Mme Mège, Rapporteur public








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titreMme Mège, Rapporteur public
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Arrêt 11BX02706

SCI Les Chevêches

1ère chambre

Audience du 13 juin 2013

Lecture du 11 juillet 2013

CONCLUSIONS

Mme Mège, Rapporteur public


1 - La SCI LES CHEVECHES a fait l’acquisition en 2006 d’un ensemble immobilier composé de trois bâtiments principaux, anciens bâtiments conventuels, édifiés au cœur du bourg de Caudrot, qui abritent une maison de retraite, transformée en juillet 2006 en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD) ; cet établissement a été autorisé à porter sa capacité d’accueil de 61 à 75 places dont 25 dédiées à l’accueil des personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer, sous réserve de la construction de nouveaux locaux afin notamment de porter les conditions d’hébergement au niveau des normes requises.

LA SCI LES CHEVECHES, en sa qualité de propriétaire des lieux, a donc sollicité, et obtenu le 22 novembre 2005 la délivrance par le préfet de la Gironde, la commune de Caudrot n’étant pas dotée d’un plan d’occupation des sols, pour la construction de deux nouveaux bâtiments, les bâtiments D et E.

Elle a en outre obtenu le 28 juin 2006 la délivrance d’un permis modificatif portant sur une extension du nouveau bâtiment E et l’aménagement des combles de l'un des anciens bâtiments, le bâtiment A.

Ces travaux ont été menés à leur terme et le nouvel établissement est en service depuis janvier 2008.

Quelques mois plus tard, par deux requêtes présentées au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 9 juin 2008, M. P==, propriétaire d’une maison d’habitation située en face du bâtiment D nouvellement édifié, demande l’annulation du permis de construire initial et de son modificatif. Et, par un jugement du 28 juillet 2011 le tribunal a partiellement fait droit à ses demandes en annulant le permis de construire du 22 novembre 2005 en tant qu’il autorise la construction du bâtiment D au motif que celui-ci ne respecte pas la règle de prospect minimal fixée par l’article R. 111-18 du code de l'urbanisme.
2 - La SCI LES CHEVECHES relève régulièrement appel de ce jugement en tant qu’il a annulé le permis de construire du 22 novembre 2005 pour la partie concernant le bâtiment D sans différer les effets de cette annulation ; et la présentation de cet appel a amené M. P== à présenter un appel incident.
3 - En cours d’instance devant vous, par un mémoire du 29 octobre 2012 la SCI LES CHEVECHES vous a informé qu’un permis de construire, qu’elle qualifie de modificatif, lui avait été délivré le 10 septembre 2012 par le maire de Caudrot au nom de l’Etat accordant une dérogation aux règles de prospect posées par l’article R. 111-18 du code de l'urbanisme ; elle vous demande « d’en tirer toutes conséquences de droit », sans plus de précision, mais peut-être a-t-elle eu comme moi des difficultés à identifier les conséquences de la délivrance sur le litige dont vous êtes saisis.

A défaut de précision de sa part, mais celles-ci vous seront peut-être apportées à la barre, j’en suis réduite à des conjectures.
4 - Il me semble exclu que puisse être envisagé ici une application de la jurisprudence « SCI Fontaine de Villiers » selon laquelle lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure les respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises ; les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent alors plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial.

Il est vrai que l'arrêté du 10 septembre 2012 est présenté comme un permis modificatif du permis délivré le 22 novembre 2005 et qu'il accorde une dérogation aux règles de prospect et a ainsi vocation à régulariser le vice retenu par le tribunal pour annuler ce permis de construire. Dans le cadre de la jurisprudence « Fontaine de Villiers », une irrégularité du permis initial du 22 novembre 2005 dans l'application des règles de prospect ne pourrait donc plus être utilement invoquée ; mais les effets d'une telle régularisation ne peuvent à mon sens se concevoir que dans la mesure où les dispositions de l'acte ainsi modifié demeurent encore dans l'ordonnancement juridique au moment où cette régularisation intervient. Tel n'est pas le cas en l'espèce. En effet, s’agissant en tout cas des dispositions divisibles du permis de construire du 22 novembre 2005 relative à la construction du bâtiment D, ce permis de construire a été annulé par le jugement du 28 juillet 2011 et l’appel formé par la SCI LES CHEVECHES n’étant pas suspensif, il ne peut être procédé à la régularisation d’un permis de construire qui est dès lors regardé comme n’étant jamais intervenu.
5 - Les effets de l'annulation prononcée font également obstacle à ce que l'arrêté du 10 septembre 2012 soit regardé, en dépit de la présentation qui a été adoptée par son auteur, comme un permis modificatif s'agissant des dispositions divisibles relatives au bâtiment D ; ces dispositions divisibles ayant été annulées, ce n'est que par la voie de l'examen d'un nouvelle demande de permis de construire relatives à ce bâtiment D que l'autorité administrative pouvait envisager de déroger aux règles de prospect et l'arrêté du 10 septembre 2012 doit, dès lors, du moins en ce qui concerne le bâtiment D, être qualifié de permis de construire initial, fut-il délivré après édification du bâtiment pour régulariser la situation de cette construction sans permis.
6 - Cette requalification m'a donc amenée à examiner la possibilité que l'objectif poursuivi par la SCI LES CHEVECHES en vous informant de la délivrance d'un tel permis ait été le prononcé d'un non-lieu à statuer. Cette hypothèse est cependant également exclue. En effet, lorsque, à la suite d’un jugement annulant une autorisation administrative, l’autorité compétente, statuant à nouveau sur la demande, délivre une nouvelle autorisation ayant le même objet que celle annulée, l’appel dirigé contre ce jugement d’annulation n’est pas privé d’objet même lorsque cette nouvelle autorisation devient définitive (CE, Section, 18 avril 1986, Société Les mines de potasse d’Alsace c/ Province de la Hollande septentrionale et autres, n°53 934).
7 – Enfin, cette information vous ayant été donnée par le requérant lui-même, s’il entendait par là qu’il soit mis fin au contentieux dont vous êtes saisi, il lui appartenait de se désister de son appel.
8 - Vous êtes donc toujours saisis de la requête d’appel de la SCI LES CHEVECHES, qui, au soutien de sa requête d’appel, fait tout d’abord valoir que c’est à tort que les 1ers juges ont estimé recevables les conclusions en annulation présentées par M. P== le 9 juin 2008, soit près de trois ans après la délivrance du permis de construire initial.
9 - Comme vous le savez, le délai dans lequel les tiers peuvent contester un permis de construire est encadré par les dispositions de l’article R. 490-7 du code de l'urbanisme dans la version applicable à la date de délivrance du permis de construire, c’est-à-dire antérieurement à la réforme du code intervenue en 2007, et court, dans ce cadre, de la plus tardive des deux dates résultant de l’accomplissement des formalités d’affichage pendant une période continue de deux mois sur le terrain et en mairie.
10 - Concernant l’affichage en mairie qui doit consister en un affichage d’un extrait du permis de construire, il ne sera pas possible en l’espèce d’établir avec certitude que cette obligation d’affichage pendant une durée continue de deux mois a bien été respectée. Si le défaut de production du registre chronologique des actes de publication et de notification ne fait pas obstacle à ce que la preuve de l’affichage soit apportée par d’autres éléments et notamment par une attestation du maire - Vous verrez sur ce point : CE – Epoux F== – 31 janvier 1973 – n° 85 359 – publié au recueil Lebon sur ce point- vous ne pourrez que constater que les indications contenues dans les deux attestations que le maire de Caudrot a rédigé, l’une le 7 avril 2008, l’autre le 11 juin 2008, sont contradictoires, la première faisant état d’un affichage du 25 novembre au 15 décembre 2005 qui ne respectait donc pas la durée d’affichage continu de deux mois. Et les constatations dressées par un huissier de justice mandaté par la SCI bénéficiaire sur la mise à disposition du public de ce permis de construire ne sont pas rédigées en des termes permettant de clarifier de manière certaine les modalités de cet affichage.
11 - Concernant l’affichage sur le terrain les exigences de la jurisprudence en la matière sont assez poussées et imposent que ce panneau soit parfaitement lisibles depuis la voie publique afin que les caractéristiques de la construction qui doivent y figurer, à savoir le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, la date et le n° du permis, la nature des travaux, et, s’il y a lieu, la superficie du terrain, la superficie du plancher autorisée et la hauteur de la construction autorisée, ainsi que l’adresse de la mairie où le permis peut être consulté, soient effectivement portées à la connaissance des tiers.

Vous verrez sur l’obligation que les mentions permettent aux tiers de déterminer la nature exacte du projet : CE – Ville de Nice et M. S== – 14 novembre 2003 – n° 254 003.

Or si un constat d’huissier établi l’affichage sur le terrain d’un panneau relatif à ce permis de construire, il ressort des énonciations de celui-ci ainsi que des attestations produites par M. P== que sa localisation ne permettait pas d’en lire l’ensemble des mentions depuis la voie publique.

Dans ces conditions le délai de recours n’avait pas couru à l’égard de M. P==, qui était donc parfaitement recevable, ainsi qu’en a jugé le tribunal, à contester le permis de construire du 22 novembre 2005 en saisissant le tribunal le 9 juin 2008.
12 - La SCI LES CHEVECHES, vous demande à titre subsidiaire, si vous ne reteniez pas la tardiveté de la demande de M. P==, d’annuler le jugement en ce qu’il n’a pas fait droit à ses conclusions, présentées d’ailleurs par note en délibéré, tendant à ce que l’annulation prononcée ne prenne effet qu’après un délai lui permettant de régulariser la situation par la délivrance d’un nouveau permis de construire modificatif dérogeant aux règles de prospect, et ce en application de la jurisprudence issue de la décision du CE « Association AC ! » - 11 mai 2004 - n° 255 886, laquelle, dans un souci d'assurer l'équilibre entre exigence de légalité et exigence de stabilité des situations juridiques, a doté le juge administratif de la possibilité de déroger, à titre exceptionnel, au principe qui demeure celui de l'effet rétroactif des annulations qu'il prononce.
13 - Cette modulation peut revêtir trois formes :

  • le prononcé d'une annulation sans effet rétroactif afin de préserver des effets de la disparition rétroactive les situations juridiques qui ont pu se constituer sous l'empire de l'acte illégal ; c'est l'option qui a été retenue dans la décision « Association AC ! » ;

  • le prononcé d'une annulation avec effet rétroactif mais avec un différé d'effet de quelques mois afin de permettre à l'autorité administrative, pendant ce délai, de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la continuité et la sécurité juridique de l'action administrative ; Vous verrez CE – Département du Val-de-Marne et autres – 16 mai 2008 – n° 290 4116 et suivants – relatifs à l'annulation différée du décret pris pour l'application de la loi du 13 août 2004 de transfert de services de l'éducation nationale aux départements ;

  • le prononcé d'une annulation différée et sans effet rétroactif ; vous verrez CE – Kierzkowski-Chatel – 19 décembre 2008 – n° 312 553.


14 - Quelque soit la forme de la modulation envisagée celle-ci ne peut être mise en œuvre que si le caractère rétroactif de l'annulation immédiate emporte des conséquences manifestement excessives en raison des effets que cet acte a produit et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur mais aussi de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets et c'est à l'issue d'un véritable bilan entre, d'une part, ces conséquences de la rétroactivité, et d'autre part, les inconvénients de la modulation au regard du principe de légalité et du droit des justiciables, qu'une annulation sans effet rétroactif et/ou avec effet différé peut être prononcée.

Le caractère nécessairement tout à fait exceptionnel de la mise en œuvre de telles modulations, qui transparaît dans la disproportion entre les deux termes de ce contrôle de bilan entre, d'un côté, l'exigence de conséquences manifestement excessives de l'annulation immédiate, et de l'autre, de simples inconvénients de la modulation qui font obstacle à sa mise en œuvre, a été rappelé avec force par M. Devys dans ses conclusions sur l'affaire « Association AC ! » : s'il avait exclu que le pouvoir de modulation soit réservé à l'annulation des actes réglementaires, il avait cependant estimé que ce serait nécessairement là son champ privilégié, même s'il envisageait également une application en matière contractuelle. Vous ne pourrez en tout cas que constater que si le CE n'a pas exclu l'application de la jurisprudence AC à des actes individuels, il n'en a cependant été fait application, s'agissant d'actes individuels, que pour des décisions de nomination de magistrats compte tenu des effets dévastateurs qu'aurait eu une annulation avec effet rétroactif sur la régularité des procédures auxquelles ils avaient participé. Vous verrez par exemple : CE – Sire – 12 décembre 2007 -

Le CE n'a jamais statué à ce jour sur une demande de modulation des effets de l'annulation d'un permis de construire, et seule la CAA de Nancy a statué sur de telles conclusions pour d'ailleurs les rejeter : Riou – 18 04 2013 – n° 12 NC 00392 pour l'annulation d'un permis de construire des éoliennes.
15 - En l'espèce, la règle dont la méconnaissance a été retenue par le tribunal pour annuler le permis de construire initial en tant qu’il autorise la construction du bâtiment D est celle dite de prospect fixée par l’article R. 111-18 qui, dans sa version alors applicable, imposait, pour vous en livrer une traduction que j’espère plus directement compréhensible que la rédaction de cet article, que la hauteur du bâtiment à construire n’excède pas la largeur de la voie publique.

Vous verrez pour une explicitation de cette règle – CE – 28 02 1994 – M. A== – n° 92 042)

En son point le plus étroit au droit du bâtiment D la rue d'Arche de Luxé est d’une largeur qui est estimée par M. P== à 4,50 mètres, par le préfet de la Gironde a 5,80 mètres et qui ressort des constatations dressés par huissiers comme étant de 5,41 mètres. Quelque soit le chiffre qui peut être retenu qui me semble toutefois devoir être celui résultant du constat d’huissier, la hauteur du bâtiment, qui est de 9,94 m, excède donc sans aucune contestation possible, et très largement, celle qui résulterait de l’application de la règle de prospect.
16 - Il s'agit là d'un vice de légalité interne mais cette circonstance ne fait pas en elle-même obstacle à la mise en œuvre de la modulation de l'annulation ; vous verrez que le commissaire du gouvernement dans l'affaire « Association AC ! » avait expressément envisagé la possibilité de moduler même dans le cas d'une annulation pour un vice de légalité interne a priori rédhibitoire. En l'espèce, ce vice de légalité interne n'était d'ailleurs pas nécessairement rédhibitoire compte tenu des possibilités d'accorder une dérogation aux règles de prospect, possibilité ouverte par les dispositions de l'article R. 111-20 du code de l'urbanisme, même si une telle dérogation est soumise à ce que les atteintes qu'elle porte à l'intérêt général que les prescriptions ont pour objet de protéger ne sont pas excessives eu égard à l'intérêt général que présente la dérogation. Vous verrez CE – Ville de Limoges – 18 juillet 1973 – n° 86 275.
17 - A l'appui de sa demande de modulation, et pour vous convaincre de l'existence de conséquences manifestement excessives d'une annulation immédiate, la SCI LES CHEVECHES invoque l'intérêt général de l'activité d'EHPAD qui est exercée dans le bâtiment autorisé par le permis de construire illégal et fait allusion à l'insécurité juridique dans laquelle elle se trouverait en cas de sinistre. Toutefois, il ne ressort nullement des éléments dont vous disposez que la poursuite de l'activité d'hébergement des personnes âgées serait compromise par l'annulation immédiate du permis ni que la poursuite de cette activité exposerait l'exploitant à une situation d'insécurité juridique. Par suite, c'est à bon droit que les juges de 1ère instance ont estimés que l'annulation immédiate partielle du permis de construire n'emportait pas de conséquences manifestement excessives.
18 - Les inconvénients de la modulation demandée me paraissent en revanche être clairement établis au regard non seulement du principe de légalité mais aussi du droit des justiciables dès lors que la règle de prospect méconnue porte directement atteinte aux intérêts de M. P==.
19 - Dès lors, et en dépit des particularités résultant du fait que la construction était déjà achevée lorsque M. P==, près de trois ans après la délivrance du permis, a saisi la juridiction, les conditions tout à fait exceptionnelles de mise en œuvre de la jurisprudence AC ne sont pas réunies.
20 - En conséquence, l’appel principal présenté par la SCI LES CHEVECHES devra être rejeté.
21 - Par un mémoire présenté le 16 février 2012, et donc postérieurement au délai d’appel, M. P== vous demande de réformer le jugement du tribunal en ce qu’il a écarté les moyens tirés de la violation, par le permis de construire initial, des articles R. 111-2 et R. 111-4 du code de l'urbanisme, des articles CO 2 et CO 8 de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public et ceux tirés de la violation, par le permis de construire modificatif délivré le 28 juin 2006, de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme et du plan de prévention des risques d’inondation du département ainsi que celui tiré de l’erreur affectant les surfaces autorisées.
22 - Ainsi que vous en avez informé les parties, les conclusions tendant à la réformation du jugement en ce qui concerne le permis de construire modificatif soulèvent un litige distinct de celui présenté en appel par la SCI LES CHEVECHES qui ne concerne que l’annulation prononcée par le jugement du permis de construire initial c'est-à-dire l'annulation du permis de construire initial en tant qu'il concerne le bâtiment D.

Elles sont donc irrecevables dans le cadre d'un appel incident.
Quant aux moyens dirigés contre le permis de construire initial, en tant qu'il concerne le bâtiment D, qui a été annulé par le jugement, et dès lors que l'appel principal sera écarté, il n'y aura pas lieu que vous les examiniez.
Ne resteront dès lors plus en débat que les conclusions d'appel incident tendant à ce que vous prononciez l'annulation totale du permis de construire initial, c'est-à-dire à ce que vous sanctionniez des illégalités soulevées par M. P== à l'encontre des dispositions divisibles du permis de construire portant sur le bâtiment E ; il s'agit de conclusions qui portent également sur sur litige distinct de celui soulevé dans le cadre de l'appel principal qui ne visait à la remise en cause que de l'annulation partielle prononcée par le tribunal, portant sur le seul bâtiment D. Elles sont donc irrecevables dans le cadre d'un appel incident, et vous avez informé les parties de ce que cette solution était susceptible d'être retenue.
23 - PAR CES MOTIFS, je conclus :

  • au rejet de la requête de la SCI LES CHEVECHES, y compris des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

  • au rejet de l'appel incident de M. P== y compris des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.




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