées de façon résumée ainsi que les pourcentages de couverture et d’apport de chaque niveau d’administration. Une description est faite pour chaque pays en ce qui concerne les points suivants:
Hollande Dans le cas d’Amsterdam, le gouvernement central fixe les tarifs pour toute la nation et la recette est distribuée à partir de l’estimation des passagers transportés, comme cela se produit également avec les apports de l’État. L’autorité de transport régional ROA reçoit du gouvernement central environ 140% des recettes qui lui appartiendraient pour le recouvrement tarifaire à titre de compensation et d’apport pour la couverture des déficits d’exploitation. Cet organisme la distribue à son tour entre GVBA (autorité de transport et opérateur des services urbains) et Connexion (opérateur d’autobus interurbain). L’État assume directement les déficits d’exploitation de la compagnie nationale des chemins de fer hollandais, seul et unique opérateur des trains de banlieue. De cette façon, aussi bien les services urbains (tramway. autobus et métro) et d’autobus interurbain que les services ferroviaires de banlieue, couvrent leurs déficits d’exploitation avec les budgets généraux de l’administration centrale (seuls les déficits de l’unité des Ferries sont couverts par les budgets de la municipalité d’ Amsterdam). Tous les opérateurs sont des entreprises publiques et leur relation avec l’administration est établie par des contrats pluriannuels qui concrétisent l’offre de services et les apports nécessaires. Danemark Dans la zone de Copenhague, l’apport des administrations ne provient pas non plus de l’affectation d’une source spécifique quelconque mais il s’articule par des contrats à coût brut avec des incitations entre l’autorité de transport (HT) et les opérateurs d’autobus et chemins de fer de banlieue. HT reçoit les apports des cinq administrations locales qui participent dans la compagnie. Seule l’unité des trains de banlieue de DSB (chemins de fer de l’État du Danemark) recevait des subventions de l’administration centrale jusqu’en 1999, moment à partir duquel sa relation avec l’administration centrale a été établie au travers de contrats à coût brut similaires à ceux employés par HT avec le opérateurs privés. Suède De façon similaire, dans l’aire de Stockholm, la relation entre l’autorité de transport (SL) et les opérateurs a été établie moyennant des contrats pluriannuels à coût brut pour la prestation du service, résultat d’un concours public. Les contrats prévoient des pénalisations pour non-satisfaction des services accordés. Les subventions, articulées de cette façon, ont leur origine dans les budgets généraux de l’administration régionale (Stockholm County Council). France Les contrats de “délégation” entre l’autorité de transport de Lyon (SYTRAL) et les opérateurs urbains, sont également pluriannuels et à “coût brut avec incitations ”. Ils stipulent l’apport annuel de l’autorité et prévoit une incitation en fonction de l’obtention d’un objectif de recettes. La particularité du système français, réside dans l’affectation de la taxe spécifique: “Versement transport” qui constitue la plus grande source de revenus de SYTRAL, en supposant plus d’un tiers du budget d’exploitation de cette autorité. Elle nécessite néanmoins compléter son compte de recettes par des apports de l’administration locale et régionale (l’apport de ces administrations est d’environ 14% des coûts d’exploitation des modes de transport urbains). Les services de banlieue et régionaux sont exploités par l’entreprise ferroviaire nationale (SNCF) dans le cadre d’un contrat avec l’administration régionale. Les coûts d’exploitation de ces services, en fonction desquels est calculé l’apport de l’administration, sont estimés indépendamment des coefficients des coûts opérationnels de l’entreprise et les risques sur ces recettes sont partagés avec la région. (L’objectif des recettes est négocié chaque année et l’écart par rapport à l’objectif accordé en commun, est partagé). De surcroît, le contrat incorpore un système d’incitations pour la ponctualité et la qualité des services. Les apports de l’administration régionale et nationale pour l’exploitation de ce mode, suppose un ensemble qui tourne autour de 57% des coûts. Royaume Uni Le cas de Manchester présente des caractéristiques bien différentes. La libéralisation des services d’autobus rentables du point de vue commercial, suppose en outre l’emploi de contrats à coût net avec les opérateurs pour l’exploitation des lignes considérées “socialement nécessaires” mais non rentables du point de vue commercial. Ces contrats stipulent une quantité estimée par l’opérateur comme la différence entre les coûts et les recettes commerciales, demandée par les opérateurs lors de l’offre publique de concession, le concessionnaire assumant les risques commerciaux (demande réelle/demande prévue) puisqu’il est le récepteur direct ou indirect des recettes pour la vente des titres de transport. Les lignes d’autobus commerciaux ne reçoivent, par conséquent, aucun type d’apport, alors que les lignes non commerciales reçoivent la somme fixée dans le contrat de concession dont l’origine se trouve dans les budgets généraux des administrations locales. Pour les services ferroviaires et Métrolink, les entreprises signent des contrats de concesión similaires; bien que les fonds pour leur subvention incluent les apports du gouvernement pour le soutien du système métropolitain des transports ferroviaires. Italie À Milan, tout le réseau de transport, exception faite des services ferroviaires (et de quelques lignes d’autobus interurbain) est exploité directement par l’autorité (ATM) au travers d’un contrat avec la région et la municipalité. Parmi les subventions que cette ville reçoit de la région de Lombardie, est inclus le pourcentage qui correspond à cette région sur la taxe nationale sur les hydrocarbures. Les subventions de la région sont en fonction des véhicules-km exploités, fixés au préalable par l’administration régionale et certifiés par celle-ci. La ville reçoit également des apports de la municipalité qui contribuent principalement au financement de l’exploitation de l’autorité de transport. ATM obtient en outre des revenus pour la gestion des aires de stationnement payant sur le réseau routier urbain et les stationnements de dissuasion. Les services de banlieue exploités par FS sont régis par le Contrat-Programme entre l’entreprise et l’État italien, sur lequel sont définis les mécanismes de participation financière de celui-ci dans les coûts d’exploitation de l’entreprise. Le deuxième opérateur ferroviaire, FNM (propriété de la Région de Lombardie) exploite en régime de concession les trains locaux dans la zone nord de Milan en recevant pour ce faire de la région les apports nécessaires. Allemagne Dans le cas de Munich, les services urbains ont un taux de couverture approximatif de 60%. Les seuls et uniques apports de l’administration sont les compensations pour les titres de transport à prix réduit (étudiants, retraités et handicapés) et proviennent des budgets généraux de l’État de Bavière. L’entreprise d’exploitation compense ses déficits d’exploitation par les résultats positifs dans d’autres branches d’activité (distribution d’électricité et de gaz). Les autobus régionaux sont l’unique mode de transport qui reçoit des apports directs pour couvrir le déficit d’exploitation. Par la loi de la régionalisation (RegG) et la loi de transport public en Bavière (BayÖPNVG), les administrations locales sont responsables du financement des autobus régionaux. Leur relation avec les opérateurs est établie par des contrats à coût brut qui concrétisent les niveaux de qualité de l’offre. La principale particularité du système allemand est néanmoins la formule employée pour le financement des services ferroviaires de banlieue. Le transfert des compétences sur le transport régional à ce niveau de l’administration, se produit simultanément au transfert des fonds que l’Administration fédérale assignait à leur financement. De cette façon, l’État de Bavière, selon la loi de la Régionalisation du Transport Public (RegG) apporte les fonds qu’elle reçoit de l’Administration fédérale en provenance des impôts fédéraux sur les carburants pour subventionner le transport public, en particulier le transport ferroviaire. Ces apports supposent 40% des coûts d’exploitation des services ferroviaires de banlieue dans l’État de Bavière. Suisse Dans le cas de Zurich, bien que cette ville présente des particularités au niveau de l’organisation, ceci n’implique pas de grandes différences en ce qui concerne le schéma de financement. Il existe deux types d’opérateurs: les concessionnaires principaux du réseau, dont la liste est directement établie avec l’autorité (ZVV) et le reste des opérateurs privés sous-traités par les premiers. Les contrats de concession utilisés par ZVV, sont des contrats à coût brut avec des incitations, basés sur la qualité perçue par les usagers et en fonction de l’accomplissement des objectifs globaux de l’autorité. Par ailleurs, les apports des différents niveaux de l’administration n’ont pas leur origine dans l’affectation d’une quelconque source de revenus spécifique.
Espagne À Barcelone et à Madrid, ATM comme le Consortium Régional de Transport de Madrid (CRTM) définissent les nécessités de financement des entreprises publiques dont est titulaire le consortium des administrations, ainsi que les compensations aux entreprises privées et trains de banlieue RENFE. La relation entre l’autorité de transports des deux villes et l’État est définie au travers de Contrats Programme, alors que la relation avec le consortium des administrations est articulée au travers de conventions. Les relations avec les opérateurs publics sont également articulées au travers de Contrats Programme, alors que les contrats avec les entreprises privées sont la plupart du temps des contrats à risque et, dans certains cas, des contrats de gestion intéressée. Dans le cas des modes de transport urbains (autobus urbain et métro), le financement des déficits d’exploitation est réalisé par l’apport de l’État à 45%, l’administration régionale et locale se répartissant, pratiquement à parts égales, la couverture des déficits, une fois déduit l’apport de l’administration centrale. Hors de l’aire municipale de Madrid et Barcelone, les gouvernements régionaux apportent la totalité des fonds nécessaires pour la subvention des services de transport public, déduction faite de l’apport de l’État de 45%; aussi bien pour des entreprises publiques (comme FGC à Barcelone), que pour les opérateurs privés d’autobus interurbain avec des contrats de gestion intéressée à Madrid. Dans le cas de Barcelone, le fait qu’EMT et la Généralité soient titulaires des lignes d’autobus interurbain, implique que l’apport régional ne soit que de 20%, exception faite de l’apport de l’État sur les lignes EMT. En ce qui concerne les services ferroviaires de banlieue proposés par RENFE, des conventions ont été souscrites entre le CRTM et le service de banlieue de Madrid dans le but de compenser l’emploi d’abonnements multimodaux et les services sur certaines lignes. Dans le cas de Barcelone, des accords qui permettront d’arriver à une situation similaire sont actuellement en cours. Sur le tableau suivant, les pourcentages de couverture des réseaux analysés sont présentés ainsi que la distribution en pourcentage des apports des différents niveaux de l’administration.
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