Rapport présenté par Monsieur Gérald barbier et Monsieur Didier desnus








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1.16Protéger les linéaires commerciaux



Le règlement du PLU peut identifier et délimiter les quartiers, îlots, voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité et définir, le cas échéant, les prescriptions correspondantes51.
En pratique, certains règlements de PLU ont opté pour l’interdiction du changement de destination du commerce et de l’artisanat vers une autre activité, comme le PLU de Paris dont le dispositif avait été validé par la Cour administrative d’appel de Paris52 : de telles mesures visant à sauvegarder la diversité commerciale de certains quartiers répondaient à l’objectif de diversité des fonctions urbaines et l’absence d’atteinte disproportionnée au droit de propriété résultait du fait que les quartiers avaient été délimités géographiquement avec précision par catégories de voies ou par parcelles ou ensembles de parcelles, en se référant aux destinations actuelles des locaux.
D’autres PLU optent pour l’interdiction expresse des services en rez-de-chaussée. Le Conseil d’Etat avait admis en 2010 qu’un PLU pouvait interdire les services et bureaux au titre des constructions nouvelles et des changements d’affectation, dans un secteur géographique limité et bien circonscrit, en l’espèce une seule rue commerçante, pour y favoriser l’implantation de commerces de proximité. Dès lors que cette interdiction n’était ni générale ni absolue et qu’elle était destinée à assurer l’objectif de protection des commerces traditionnels dans le centre-ville, elle ne portait pas une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l’industrie ou au droit de propriété53. Mais cet arrêt a été rendu dans une affaire où l’énumération des destinations54 susceptibles de fonder des règles d’urbanisme différenciées à l’article R 123-9 du code de l’urbanisme (où les services ne figurent pas) n’existait pas encore. L’article L 121-1-9 du code de l’urbanisme issu de la réforme SRU a ensuite énoncé des destination, mais les services n’y figuraient pas.
Cette jurisprudence avait aussitôt trouvé son application dans un jugement du TA de Lyon du 29 mars 2012, Société Valority Gestion55 : ce même article R 123-9 n’avait pas pour effet de fixer de manière limitative les types d’occupation du sol autorisées dans un secteur déterminé et que la commune pouvait donc définir une destination « bureaux et services » même si celle-ci ne figurait pas expressément dans cet article. Le TA donnait ainsi une interprétation très souple laissant aux auteurs des PLU une large marge de manœuvre.
Toutefois, cette interprétation allait à l’encontre de la doctrine administrative qui considère qu’il est interdit de créer dans le PLU de nouvelles catégories de destination ou des sous-catégories à celles existantes56. Le Conseil d’Etat a rejoint cette position de l’Administration dans un arrêt du 30 décembre 201457, Société groupe Patrice Pichet/Cne de Biarritz : « s’il est loisible aux auteurs des plans locaux d’urbanisme de préciser, pour des motifs d’urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l’article R 123-9, les dispositions de cet article ne leur permettent toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destinations pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant d’une des catégories qu’il énumère aux règles applicables à une autre catégorie » (en l’espèce, étaient en cause des règles de stationnement distinguant les bureaux, les services et le commerce).
Il était donc temps que le décret d’application des lois ALUR et ACTPE, n°2015-1183 du 28 décembre 2015, établisse, aux articles R 151-27 et R 151-28 du code de l’urbanisme, une liste de destinations et de sous-destinations séparant les locaux destinés aux bureaux, aux commerces, aux activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle. Est ainsi créée une destination « Commerce et activités de service » qui comprend les sous-destinations suivantes : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma. Il est possible de fixer des règles différenciées, allant jusqu’à l’interdiction, au titre de cette catégorisation, dès lors qu’un motif d’urbanisme est justifié, une délimitation géographique est clairement opérée et que l’interdiction ou la restriction est proportionnée à l’objectif poursuivi.
Cela étant, selon la CCI Paris Ile-de-France, il ne suffit pas d’interdire les changements de destination ou les services sur les rues commerçantes des centralités, il faut inscrire cette démarche dans un projet global en faveur du commerce.
D’autres mécanismes existent en matière de diversité commerciale, comme les périmètres de préemption précités qui doivent se combiner avec l’application géographique des protections des linéaires, et ce même si juridiquement ils relèvent de deux législations indépendantes.
PROPOSITIONS N° 15

Sécuriser le dispositif de protection des linéaires commerciaux en visant expressément la catégorie « services » dans les destinations fondant des règles différenciées du PLU

Assurer la bonne coordination entre ce dispositif et les périmètres de sauvegarde délimités au titre de la préemption commerciale

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