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M. FORETTE.- J’ai été très sensible à la façon dont vous posez la question des périmètres adaptés ou inadaptés et diversifiés. Car en fait, les besoins étant différents suivant les types de réseaux, on ne peut pas faire tout dans les mêmes périmètres. Cela pose une vraie question : que préconisez-vous quant à l’arbitrage de ces fameux périmètres ? Est-ce qu’il y a possibilité d’arbitrer, et si oui, à quel niveau cela doit-il se passer ? Est-ce à l’Etat d’arbitrer en dernière instance ou aux collectivités elles-mêmes ? Si on a des collectivités chefs de file, comme vous le préconisez, va-t-on instituer des responsables locaux avec un pouvoir supérieur ? Là encore, cela rejoint votre préoccupation sur la mutualisation des capacités d’expertise. Vous avez parlé des réseaux de télécommunications, que je connais un peu. Il y a des positions très diverses quant à ce fameux périmètre des télévisions locales, par exemple. Je pense que chaque maire souhaiterait avoir sa télévision et je ne suis pas sûr que ce soit complètement souhaitable. Les gens de France 3 qui, eux, préconisent plutôt une déconcentration renforcée du réseau de la télévision publique, ont aussi un certain type d’arguments. Dernier point : il y a les tuyaux, mais aussi les contenus, et les périmètres pertinents pour les réseaux physiques ne sont pas forcément les périmètres pertinents pour la fabrication ou le contrôle des programmes qu’on va y faire passer. Comment faire ? Avez-vous des idées sur la manière dont on pourrait s’y prendre ? M. SUEUR.- Je vous remercie. Je voulais d’abord dire à Mme la présidente que je partage tout à fait son point de vue : la non-prise en compte de l’environnement a un grand coût. Les gens ont le sentiment, par exemple, qu’un transport public moderne revient cher, quand on leur dit « cette ligne de tel transport coûte tant », comme s’ils pensaient implicitement que le tout automobile, lui, ne coûte rien. Or, quand on regarde dans son budget mensuel ce que chaque citoyen affecte à l’automobile en payant ses impôts - parce qu’il faut faire des routes - le péage, l’essence, la voiture, les réparations, l’assurance et la sécurité sociale, il y a un coût plus élevé, mais dont les gens ont moins conscience. Peut-être que l’une des choses qui seraient très utiles dans ce pays serait de pouvoir communiquer sur la réalité des coûts, et communiquer auprès du grand public sur la réalité des coûts des différents choix auxquels nous sommes confrontés, par exemple en termes de stratégies de transport. Pour ce qui est des périmètres, M. Forette, je partage votre sentiment, ce n’est pas facile. Il me semble - je suis très prudent - que pour un certain nombre de sujets, l’agglomération urbaine est devenue un périmètre pertinent au sens strict. Je parlais tout à l’heure des deux modèles au sens aggloméré. Il est clair que pour un certain nombre de réalités, je pense au transport, ce n’est pas suffisant, bien sûr. C’est pourquoi je crois que, conformément au génie de ce pays, la France n’est pas une addition de trente six mille égoïsmes communaux, ou même de cent cinquante égoïsmes d’agglomérations. Il faut qu’il y ait des lieux de régulation et il faut aussi que l’on veille à la bonne articulation en termes de service public. A cet égard, je dis qu’il y a des compétences de l’Etat, des régions et des agglomérations ou des espaces ruraux structurés. On ne peut pas raisonner chacun dans son coin comme s’il ne fallait pas aboutir à une cohérence globale. Car il faut voir que répondre seulement en disant qu’il y a un périmètre pour les agglomérations, les communes, etc., c’est sympathique, mais c’est oublier qu’il y a aussi des différences de moyens considérables entre les collectivités locales de ce pays. Cela vaut pour les transports, pour le traitement de l’eau, mais aussi pour les télécommunications. Il est tout à fait clair que les raisons pour lesquelles nous pensons qu’il faut regarder de très près cette question des hauts débits, c’est que l’on peut avoir ce que l’on a appelé une fracture numérique, c’est-à-dire une France à deux vitesses en termes d’accès au haut débit. Il y a eu des époques où certaines avaient l’électricité et d’autres, pas. Aujourd’hui, on aura peut-être des départements avec du très haut débit et des départements sans haut débit. Cela va créer une rupture. C’est pourquoi, autant je crois que le périmètre doit être défini avec les collectivités locales, notamment les agglomérations, ou les espaces ruraux structurés sous forme de collectivités de pays ont un rôle à jouer, autant on ne doit pas renoncer à une conception du service public au sens national du terme, même si cela doit nous conduire à quelques dialogues, peut-être musclés, avec les instances européennes. Car c’est une notion dont je ne me résigne pas à l’abandon. On peut certainement la moderniser, la traiter autrement, de manière contractuelle, mais c’est quelque chose qui doit rester très important. Sur la question des télévisions, d’abord je trouve détestable que chaque maire veuille sa télévision pour dire qu’il est le meilleur, parce que c’est une conception de l’indépendance de la presse, de la communication, de la création artistique, qui est un peu suspecte. D’un autre côté, si tout cela n’obéit qu’à la loi de la marchandise, ce n’est pas bon non plus. Donc il faut trouver les bonnes régulations et, à mon avis, la bonne régulation n’est pas que la télévision soit municipale. Pour ce qui est des contenus, c’est encore autre chose puisque vous voyez qu’aujourd’hui, on a énormément de canaux, de chaînes, on va pouvoir en avoir beaucoup à la maison, mais le paysage n’a sans doute jamais été aussi uniforme. Quand il y avait trois chaînes, et peut-être même deux, il y avait plus de diversité culturelle qu’il n’y en a aujourd’hui. Un jour, j’ai entendu qu’un très grand écrivain du XXème siècle, un « monument », était mort et qu’Antenne 2 rendait hommage à ce très grand écrivain à 23 h 45 ! Fermez le ban ! Il paraît que c’est indécent de parler de littérature à 20 h 30 ! C’est absurde, complètement ridicule. Mais tout le monde a l’air de consentir à cette sorte de négation de la culture. Pas moi en tout cas. Puisque je suis là, je le dis, même si ce n’est pas le sujet ! M. MULLER.- Après avoir entendu des opérateurs la semaine dernière, il est intéressant aujourd’hui d’avoir l’avis des élus et des représentants des collectivités locales. C’est plutôt aux élus que ma question s’adresse. Avec celle des périmètres, la question de l’expertise va être centrale dans le rapport de M. Martinand. Je reviens à ce que M. Martinand a évoqué tout à l’heure : la question de la citoyenneté. Ne croyez-vous pas qu’avec l’expertise indispensable, c’est-à-dire moult experts intervenant sur des domaines de plus en plus nombreux, nous arrivons à des décisions prises de manière de plus en plus éloignée des citoyens et est-ce que ce processus n’aboutit pas aussi à une fragilisation des élus vis-à-vis de ces grands opérateurs qui, eux, ne sont pas animés par la démocratie ? D’autres critères sont à prendre en considération, j’en suis bien conscient. Comment les collectivités locales peuvent-elles avoir une nouvelle justification démocratique - cela ne peut pas être que le département ou les instances de l’Etat - ? En tant qu’élu, avez-vous des idées là-dessus ? M. SUEUR.- Je ne partage pas votre sentiment. L’expertise, c’est forcément toujours un peu technique, c’est clair. Et s’il faut que la commission ad hoc choisisse entre deux ou trois groupes, c’est forcément au vu d’un rapport qui sera très technique sur le domaine considéré et sur le plan financier. A-t-on intérêt ou pas à assurer la publicité de ce document ? Je ne fais pas de démagogie là-dessus : ce rapport, qui est assez ennuyeux à lire, je ne vais pas le distribuer sur la place publique. En revanche, ce qui est très intéressant, c’est que l’on puisse auditionner les différents candidats dans les commissions adaptées. Malheureusement, on le ne peut plus maintenant. Pourquoi ne pas éventuellement procéder à des auditions, même publiques ? Je n’exclus pas cela. Mais surtout, ce qui me paraît important, c’est que l’on puisse disposer d’instances d’analyse et d’expertise indépendantes. Si je dois choisir entre la Lyonnaise des eaux, Vivendi et Bouygues et que, pour choisir cela, j’ai le choix entre trois bureaux d’études dont l’un dépend de la Lyonnaise, le deuxième de Vivendi et le troisième, de Bouygues, cela ne va pas ! Or, regardez la façon dont cela fonctionne en France ; vous verrez que la plupart des bureaux d’études font partie d’un groupe. Il m’apparaît que ce serait une plus grande garantie pour la démocratie et le citoyen que l’on se dote, comme l’a dit M. Martinand, de capacités publiques d’expertise fortes. Les capacités publiques peuvent être construites par des pools de collectivités locales. M. MULLER.- J’avais aussi un léger désaccord avec vous sur l’idée qu’en fait, les élections municipales peuvent être la sanction en cas de problème. Ce n’est pas suffisant. La vie démocratique a besoin d’autres moyens d’expression des citoyens que l’échéance municipale. Surtout dans les domaines qui nous concernent. M. SUEUR.- Vous avez entièrement raison. J’ai dit tout à l’heure parce que M. Martinand faisait part du fait que certains élus étaient plus conservateurs que l’opinion publique et qu’il y avait, dans quelques semaines, une occasion pour les gens de choisir les élus les moins conservateurs possible. C’est le suffrage universel qui décide, mais une fois que l’élection est finie, il ne faut pas refermer le dossier ; toutes ces questions intéressent les citoyens et il faut qu’il y ait beaucoup de débats, de concertation. A cet égard, d’ailleurs, nous avons, à l’Association des maires des grandes villes de France, présenté des projets de réforme par rapport aux procédures de consultation des citoyens. Je crois par exemple que les concertations préalables qui existent par rapport aux grands projets ne sont pas très adaptés et que, surtout, les procédures d’enquête publique sont complètement inadaptées aujourd’hui. Nous avons fait un livre sur ce sujet qui rejoint assez fortement le rapport de Nicole Questiaux, auquel nous avons beaucoup participé nous-mêmes et je vous assure que, là, il y a des changements très importants à faire pour que, en-dehors des élections, il puisse y avoir de véritables débats en amont des projets et des procédures pour l’utilité publique qui ne soient pas des procédures complètement archaïques ou qui donnent un pouvoir exorbitant à des gens qui ne représentent qu’eux-mêmes. Mme la PRÉSIDENTE.- Merci. D’autres questions ? M. SUEUR.- Je vais peut-être laisser mon camarade Lapaire s’exprimer, d’autant que je vais être obligé de vous quitter. Mme la PRÉSIDENTE.- Merci beaucoup, M. Sueur d’avoir répondu à notre invitation et à nos questions. M. Lapaire, je vous passe tout de suite la parole pour présenter le groupement que vous représentez. M. LAPAIRE.- Madame la présidente, mesdames et messieurs les conseillers, monsieur le rapporteur, je représente le groupement des autorités responsables de transport (GART), qui regroupe la totalité des autorités organisatrices de transports urbaines et, aujourd’hui, une majorité des départements, qui sont des autorités organisatrices en transports interurbains et une majorité de régions qui ont la responsabilité de l’organisation des transports ferroviaires de voyageurs, des TER. Nous sommes un lieu de débat, de confrontation, d’échange d’idées et d’informations, et de définition de positions communes dans le sens de l’intérêt général auprès des pouvoirs publics. Dans la question soumise à votre réflexion, mon intervention portera essentiellement sur le cas des transports publics de voyageurs, puisque telle est notre compétence, même si nous nous intéressons de plus en plus aux problèmes de transport de marchandises, en particulier de distribution des marchandises dans les villes qui sont un nouveau chantier, que nous avons commencé à aborder compte tenu de l’importance de cette question dans les agglomérations urbaines. Mais à titre personnel, puisque je suis maire d’une commune de l’agglomération d’Orléans, vice-président de la communauté de communes chargée des transports et président de la société d’économie mixte des transports de l’agglomération, j’ai aussi, dans les années antérieures, participé très activement à la réalisation de la station d’épuration d’Orléans et également de l’usine de traitement des ordures ménagères avant l’arrivée de Jean-Pierre Sueur à la mairie et après. J’ai donc également une connaissance des problèmes d’environnement, qui n’est pas seulement théorique, mais très très pratique. Mais j’interviens ici auprès de vous au nom du GART. Je suis parti de la phrase-clé dans le document qui nous a été remis : « assurer la sécurité nécessaire aux élus dans leurs décisions d’investissement garantissant ainsi la continuité et la qualité de service demandées par les habitants et les contribuables ». Cette proposition suscite de notre part trois réflexions que je vais d’abord énoncer et que je ne développerai pas forcément chacune pour ne pas être trop long et pour pouvoir répondre au maximum aux questions. D’une part, en amont, la nécessité de s’assurer de choisir un mode de gestion qui soit bien adapté au service. D’autre part, bien définir les responsabilités respectives de chaque partie, en l’occurrence l’autorité organisatrice d’une part et l’exploitant d’autre part, en particulier dans l’hypothèse de la gestion déléguée. Enfin, en aval, s’assurer que les principes et les responsabilités préalablement définis dans le contrat sont respectés. C’est tout le problème du contrôle du délégataire. Choisir un mode de gestion adapté au service est une question assez délicate dans la mesure où les collectivités ont le choix entre, en théorie, trois familles. Soit la régie directe, dont on sait, dans les transports publics - je ne parle pas de l’Ile-de-France -, qu’elle présente un certain nombre d’inconvénients, en particulier le fait que l’élu est directement l’employeur et que, du même coup, il peut être soumis à des pressions à certains moments-clés comme ceux que nous vivons en ce début d’année 2001, qui se traduisent par des dérives salariales. Et on sait bien, quand on connaît un peu le milieu des transports urbains en France, que les régies, lorsqu’il en existe encore, ou les régies qui ont disparu dans les dix dernières années, se caractérisent par des niveaux de rémunération anormalement élevés par rapport à la moyenne de l’environnement économique. Deuxième type de gestion - c’est une grande famille - : la délégation de service public. Mais en fait, elle se subdivise en deux puisque c’est, soit une délégation à une société privée pure et dure à capital entièrement privé, et il y a au moins deux groupes qui sont actifs dans le domaine du transport, respectivement Vivendi et sa filiale, CGEA Connex, d’une part, et d’autre part, Via GTI, du groupe Paribas, rachetée récemment par la holding SNCF. Ce sont deux sociétés privées dans leur culture. Le troisième cas est celui de la délégation de service public à des sociétés de statut privé, mais qui sont des sociétés locales puisqu’il s’agit de SEM, de société anonymes d’économie mixte locales qui, par définition, ont un capital dont 51 % est aux mains de la collectivité organisatrice elle-même. J’établis une différence entre ces deux formes de délégation parce que la transparence et le contrôle sont beaucoup plus grands dans le cas de la SEM, pour peu que les élus administrateurs exercent leurs talents, que dans le cas de la privatisation complète. Ce choix revient à l’autorité organisatrice, donc à l’assemblée de l’agglomération, aux élus. C’est un choix qui se fonde souvent sur des raisons historiques. Il y a une tendance très forte à la reconduction. Mais ce qui est vrai dans le domaine du transport public est vrai aussi dans les autres systèmes de réseaux de service public, qu’il s’agisse de l’eau ou d’autres. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de mise en concurrence ; en particulier depuis la loi dite Sapin, la mise en concurrence existe et je pense que c’est une excellente chose, je reviendrai sur ce point. Ceci dit, le sortant, l’exploitant, a en principe un certain nombre d’avantages par rapport à la concurrence dans la mesure où il connaît parfaitement, et donc mieux que les autres candidats, le réseau. Il connaît mieux aussi les attentes de la collectivité même si celles ci sont bien exprimées à travers le cahier des charges, en particulier les attentes en termes de qualité de service, d’âge moyen du parc, de choix d’énergie, puisque tous ces critères entrent en ligne de compte, de même que la connaissance des perspectives de développement du réseau, d’extension du périmètre urbain, de développement économique prévisible, donc des ressources de versement de transport disponibles pour gérer ce réseau. Toutes ces données-là, les perspectives socio-économiques en général de l’agglomération, sont en général mieux connues par celui qui est en place que par celui qui est à l’extérieur. Se pose aussi dans ces choix la question de la prise de conscience ou non par les élus du fait que le coût de leur réseau de transports va dépendre, certes, du choix de l’opérateur et de la transparence des actions de celui-ci, de la qualité du contrat, mais aussi de la capacité desdits élus à donner une vraie priorité aux transports publics. Car, entre le discours « priorité aux transports publics » qui doit figurer dans tous les plans de développement urbain de France et la réalité du nombre de kilomètres de couloirs de bus etc., il y a une assez grande différence, et les résultats économiques d’un réseau de transports dépendent complètement de ce type de décisions politiques. De même, l’articulation entre la politique de stationnement et la politique de mobilité par le transport public. Combien y a-t-il d’agglomérations en France où une seule autorité gère à la fois le stationnement et le transport public ? Je n’en connais que deux en France, mais je n’ai pas la science universelle. Dans la plupart des agglomérations, il y a contradiction complète entre deux politiques : une politique d’agglomération de transports publics et une politique de ville centre de stationnement, et les intérêts sont complètement divergents ; il y a conflit d’intérêts dans la plupart des cas. Il semble que la loi SRU ait voulu faire bouger les choses, j’attends de voir les réalités sur le terrain. Donc le choix du mode de gestion pose toutes ces questions-là. Sont elles à chaque fois posées lorsqu’on remet en concurrence, lorsqu’on décide de choisir tel ou tel mode de gestion ? Je pense que c’est une question qui mérite d’être posée. Dans le choix de gestion, essentiellement le contenu du contrat, se posent ensuite, en-dehors des critères financiers, de qualité de service, de niveau technique et de qualité attendue, les problèmes de critères de risques, et qui prend le risque commercial. On arrive au deuxième point de mon intervention, c’est-à-dire définir les responsabilités respectives de chaque partie. Je me place dans le cas de la gestion déléguée sous les deux sous-formes que j’ai distinguées. La définition économique des contrats repose essentiellement sur deux principaux critères : qui prend le risque sur les coûts de production et qui prend le risque sur les recettes, donc le fonctionnement ? Et qui prend la responsabilité des investissements ? Je dois dire, pour avoir suivi ces questions-là depuis un certain nombre d’années, que les contrats sont extrêmement divers, qu’il y a une ingénierie de plus en plus fine dans ce domaine. On est loin du simplisme de l’affermage ou de la concession, des manuels de droit. Chaque contrat est quasiment original et « sur mesure », et exprime à la fois la capacité de proposition de l’exploitant et la capacité d’analyse et d’expertise des élus et de leurs services. On dit souvent que, dans les réseaux de transports publics urbains, l’autorité organisatrice, dans la majorité des cas, est propriétaire de l’ensemble des biens du réseau, réalise les investissements et demeure propriétaire des recettes commerciales. Dans les faits, c’est bien plus compliqué que cela. Dans de nombreux contrats, les biens sont rachetés par l’exploitant en cours de contrat, le renouvellement des biens est à la charge de la société d’exploitation et les extensions, lignes nouvelles, construction d’un tramway etc., sont à la charge de la collectivité et ensuite, sont mis à disposition puis, dans un certain nombre de contrats, rachetés par le biais de subventions qui viennent de subventions d’investissement, les aspects fiscaux, en particulier de récupération de la TVA, jouant un très grand rôle dans l’ingéniosité des contrats qui sont aujourd’hui mis en place, l’objectif étant de réduire le coût in fine pour la collectivité. Une vision assez diverse de la situation en France m’amène à dire que la mise en place de ratios serait extrêmement utile pour éclairer un certain nombre d’élus sur les coûts de leurs transports. Je suis sidéré de voir qu’il y a quelques années, dans une ville du Nord - et j’aborde le troisième point et le problème de la transparence -, le simple fait d’avoir changé d’exploitant a fait augmenter du jour au lendemain les recettes de 16 % sans modification tarifaire ni action de marketing, seulement le passage du jour au lendemain du témoin. Cela prouve qu’il y avait peut-être, du fait du précédent exploitant, une sous-déclaration des recettes enregistrées. Je suis également surpris de voir que telle agglomération consomme quasiment tout son versement de transport, même à un taux supérieur à la norme, et fait appel en plus à l’impôt sur les ménages et sur les entreprises - la taxe professionnelle - pour faire fonctionner un simple réseau de bus alors que d’autres agglomérations n’utilisent que le versement de transport pour faire fonctionner des réseaux de bus et de tramways. Il y a donc de très, très grands contrastes et il me semble que si on voulait clarifier les choses, en-dehors de l’excellent travail fait par l’Union des transports publics, c’est-à-dire les entreprises du transport public qui produisent assez régulièrement des documents, un travail sur ratios - coût au kilomètre, productivité de l’autobus etc. - permettrait aux élus de mieux suivre leurs contrats, mais aussi d’être conscients de ce que je disais tout à l’heure : si leur système de transports est coûteux, c’est peut-être parce qu’ils n’ont pas pris les décisions politiques en termes de circulation, de stationnement etc. et qu’ils ne s’en rendent pas forcément compte, faute d’avoir ce type de comparaisons sur la base de ratios. En aval, il faut s’assurer que les responsabilités préalablement définies sont respectées ; c’est le problème du contrôle. Evidemment, dans le cas des régies, en principe, le problème du contrôle ne se pose pas, il devrait exister, sauf que l’on peut dire que certaines régies sont devenues tellement autonomes qu’il n’y a plus d’autorité réelle de contrôle. Dans le cas de la délégation, nous nous trouvons exactement dans le cas des comptes rendus d’activité pour la distribution de l’eau, ou de la prise en compte de l’assainissement, c’est-à-dire que si le contrat n’est pas extrêmement précis et exigeant, les rapports sont d’un sibyllin tout à fait étonnant. Dans le cas des sociétés d’économie mixte, évidemment, là, il n’y a aucune dépense, aucun compte qui échappe à la vigilance des élus qui administrent, siègent et président les sociétés d’économie mixte, donc l’autorité organisatrice a une capacité forte de contrôle et de suivi, et donc d’adaptation pour peu que les contrats prévoient régulièrement les clauses de « revoyure » lorsque tel ou tel seuil est franchi au détriment ou en faveur de l’exploitant ou de l’autorité organisatrice. Cela permet de s’adapter en permanence puisqu’il est difficile, sur des contrats qui varient de huit à douze ans - c’est plutôt la norme dans la profession, il y en a de plus longs et de plus courts -, de prévoir quelles seront les évolutions exactes des conditions de déplacement et de mobilité dans une agglomération. La loi Mazeaud de février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public a imposé à tous les délégataires de fournir un rapport annuel au 1er juin de l’année, qui répond à trois objectifs :
Mais entre le principe et ce qui est effectivement remis, il peut y avoir un grand écart. Voilà les quelques éléments que je voulais apporter pour lancer les questions que vous ne manquerez pas de me poser. |
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