L’initiative de la loi et le droit d’amendement
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| Correction séance 5 : Les nouveaux droits du Parlement 1) Décrivez les différentes étapes de la procédure législative : a) Pour les lois ordinaires ; b) Pour les lois organiques. 1. Les lois ordinaires Selon l’art. 34, « la loi est l’acte voté par le Parlement ». La loi ne peut être définie que par ce critère formel. Il n’existe pas de définition matérielle de la loi en fonction des matières qu’elle est appelée à régir. Mais il convient de ne pas oublier les lois référendaires qui ne sont pas adoptées par le Parlement et qui sont pourtant des lois ordinaires. On distingue : Les lois ordinaires soumises à une procédure normale. Les lois ordinaires soumises à des procédures spéciales : lois de finances, lois de financement de la Sécurité sociale, lois autorisant la ratification ou l’approbation d’un engagement international. L’initiative de la loi et le droit d’amendementElle appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement en vertu de l’art. 39C°.
Le droit d’amendementA côté de l’initiative générale, la Constitution prévoit l’existence d’un droit d’amendement. L’art. 44 prévoit que les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. L’initiative est ici aussi partagée, mais le droit d’amendement n’est pas réservé au Premier ministre. L’initiative parlementaire est également individuelle mais souvent les amendements sont signés par plusieurs parlementaires. Les amendements doivent être écrits, signés et comporter une motivation sommaire. La jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière sera examinée dans l’exercice n°1. Les irrecevabilités constitutionnelles (infra)L’examen en commissionAucun texte ne peut faire l’objet d’une discussion ou d’un vote s’il n’a pas préalablement été soumis à l’examen d’une commission compétente pour rapport. L’art.43 prévoit que les textes sont soumis soit à des commissions permanentes soit à des commissions spéciales. La discussion en séance publiqueElle se divise en 2 parties : la discussion générale et la discussion article par article. La discussion générale peut être interrompue par des motions de procédure : La discussion générale
La discussion article par articleElle porte sur chacun des art. du texte. Cette phase est très importante car les amendements, sous-amendements et art. additionnels sont discutés.
La discussion, à ce stade, est très importante et les règlements des assemblées ont prévu une limitation du temps de parole à 5mn. Le vote du texte de loiIl existe 2 procédures : la procédure normale et la procédure accélérée. La procédure normale : 1. Le vote article par article : principe de spécialité des votes, c'est-à-dire que l’assemblée doit, avant le vote de l’ensemble du texte, se prononcer sur chaque art. et sur chaque amendement, sous-amendement et art. additionnel s’y rapportant. Dans certains cas complexes, il est possible de descendre au-dessous de l’art. en proposant le vote en division. 2. Le vote d’ensemble : il intervient après le vote du dernier article du texte. Il a pour objet de conclure la 1ère lecture du texte. Les procédures accélérées : il existe 3 procédures accélérées (infra) La navetteL’adoption définitive d’un texte de loi implique que les 2 assemblées adoptent 1 texte unique. Mais en cas de désaccord, l’Assemblée nationale dispose en ce qui concerne les lois ordinaires du droit de dernier mot. La navette se concrétise par des renvois du texte d’une assemblée à l’autre. On distingue la procédure normale de la procédure d’urgence. La nouvelle délibération de la loiPrévue par l’art. 10 al.2 C°, la nouvelle délibération consiste pour le Président de la République à demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette demande ne peut être refusée. Il s’agit d’une manifestation de la faculté d’empêcher du Président de la République. Si pas de nouvelle délibération demandée, le Président de la République a 15 jours pour promulguer la loi. 2. la loi organique C’est la loi définie comme telle par la Constitution ayant pour objet, selon la procédure particulière que celle-ci détermine, de préciser ou de compléter les dispositions du texte constitutionnel qui la prévoit. Les lois organiques obéissent à une procédure légèrement distincte de celle retenue pour les lois ordinaires. Cette procédure est déterminée par l’article 46 de la Constitution qui distingue les lois organiques et les lois organiques relatives au Sénat. Ainsi l’al. 2 de l’art. 46 institue un délai de 15 jours avant la délibération et le vote de la 1ère assemblée saisie. Ce délai court à compter de la date du dépôt de l’initiative. Le délai est prévu afin d’éviter toute précipitation car les lois organiques concernent des questions importantes. La discussion et le vote obéissent aux mêmes règles que la procédure législative ordinaire.
Les lois organiques interviennent dans de nombreux domaines qui sont précisés par la Constitution qu’elles viennent compléter (ex :art. 6 pour l’élection du Président de la République ; art. 64 pour le statut des magistrats ; art. 74 pour le statut des T.O.M.). 2) En quoi la réforme de 2008 revalorise-t-elle le rôle du Parlement ? Le Parlement est appelé à peser davantage sur le contenu de la législation.
Ajoutons que l'agenda parlementaire sera mieux organisé puisque l'essentiel se passera en commission. La séance sera consacrée à l'expression de la position des différents groupes sur l'ensemble du texte.
3) Quelles sont les prérogatives de l’exécutif au cours de la procédure législative ? Le pouvoir exécutif peut intervenir à tous les stades de la procédure législative, principalement sous la forme du Gouvernement et du Premier ministre. 1. Le Premier ministre dispose du droit d’initiative ; on parle alors de projet de loi. Les projets sont délibérés en conseil des ministres et obligatoirement soumis à l’avis du Conseil d'Etat. La faculté qu’a le Premier ministre de déposer un projet de loi est discrétionnaire (Conseil d'Etat, 29 novembre 1968, Tallagrand ; même les parlementaires ne peuvent pas lui adresser d’injonction en cette matière : cf Conseil constitutionnel, 73 DC du 29 décembre 1976). Le Gouvernement choisit librement devant quelle assemblée le texte sera déposé (sauf pour les lois de finances et de financement de la Sécu qui sont obligatoirement déposées en 1er devant l’Assemblée nationale). 2. En matière de droit d’amendement, l’art. 44 prévoit que les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. L’initiative est ici aussi partagée, mais le droit d’amendement n’est pas réservé au Premier ministre. 3. Les initiatives des parlementaires, initiatives législatives ou droit d’amendement, sont soumises à un régime de recevabilité particulier prévu par la Constitution et laissé entre les mains du Gouvernement :
A ces irrecevabilités constitutionnelles s’ajoutent les irrecevabilités prévues par les lois organiques (art. 42 LO du 2 janv. 59 relative aux lois de finances, art. LO 111-3 du Code de sécurité sociale) ou par les règlements. 4. Lors de la discussion en séance publique, la discussion générale débute après l’éventuelle audition du Gouvernement et la présentation du rapport établi par la commission saisie au fond. 5. Pour le vote de la loi, c’est le Gouvernement ou le Premier ministre qui peuvent décider de mettre en œuvre l’une des procédures accélérées. 6.Enfin, c’est le Président de la République qui peut demander une 2de délibération. Les procédures accélérées : il existe 3 procédures accélérées 1. Le vote sans débat et l’adoption simplifiée : ils permettent de procéder directement au vote de l’ensemble du texte en faisant l’économie des étapes de la séance publique. Peuvent être mise en œuvre à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. 2. Le vote bloqué (art. 44 C°) : il permet au Gouvernement de demander à l’assemblée de se prononcer par 1 seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui. 3. L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur 1 texte (art. 49, al.3 C°) : il permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Le texte est alors considéré comme adopté si aucune motion de censure n’est votée. 4) Peut-on parler en la matière, d’un encadrement du gouvernement avec la réforme ? En ce qui concerne le droit d’amendement : Le CC a précisé plusieurs points dans le sens d’un resserrement des exigences liées à son exercice : la révision de 2008 tend à assouplir certaines d’entre-elles. C’est par plusieurs décisions successives que le Conseil constitutionnel est venu apporter des limites au droit d’amendement. Rappelons, d’abord, que l’art. 44.2 C° prévoit que le Gouvernement « peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission » , cela jusqu’au dernier stade de la procédure législative, même en cas de désaccord trouvé par la CMP. L’irrecevabilité des art. 40 et 41 C° peut également être opposée aux amendements des parlementaires comme aux propositions de lois : depuis 2008, l’irrecevabilité peut aussi être opposée aux amendements du gouvernement lui-même. Le Conseil constitutionnel considère contraires à la Constitution 2 types d’amendements : 1. Les amendements dépourvus de tout lien avec l’objet du texte en discussion (Conseil constitutionnel, 198 DC, 1985, Amendement Tour Eiffel). Le texte n’est pas un prétexte et la jurisprudence du Conseil constitutionnel permet d’éviter qu’un amendement qui n’a aucun lien avec le texte de loi ne figure dans celui-ci. De surcroît, les amendements de ce type dits cavaliers législatifs, peuvent être déclarés irrecevables par les assemblées. L’article 45 al.1 de la Constitution issu de la réforme vient assouplir ces conditions en prévoyant que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». 2. Les amendements dépassant par leur objet et leur portée les limites inhérentes au droit d’amendement (Conseil constitutionnel, 225 DC, 1987, Amendement Seguin) : l’amendement ne doit pas dépasser une certaine ampleur et dans ce cas, le parlementaire devrait plutôt déposer une proposition. Le Conseil constitutionnel censure les propositions de loi déguisées en amendement. Cette condition fait l’objet d’un contrôle par les instances parlementaires. 3. Enfin, depuis une décision de 1998, Diverses dispositions d’ordre économique et financier (402 DC), des adjonctions ne peuvent être apportées au texte soumis aux assemblées après réunion de la CMP sauf si les amendements sont en relation directe avec une disposition du texte en discussion ou s’ils sont nécessaires à une coordination législative. En ce qui concerne la procédure de vote accélérée : S’agissant du débat restreint, du vote sans débat ou de l’urgence, le pouvoir du gouvernement est limité par la révision. Les conférences des Présidents des deux assemblées peuvent en effet conjointement s’opposer à la mise en œuvre de la procédure d’urgence Art. 45-2. Pour les ordonnances de l’article 38 : Depuis la révision du 23 juillet 2008, la Constitution précise que les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse, ce qui exclut la « ratification implicite » des ordonnances, pratique auparavant tolérée par le Conseil constitutionnel. Cependant, le CC dans sa décision du 9 avril 2009, considère qu’une disposition de la loi organique ne saurait : « être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation qu'il demande pour l'exécution de son programme » (considérant 21). Les dispositions relatives à l’étude d’impact des ordonnances déposées devant le bureau de l’assemblée dès leur publication étant censurées. 5) La cohérence du travail législatif se voit-elle renforcée? Le problème des « cavaliers législatifs » n’est pas résolu par la réforme de 2008. Ces derniers sont très souvent en rapport avec le droit d’amendement, vidant un texte de sa cohérence d’ensemble avec l’introduction en son sein de dispositions sans rapport avec l’objet du texte en discussion. En prévoyant que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ne va pas contribuer à limiter cette pratique, au détriment de la cohérence des textes. Cela signifie-t-il pour autant que l’encadrement du 49-3 (lois de finances/ lois de financement de la sécurité sociale) risque de générer une multiplication des cavaliers ? En principe, ces deux types de lois sont conçues de façon très stricte, le CC censurant des « cavaliers budgétaires », « sociaux » ou « législatifs ». | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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