PRÉsentation
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3.2 Système de Financement Le financement des transports publics suit des schémas divers dans les pays analysés, en étant conçu dans toutes nos villes comme un élément essentiel pour le développement de l’activité économique. Les bénéfices reportés par un système efficace de transport public sont directement reçus par les usagers du système mais, indirectement, d’autres agents économiques et sociaux bénéficient de leur existence. Les bénéfices perçus par les non-usagers peuvent être englobés dans deux grands groupes:
Suivant ce raisonnement, aussi bien les bénéficiaires directs, les usagers, que les entreprises, les grands centre d’attraction de voyages (centres commerciaux, de loisirs et service public), les promoteurs immobiliers et les usagers du véhicule privé, en qualité de bénéficiaires indirects, devront participer au financement du système. Par conséquent, un des objectifs de la politique de financement doit être que tous les bénéficiaires de l’existence des réseaux de transport collectif soient ceux qui apportent des ressources pour leur provision et non pas exclusivement les usagers directs de ces modes de transport. L’identification des bénéficiaires n’est cependant pas immédiate, de même que la quantification des bénéfices qu’ils reçoivent. En ce qui concerne, par exemple, les bénéfices générés par des infrastructures de transport métropolitain, ceux-ci sont très souvent dispersés entre un grand nombre d’individus qui participent de petits bénéfices. En certaines occasions, en outre, ceux-ci ont besoin de longues périodes de temps pour être significatifs, ce qui rend également difficile leur identification. Dans l’application de différentes sources au financement du système, on distingue entre le financement de l’exploitation et des investissements. Financement des coûts d’exploitation Les sources financières qui supportent les services publics de transport dans nos villes sont nombreuses et variées. Les tarifs encaissés aux usagers constituent la source principale de financement des coûts d’exploitation. Ils représentent différents pourcentages de couverture pour les opérateurs des villes analysées, les opérateurs des aires métropolitaines de Madrid et Barcelone atteignant les taux de couverture les plus élevés. L’intégration tarifaire est la solution qui apporte les plus grands succès au système général du transport collectif dans la majeure partie des villes, cet instrument étant en outre celui qui s’est révélé le plus efficace dans la captation de voyageurs en provenance du véhicule privé. La tendance généralisée, en ce qui concerne l’attention des insuffisances financières consiste, comme mentionné ci-dessus, à développer des conventions ou des contrats programmes entre les administrations publiques et les entreprises opératrices. Les Finances Publiques de la majeure partie des administrations analysées sont régies en outre par le principe de désaffectation fiscale, comme cela se produit en Espagne. Il y a lieu de citer comme exceptions à cette norme générale, le Versement Transport français et le Fonds Fédéral pour le Financement du transport en Allemagne, dont l’origine se trouve dans les taxes fédérales sur les carburants et l’affectation des recettes au titre de stationnement payant ou les infractions à la circulation. Versement Transport Il s’agit d’une source particulièrement importante de financement dans le cas des villes françaises, fondée sur les principes de participation des bénéficiaires indirects précédemment exposés. Cette taxe appliquée sur la masse salariale des entreprises situées dans l’aire d’influence des transports collectifs, suppose un pourcentage important des ressources financières utilisées par le système de transport. Il faut mentionner, comme arguments à faveur de l’implantation d’un impôt similaire l’effectivité et la simplicité de son application ainsi que le caractère significatif de son apport pour le financement du transport public dans les villes françaises. Ses détracteurs argumentent, néanmoins, qu’il n’est pas possible de justifier son application comme instrument pour capturer les bénéfices indirects des entreprises pour l’amélioration des conditions du marché du travail (meilleure accessibilité aux centres de travail). Ceci est fondamentalement dû au fait que la transmission de la charge de l’impôt de la part des entreprises sur le prix de vente de leur production, dépend du degré de monopole qu’elles détiennent, ce qui fait déconseiller son application aussi bien du point de vue de l’efficacité du système que du point de vue des considérations d’équité car il n’est pas possible de garantir que l’impôt soit supporté par les bénéficiaires du système de transport. Il serait impossible d’envisager un impôt similaire au Versement Transport français, sans compter son inefficacité pour être justifié comme moyen de captation et d’affectation des bénéfices patronaux par l’accessibilité que leur procure le système de transport public, ce qui supposerait par conséquent un impact important sur le système fiscal espagnol. Taxes sur les carburants L’affectation de la perception d’impôts déterminés sur l’utilisation du véhicule privé est un instrument de financement employé par les administrations allemande et italienne. Le schéma de décentralisation des compétences en ce qui concerne le transport public urbain et métropolitain dans l’État allemand a mené à redistribuer entre les autorités régionales la perception de l’impôt national sur les hydrocarbures, pour que ce soit celles-ci qui gèrent leur assignation à l’exploitation des différents services de transport public ou le financement des infrastructure ou du matériel roulant. En Italie, après l’abolition du Fonds national de Transport en 1995, une taxe a été établie sur la consommation des carburants au niveau national pour le financement des systèmes de transport, que l’État distribue aux régions. Le principal écueil pour son application en Espagne est l’acceptation générale et, en particulier, pour les Finances Publiques de l’État du principe de non affectation des recettes aux frais. Recettes pour stationnements et sanctions de la circulation Dans le cas français, il est important de souligner que les autorités de transport dans ce pays ont en outre des compétences sur la gestion du trafic routier. Une des conséquences de cette assignation de compétences aussi bien en matière de transport collectif que privé, est la capacité de la part des autorités de transport de gérer la recette provenant des infractions routières dans leur cadre territorial, et de destiner ces sommes au financement du système de transporte public. De façon similaire, dans la ville italienne de Milan, l’autorité de transport gère, outre les zones de stationnement contrôlé payant sur les voies publiques, les stationnements de dissuasion sur le réseau de transport métropolitain; les recettes obtenues à ce titre sont destinées au financement du système de transport. Dans certaines villes anglaises, la possibilité de capter les bénéfices que reçoivent les usagers du véhicule privé a été analysée, moyennant l’extension du stationnement payant sur les voies publiques et l’établissement de péages urbains. Comme conclusion de ces études et indépendamment du degré de difficulté technique pour leur implantation, on considère que l’acceptabilité de n’importe laquelle de ces mesures dépendra de la perception de la part des citadins d’améliorations substantielles dans l’offre de transport public. Financement des Investissements La planification, le financement et l’exécution de projets d’investissement en infrastructures nouvelles ou l’amélioration de celles existantes atteint un important degré de décentralisation dans la majeure partie des pays européens; quoi qu’il en soit, la participation des organismes centraux dans la prise de décisions à ce sujet est de plus en plus importante ainsi que dans le financement des projets. La principale source de financement des infrastructures de transport public sont les consignations budgétaires des administrations publiques. Les formules de participation de l’épargne privée au travers d’émissions de dette publique, impliquent également le financement par les contribuables, en différant une partie des charges aux générations futures qui seront également bénéficiaires des investissements. Il faut mentionner, comme cas particulier, les principes pour le financement des infrastructures au Royaume Uni. Dans ce pays, le principe général est celui de la contribution de la part de tous les bénéficiaires indirects, tels que les propriétaires ou promoteurs immobiliers, pour lesquels les bénéfices qu’ils perçoivent peuvent être identifiés et quantifier. Lorsqu’il n’est pas possible de capturer et d’employer pour le financement du système ces bénéfices, l’administration envisage de réaliser des apports, qui auront une limite en rapport avec les bénéfices à percevoir par les non-usagers. Les apports des de l’administration publique pour la totalité ou une grande partie des investissements, qu’ils obéissent ou non à des principes spécifiques, sont la norme générale dans les aires analysées. Ces apports ont généralement leur origine dans la fiscalité générale, et par conséquent, sont des apports aussi bien des usagers que des non-usagers. Bien qu’il soit admissible de dédier les ressources apportées par l’adoption des mesures fiscales recommandées dans la section précédente, au financement des investissements, l’affectation de charges sur les augmentations de valeur des propriétés affectées par l’amélioration dans l’accessibilité de projets d’agrandissement du réseau serait particulièrement indiquée. Dans ce sens, les mécanismes appliqués en France et aux États Unis sont particulièrement efficaces en ce qui concerne les propriétaires de terrains, promoteurs et entreprises bénéficiaires du réseau. 3.3 CONCLUSIONS Comme résumé de ce qui précède, les principales conclusions en ce qui concerne le cadre de compétences, le système d’organisation et le financement du système de transport peuvent être schématisés aux points suivants: Cadre de compétences et système d’organisation
Financement du système de transport Les principes de base suivants devront être adoptés pour le financement du système de transport.
La législation espagnole admet la possibilité d’imposer des contributions spéciales aux bénéficiaires indirects, suite à des améliorations effectuées sur le réseau routier. La loi sur les routes et chemins 25/1988, identifie comme bénéficiaires indirects des investissements routiers, les propriétaires d’immeubles, d’établissements limitrophes et ceux des lotissements, dont la communication s’avère améliorée par ces investissements. Dans le cas de Barcelone, l’EMT obtient déjà des ressources pour l’affectation directe d’une source de recettes fiscales associée à la capture de bénéfices pour l’augmentation de la valeur des immeubles comme conséquence de l’accessibilité que leur donne le système de transport public. L’instrument est dans ce cas la majoration sur l’Impôt sur les Biens immobiliers dans les communes d’ EMT et qui fait partie des ressources apportées au système par les administrations locales. La gamme d’options envisageables, suite à l’application de ces principes serait par conséquent composée par celles qui suivent:
D’une façon analogue, en ce qui concerne le financement des investissements, pour le développement de ces principes, les autorités de transport public doivent recevoir les compétences nécessaires pour répercuter les coûts aux bénéficiaires indirects, non usagers du système de transport. Quelques possibilités pour la capture d’une partie de ces bénéfices indirects, sont les mécanismes suivants:
(Ces charges peuvent consister en une somme unique, ou en une charge différée durant plusieurs périodes moyennant une taxe mensuelle ou annuelle.)
Néanmoins, les solutions les plus novatrices dans la recherche, de la part de la majeure partie des autorités de transport, de nouvelles sources de financement extrabudgétaires, résident dans les modèles de financement et la gestion des projets avec la participation de l’initiative privée. Parmi les trois groupes de schémas déjà commentés, deux d’entre eux sont susceptibles d’être employés pour le financement d’infrastructures dans des aires métropolitaines:
La caractéristique fondamentale de ces schémas est la participation du secteur privé dans les risques associés à l’exécution des projets et l’exploitation des services moyennant leur intégration dans un contrat conjoint. La distribution de ces risques doit compenser le coût majeur de l’emploi de ressources financières privées. La particularisation de ces modèles à chaque projet concret exige, comme condition fondamentale la définition et l’évaluation de tous les risques associés et la négociation spécifique sur les risques à assumer par l’administration publique et l’initiative privée. |
