Cours Institutions politiques et administratives








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b) La construction sociale de la nation : le résultat d'affrontements politiques



* L’affrontement républicains/catholiques

A travers l’affrontement entre républicains et catholiques à la fin du XIXème siècle, on peut relever les différents éléments qui font que la nation française est le résultat d’une construction sociale et politique, elle ne constitue pas une donnée naturelle, mais un “habitus national en tant qu’ensemble de dispositions conscientes et inconscientes qui structurent notre personnalité en lui imprimant ses caractéristiques individuelles et collectives” (N. Elias cité par G. Noiriel, art : “L’identité nationale dans l’historiographie française”, in “L’identité politique, Puf 1994, ouvrage collectif).
Selon Y Déloye (art : “La nation entre identité et altérité”in idem), deux conceptions de la nation s’affrontent à la fin du XIX° siècle, une conception fermée, celle des catholiques et une conception ouverte celle des républicains.

Dans le cadre de la conception fermée de l’identité nationale, la nation relève d’une définition de type essentialiste en tant que “communauté de caractère, historiquement stable, association d’hommes et de femmes spécialement engagés les uns envers les autres et dotés d’un sens spécifique de leur vie commune”. On pose l’identité nationale dans sa longue durée en privilégiant la permanence et le caractère exclusif de cette identité. Elle est ce qui se reproduit à l’identique dans le temps et assure une séparation avec l’étranger.

Les nations reposent sur des données ethnoculturelles, des faits naturels et nécessaires (//conception organique de la nation). Ainsi, selon les catholiques, l’identité nationale est à associer à l’Eglise catholique, la France “fille ainée de l’Eglise”.
On trouve dans un manuel chrétien d’instruction civique (Rondelet), l’idée que “la civilisation française s’est organisée sous l’influence et par le dévouement de l’Eglise et, la France n’est qu’une enfant trouvée sans passé ni origine. C’est cette même personne qui a grandi et s’est développée depuis 1200 années”. Il y a là une conception naturaliste, on hérite de ses ancêtres la culture nationale, on est proche de la notion de communauté organique de “ceux qui s’aiment et se comprennent” (F. Tönnies).
Du coté des républicains, leur conception de la nation est plus ouverte, conception qui repose sur l’idée selon laquelle l’identité nationale peut être acquise et non pas seulement prescrite. On pose l’identité nationale comme le résultat d’un travail historiquement et culturellement daté d’homogénéisation culturelle qui vise à rendre identique les individus. La nation est un construit social. C’est une conception contractualiste de la société dans laquelle l’école joue un rôle essentiel permettant à l’individu de prendre conscience de la nation.
Elle repose sur l’association d’un fondement sociétal (volonté individuel, contrat) à un fondement communautaire (sentiment subjectif d’appartenir à une même communauté) : “on est de la patrie qu’on aime et dont on veut être”.
Elle repose sur une reconnaissance mutuelle par l’ensemble des citoyens d’une appartenance à une communauté de valeurs qui impliquent que les particularités soient écartées. L’identité nationale renvoie à l’Etat-nation dans sa totalité contre les identités périphériques.
* Un modèle républicain qui préserve le droit à la différence
Selon Yves Deloye1, en France au cours du XIXème siècle, la construction d’un Etat-nation moderne de type républicain a impliqué un bouleversement identitaire : l’identité nationale est devenue le marqueur identitaire le plus puissant ; les autres identités sociales et culturelles ont été dépolitisées.
Cette construction s'est donc traduite par le fait que chaque citoyen est rattaché à une pluralité de groupes sociaux dont les systèmes de valeurs peuvent être contradictoires. La prise en charge par le citoyen de la dimension civique et nationale de son identité est le résultat de confrontations et d’affrontements entre ces diverses appartenances. Plus exactement, il s'agit de préciser, que le modèle républicain qui s'impose à la fin du XIXème siècle instaure, un principe de pluralisme social, une "liberté de faire société à part de la société politique"2, liberté qui n'existait pas dans la cadre du modèle des révolutionnaires de 1789 dans la mesure où toutes formes d'affiliations, de congrégations, de fédérations étaient prohibées.

A partir de ce constat, il convient de relever que le modèle républicain a conçu la citoyenneté comme rupture entre la dimension civique et politique et la dimension sociale et culturelle (effacement des liens sociaux et politiques d'avec la famille, la corporation, le territoire ou encore la religion3).

Le moment électoral, constitue le seul moment de reliance des individus à une communauté de destin. L’espace public constitue un espace autonome où doit s’exprimer l’appartenance à la communauté stato-nationale ; et parallèlement, et à part, l’espace privé s’enrichit de toutes les valeurs particularistes. Cela ne signifie pas pour autant que la détermination des fins individuelles relève exclusivement de la sphère de la société civile, dans ce modèle, l'existence de l'espace public commun de débat est la condition du maintien du pluralisme des fins individuelles.
Document n°2

Dans ce modèle républicain, "l'objet de la politique démocratique, la visée qui l'organise, c'est de faire rentrer la communauté des hommes en possession de la maîtrise de ses raisons et de ses fins. Elle doit donner forme à une réappropriation du choix de soi à l'échelle collective"4.

"La liberté des personnes ne trouve son vrai sens qu'au travers de la participation à cette suprême liberté dont la communauté politique a seule l'exercice"5. "On était soi, ou plutôt on devenait soi dans la mesure où l'on parvenait à se dégager de ses particularités, à rejoindre l'universel en soi"6. La quête collective et individuelle de l'autonomie passait par une élévation vers l'universel, une libération vis-à-vis des déterminismes sociaux. "C'est en m'éloignant de l'immédiat de moi-même pour m'élever au point de vue de ce qui vaut en général ou universellement que je deviens véritablement moi, en relativisant les déterminations extrinsèques qui me constituent à la base, mais dont je puis me libérer. Individualité, subjectivité, humanité se gagnent ensemble, du dedans, par la liberté vis-à-vis de ce qui vous détermine"7.

Il reste que ce modèle semble aujourd’hui ne plus inspirer les politiques publiques sous l'effet du développement d'un discours et de pratiques relevant :

- du communautarisme au sens d'une tendance à l'institutionnalisation des identités collectives par le biais d’associations représentatives (homosexuels, jeunes, femmes, etc, ...), favorisant une fragmentation de l’imaginaire citoyen, une représentation fragmentée du corps national8. Tendance qui, selon Y Deloye, génère une “ politisation nouvelle des identités et des différences culturelles” risquant de remettre en cause “la capacité de l’identité civique française à accueillir l’altérité”.Dans cette perspective, il relève un certain nombre d'interrogations à propos de l'avenir du modèle de démocratie républicaine :
Document n°3

-“ne risque t-on pas d’entrer dans le cercle vicieux des communautés divisibles à l’infini ?

(….) “Plus encore, à vouloir proportionner les droits aux appartenances particulières, ne risque t-on pas d’en réduire sensiblement la portée universaliste ? Et ce faisant de remettre en cause l’un des acquis de la citoyenneté républicaine : son souci de - protéger l’individu contre les risques de son appartenance communautaire ?"

Y. Deloye, "Sociologie historique du politique”, coll repères, 1997.
- ou/et de l'utilitarisme, c'est-à-dire de la diffusion d'un modèle pratico-fonctionnel de la démocratie dans lequel chaque individu est amené, poussé, à exprimer ses intérêts particuliers (conformes à ses appartenances communautaires, de classes, ou autres) , dans l'espoir (!?) que le Politique sera capable d'assurer une harmonisation générale des intérêts particuliers9.


  • ou/et d'un libéralisme centré sur la question de la nécessaire préservation des libertés individuelles, de la "liberté des modernes".

Libéralisme qui insiste sur le nécessaire déplacement de "la souveraineté des citoyens en corps vers la garantie des droits de l'individu", qui s'intéresse "moins aux instruments du pouvoir des majorités qu'aux moyens de protéger les minorités", libéralisme qui met l'accent sur "la régularité des procédures" plus que sur "l'objet de la délibération ou de l'action publique"10.

Dans ces conditions, si l’on est attaché au modèle de la République - à distinguer des démocraties anglo-saxonnes -, il convient de se réinterroger sur ce qui fonde l’identité nationale française, certes un passé, mais surtout un projet, comme le souligne Dominique Schnapper.

Document n°4 : La Nation en tant que communauté de citoyens, porteuse d’un projet politique.

Selon D.Schnapper, “comme toute unité politique, la nation se définit par sa souveraineté qui s’exerce, à l’intérieur, pour intégrer les populations qu’elle inclut et, à l’extérieur, pour s’affirmer en tant que sujet historique dans un ordre mondial fondé sur l’existence et les relations entre nations-unités politiques. Mais sa spécificité est qu’elle intègre les populations en une communauté de citoyens, dont l’existence légitime l’action intérieure et extérieure de l’Etat (projet politique)”.
Pour D. Schnapper, “les nations démocratiques se distinguent les unes des autres par les manières dont un projet politique, dans sa double dimension d’idées (les valeurs du libéralisme anglo-saxon, de l’universalisme rationaliste abstrait en France, ....) et d’institutions des plus concrêtes aux plus abstraites (les pratiques du parlementarisme, les formes concrêtes de l’organisation de l’Etat et de la fonction publique, le droit de la nationalité, les emblèmes nationaux, l’Ecole, l’enseignement de l’histoire, les marqueurs identitaires), s’efforce de dépasser les différences objectives entre les populations et de créer une communauté de citoyens, source de la légitimité de la nation-unité politique. (...) Ce qu’on peut appeler la capacité intégratrice de la nation se définit par le rapport entre le projet politique et les caractéristiques, ethniques et sociales, des populations organisées en nation par l’Etat”. La spécificité de la nation britannique est à mettre en relation avec son projet politique historique de mise en oeuvre des principes du parlementarisme. De même, la spécificité de la nation française est à rechercher du coté du projet politique républicain, plus exactement celui de la IIIème République, qui créa en toute conscience les institutions (armée, ecole, magistrature) chargées de constituer la nation moderne, à la base de l’exception culturelle française ( modèle d’intégration républicain ).

D’après D.Schnapper, in “La communauté des citoyens”, Ed Gallimard, 1994.
c) Quel avenir pour l’Etat-Nation ?
Le problème de la concordance de l’Etat avec la Nation est complexe et conduit à soulever de multiples questions. Un constat s’impose : de nombreux Etats ne reposent pas sur un consensus national et rares sont les Etats-nations comme la France. Dès lors, toute nation a-t-elle le droit à un Etat ? Si un Etat échoue à créer une nation, chacune des nations qui le composent est-elle fondée à construire l’Etat qui la rassemblera ?

La désagrégation de l’Union Soviétique au début des années 1990 a illustré ces interrogations et la guerre livrée aux Tchetchènes a apporté une démonstration dramatique de la complexité du problème.

De même, sur les ruines de l’ex-Yougoslavie ont ressurgi de multiples nations qui se sont érigées en Etats. Les Etats multinationaux sont le produit d’un mariage de nations qui constitue difficilement une nation. Le cas des Etats-Unis d’Amérique est plutôt exceptionnel dans sa réussite à générer un sentiment national issu du mélange ethnique, linguistique et religieux qu’il représente.

Les risques d’éclatement de l’Etat multinational, de divorce entre les différentes composantes, communautés ou minorités s’accentuent dès lors que le pouvoir étatique se démocratise, c’est à dire prend en compte les différences. L’Espagne de l’après-franquisme a développé l’autonomie de ses communautés; l’Etat belge est en proie à de multiples restructurations pour survivre à l’affrontement de ses communautés flamandes et wallonnes.

L’Italie connaît un risque de division entre le Nord et le Sud.

L’Etat-nation est aujourd’hui soumis à deux évolutions qui le remettent en cause :

- d’une part, les exigences des pouvoirs locaux à gérer de façon autonome leurs intérêts et à revendiquer de ce fait des transferts de compétence qui prennent la forme d’une autonomie régionale plus ou moins poussée;

- et d’autre part, les contraintes que font peser sur lui une mondialisation des échanges et des communications qui relativise l’existence des frontières et l’exercice de la souveraineté étatique.

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, les organisations internationales et les Unions d’Etats se sont multipliées sous différentes formes. Aux alliances diplomatiques passées se sont succédés des transferts de souveraineté qui modifient le statut de l’Etat : la construction de l’Union européenne ne pose-t-elle pas avec une acuité tout à fait nouvelle et unique dans l’histoire, la question de savoir comment redéfinir le statut de l’Etat nation à l’intérieur d’ensembles géographiques transnationaux ?
3°) L’autorité publique
Si l’Etat suppose un territoire et une population, c’est bien évidemment par l’autorité publique que se manifeste son existence, sa souveraineté. L’Etat n’est jamais donné, la rencontre d’une population et d’un territoire ne crée pas d’elle même un Etat : l’Etat est le produit d’une construction; le pouvoir crée les organes par lesquels se manifeste la puissance étatique.

Par conséquent il n’y a pas d’Etat sans autorité publique et les pouvoirs publics prennent des formes multiples avec la mise en place d’un appareil institutionnel complexe.

Bien qu’étant une abstraction qui le distingue des gouvernants, l’Etat, en tant qu’autorité, a une personnalité juridique, il est une personne morale, ce qui permet aux gouvernants d’agir en son nom. Cette notion de personnalité juridique nous ramène à la notion de légitimité légale rationnelle analysée par Max Weber que nous étudierons plus tard.
Enfin cette notion de personnalité juridique, nous amène à la définition classique de l’Etat pour les constitutionnalistes selon laquelle il est une personne morale de droit public territoriale et souveraine.
Par ailleurs, l’Etat étant souverain, cette autorité publique habilite les gouvernants à contraindre en son nom. Selon Max Weber, il dispose du monopole de l’exercice de la violence légitime. A la différence des autres subordinations qui jalonnent la vie sociale, l’autorité publique s’impose à ceux qui lui sont soumis : d’ordinaire, on ne choisit pas son Etat qui est celui où l’on naît et où l’on vit.

Aujourd’hui, les Etats existants sont presque tous souverains c’est-à-dire qu’ils jouissent de pouvoirs publics pleinement compétents.

Ce ne fut pas toujours le cas et le XXème siècle a contribué à la quasi-disparition de situations de “non-Etats” qui se manifestaient sous forme de colonies, de protectorats ou de territoires sous mandat et qui se caractérisaient par des statuts de dépendance à l’égard d’une puissance dominante les privant de l’intégralité des prérogatives de la souveraineté.
B) Les différentes formes que peut revêtir un Etat
L’histoire de la naissance et de la construction de chaque Etat a largement contribué à lui donner sa forme : un Etat a pu se constituer progressivement, par annexions successives, à partir d’un noyau central : c’est le cas de la France (Cf. Norbert Elias, « La dynamique de l’Occident »). Il peut à l’opposé, être le fruit de l’union de plusieurs Etats qui décident de former une entité plus large dans laquelle chacun se fond : c’est le cas des Etats-Unis d’Amérique.
Ces constructions ont produit deux grandes catégories d’Etats, ceux qu’on qualifie d’Etats composés qui sont essentiellement des Etats fédéraux et ceux qu’on qualifie d’unitaires, au sein desquels le pouvoir central peut accorder plus ou moins d’autonomie aux différentes instances décentralisées de son territoire.
1°) L’Etat composé
L’Etat est dit composé lorsqu’il est constitué de plusieurs entités étatiques qui délèguent une partie seulement de leur autorité publique à un Etat central : celui-ci les unit ou les fédère et exerce, en leur nom et sous leur contrôle, l’autre partie de la puissance publique. La forme la plus connue d’Etat composé est l’Etat fédéral.
a) L’Etat fédéral
C’est un Etat d’Etats en ce sens qu’il est formé d’Etats qui gardent une part intacte de leur souveraineté mais se groupent, se fédèrent en abandonnant une part de leurs compétences pour créer un autre Etat qui les chapeautent.

Le critère de taille qui, à priori, pourrait laisser supposer que les Etats fédéraux visent à constituer de grandes unités étatiques ne se vérifie pas toujours.

Il existe des Etats fédéraux, telles la Suisse ou la nouvelle Yougoslavie, qui sont de petites dimensions, mais permettent de constituer une entité multinationale même à cette échelle restreinte. A l’inverse, le fédéralisme permet l’existence d’Etats à une échelle quasi continentale comme c’est le cas pour l’Australie, l’Inde ou le Brésil.
La forme fédérale reste cependant une exception comme mode d’organisation étatique puisque, sur les quelques cent quatre vingt Etats existants, seuls une dizaine constituent officiellement des fédérations.
b) Les caractéristiques d’un Etat fédéral
Selon Jean Pierre Oppenheim et Emmanuel Le Masson, la principale originalité réside dans le fait que dans une fédération coexistent des ordres juridiques différents puisque le caractère fédéral permet la subsistance de gouvernements qui gardent des pans de puissance publique limités mais intacts.

Il y a donc obligatoirement superposition d’ordres juridiques correspondant à la répartition des compétences entre autorité fédérale et autorités fédérées. La lutte menée dans les années soixante par les Noirs Américains des Etats du Sud des Etats-Unis, avec pour figure emblématique Martin Luther King, a illustré la complexité de cette répartition, notamment dans le champ de l’instruction publique : certains Etats fédérés sudistes, tels l’Alabama, pratiquaient une ségrégation raciale dans les écoles alors que le droit fédéral américain exigeait l’égalité des citoyens. Après des années d’affrontement, l’armée fédérale a du intervenir pour imposer le respect de la législation nationale.

Le fait qu’il n’existe pas un seul système de droit contribue donc à générer des inégalités sur le plan juridique qu’illustrent aussi de façon presque caricaturale aux Etats-Unis toujours, les disparités en matière de droit pénal concernant la peine de mort.
Dans un Etat fédéral, la constitution fédérale distingue généralement trois types de compétences :
- celles qui sont du ressort exclusif de l’Etat fédéral, telles que la défense, la politique étrangère, l’émission de la monnaie;

- celles qui sont propres à chaque Etat fédéré;

- et enfin, celles qui peuvent être partagées entre Etat fédéral et Etats fédérés.

D’un Etat à l’autre, les règles de répartition des compétences peuvent considérablement varier.

Bien qu’elles aient des compétences spécifiques, les collectivités fédérées qui peuvent s’appeler Etats, pays, provinces, communautés, etc., participent au fonctionnement de l’Etat fédéral.
Il en résulte que les institutions de l’Etat fédéral tiennent toujours compte du caractère fédératif du pays en créant une chambre chargée de représenter les instances fédérées au niveau législatif. On parle alors de bicaméralisme fédéral :

le Bundesradt en Allemagne, le Conseil de la Fédération en Russie ou le Sénat aux Etats-Unis d’Amérique en sont des exemples. Il se peut même, comme c’est le cas en Suisse, que le caractère fédéral du pays interfère sur la composition de l’exécutif, mais ce cas est exceptionnel.

Au fond une fédération est marquée par :

- l’existence d’une constitution de l’Etat fédéral et l’existence d’Etats fédérés qui disposent également d’une Constitution (on parle alors de fédéralisme de droit interne, à distinguer d’une confédération qui est un fédéralisme de droit international, des Etats se lient au moyen de traités internationaux et non au moyen d’une Constitution, cf .infra) ;

- l’existence de « trois lois » selon Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier et Jean Claude Ricci11, une loi d’autonomie qui confère à chaque Etat fédéré des compétences propres ; une loi de participation qui se traduit par le fait que les Etats fédérés participent au fonctionnement de l’Etat fédéral au moyen d’une représentation politique, une loi d’arbitrage qui se traduit par l’existence d’une Cour en charge de régler les conflits de compétences entre Etats fédérés et Etat fédéral.
c) Existe-t-il d’autres formes d’Etats composés que l’Etat fédéral ?
La réponse tourne autour des conséquences juridiques d’un transfert de compétences sans qu’il y ait abandon de souveraineté.

Les organisations internationales qui sont composées d’Etats qui gardent intacte leur souveraineté ne constituent pas d’entités étatiques nouvelles.
De même la Confédération n’est qu’une alliance d’Etats, généralement formalisée par un traité qui, dans l’histoire - Confédération du Rhin, Confédération germanique - a permis à des Etats de nouer des liens sans générer de véritable structure gouvernementale, les décisions se prenant à l’unanimité.

En revanche, la construction de l’Union Européenne est totalement novatrice, certains constitutionnalistes insistent sur son caractère hybride et d’autres évoquent un « objet politique non identifié » : des Etats ont transféré des pans de leur souveraineté et des champs de compétence à une superstructure étatique ; si les décisions restent prises par un conseil qui n’est pas supranational puisque chaque Etat-membre y siège, l’application de la règle de la majorité, dans un nombre croissant de domaines, fait qu’un Etat minoritaire se voit imposé une décision contre laquelle il a voté.

Les Traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne ont mis en place un processus de fédéralisation qui fait bien apparaître, d’ores et déjà, l’Union Européenne comme un nouveau type d’Etat composé. La question se pose aujourd’hui de savoir si le modèle de l’Etat-nation, largement hérité de la Révolution française, n’a pas épuisé son efficacité historique et si la construction européenne n’impose pas l’impérieuse nécessité de repenser le statut de la nation à l’intérieur d’ensembles géographiques transnationaux ?

Jurgend Habermas développe ainsi l’idée de la nécessité de construire un « patriotisme constitutionnel », ce qui suppose la construction d’un espace public démocratique européen, une large démocratisation des institutions.

Mais justement, le caractère démocratique des institutions européennes n’est pas sans susciter des interrogations au regard pour exemple :

  • de la nécessité de l’unanimité des Etats membres de l’Union (27 Etats potentiellement 34 à ce jour) pour réviser les institutions ;

  • du rôle par trop prépondérant de la commission par rapport à celui du Parlement.


2°) L’Etat unitaire
C’est la forme la plus répandue d’Etat. Les révolutionnaires français, après en avoir largement débattu, ont favorablement opté pour le caractère unitaire du pays : “la République est une et indivisible” selon la Constitution de 1792, et ce principe reste fondamental aujourd’hui encore en droit constitutionnel français.

Le caractère unitaire d’un pays fait qu’il n’y a pas de partage de l’autorité publique, qu’il y a unicité du pouvoir avec un seul législatif, un seul exécutif et un seul pouvoir judiciaire (même s’il y a un dualisme juridictionnel droit privé/droit public comme en France). Ils établissent des règles uniques pour l’ensemble du territoire quelles que soient les divisions de celui-ci.

Il y a un seul droit émis par le pouvoir central auquel est soumis l’ensemble des pouvoirs locaux quelque soit leur autonomie.
Dans un Etat unitaire, l’autorité suprême peut être plus ou moins centralisée.
Le centralisme se concrétise par le refus du pouvoir central de reconnaître un degré d’autonomie à ses divisions territoriales et de garder sur leurs décisions un pouvoir tutélaire au nom de l’intérêt général dont le pouvoir central est le garant.
En se décentralisant, un Etat unitaire, tout en maintenant l’unicité juridique du pays et en en contrôlant le respect, peut accorder à ses divisions territoriales une autonomie suffisante pour se donner des organes élus qui reçoivent de la loi certaines attributions qu’ils peuvent assumer de façon autonome sous condition de respecter la règle de droit. La France n’est véritablement décentralisée que depuis 1982. Mais un Etat unitaire, décentralisé ou pas, doit toujours irriguer de son autorité l’ensemble du territoire.

Pour ce faire, il découpe celui-ci en circonscriptions administratives et y envoie des agents publics placés sous son autorité hiérarchique et chargés de le représenter. Le rapport entre le pouvoir central et les agents locaux est un rapport de déconcentration. En France, les services déconcentrés sont qualifiés de services extérieurs et sont placés sous l’autorité coordonnatrice du préfet.

Pour résumer, un Etat décentralisé doit être marqué par :

  • l’existence de collectivités territoriales disposant d’une personnalité juridique morale de droit public et de domaines de compétences propres, l’Etat central gardant cependant la compétence des compétences ;

  • la suppression de la tutelle de l’Etat central sur ces collectivités (contrôle d’opportunité des décisions des collectivités) ;

  • l’élection par le peuple des représentants des collectivités territoriales.


3°) Les régimes présidentiel et parlementaire
Il existe deux façons d’envisager les relations entre les pouvoirs législatif et exécutif, une séparation rigide des pouvoirs (régime présidentiel) et une séparation souple des pouvoirs (régime parlementaire).
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