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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ———— Ministère de l’écologie, du développement durable, et de l’énergie ———— PROJET DE LOI relatif à la biodiversité NOR : DEVL1400720L/Bleue-1 ------ EXPOSÉ DES MOTIFS L’état et les perspectives de conservation de la biodiversité restent préoccupants dans le monde à bien des niveaux : de l’espèce aux habitats, de la terre à la haute-mer... La France n’échappe pas à ce constat. Les derniers bilans montrent que 22 % des habitats d’intérêt communautaire en France seulement sont en bon état de conservation et que 28 % des espèces d’intérêt communautaire le sont (Rapportage à la commission européenne pour la directive habitats Faune Flore). Les Français ont maintenant, grâce notamment aux efforts de communication menés en 2010 lors de l’année internationale de la biodiversité, une meilleure connaissance de ce qu’est la biodiversité ; d’après une étude du centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CREDOC / « Les français et la biodiversité » - Enquête CREDOC 2013), deux tiers d’entre eux déclarent ainsi savoir ce qu’est la biodiversité. La même étude fait ressortir que nos concitoyens placent de plus en plus les questions de perte de biodiversité parmi les problèmes de dégradation de l’environnement les plus préoccupants. Plus encore qu’une inquiétude, on note un changement perceptible dans la perception des conséquences de cette perte de biodiversité puisque plus d’un tiers des français déclarent que l’érosion de la biodiversité a déjà un impact sur leur quotidien, un chiffre en progression par rapport à 2010. Enfin, les questions de mode de production sont aussi de plus en plus citées parmi les causes de cette perte de biodiversité, invitant dès lors la puissance publique et les acteurs à questionner les modèles de production. La biodiversité est aussi une force économique pour la France. D’une part, elle assure des services qui contribuent aux activités humaines, dit services écosystémiques. Si l’évaluation complète des services rendus et donc le coût de leur disparition ne sont pas encore connus, plusieurs études ont montré l’importance de la biodiversité en tant que capital économique extrêmement important. D’autre part, la biodiversité est une source d’innovation (biomimétisme, substances actives …) et représente dès une lors une valeur potentielle importante. L’action publique s’est d’abord concentrée, en France, en Europe et dans le reste du monde, sur une politique de protection de la nature, marquée par la création d’espaces dédiés (création des parcs nationaux dans les années 60) ou la protection des espèces (loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages dite directive « Oiseaux »). Le droit européen a été très moteur dans l’évolution de la protection de la biodiversité avec la directive habitats de 1992 qui a introduit une dimension plus large dépassant le cadre des espèces. L’action publique s’est ensuite diversifiée pour prendre en compte des aspects de plus en plus en complexes de la biodiversité tels que les continuités écologiques. Cependant, au-delà d’un encadrement règlementaire des activités, la recherche d’une mobilisation des parties prenantes lancée par la convention sur la diversité biologique de 1992, prolongée lors de la conférence des parties de 2010 à Nagoya avec les objectifs d'Aïchi a été un tournant majeur. En France la stratégie nationale pour la biodiversité, révisée en 2011, s'inscrit complètement dans cette logique de mobilisation des acteurs avec un système d’adhésion et d’engagements volontaires (http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Appel-a-reconnaissance-SNB-.html. Plus de trente ans après la loi de 1976 précitée, après de telles évolutions conceptuelles et sociales et compte-tenu de l’urgence à agir, l’action publique doit être renouvelée. C’est l’objet de cette loi entièrement consacrée à la biodiversité, prise dans son ensemble : depuis les gènes jusqu’au niveau le plus important d’organisation des écosystèmes que sont les paysages, sur terre comme en mer. Cette loi a aussi pour ambition de s’intéresser aux différentes facettes de l’action publique : encadrement règlementaire, mais aussi organisation de l’Etat et des opérateurs, gouvernance … La conférence environnementale de 2012 et les débats menés en région ont permis de retenir les axes de réforme. Ces axes forment les différents titres de la loi. Compte-tenu des évolutions fortes rappelées précédemment, qu’elles soient scientifiques, sociales ou économiques, le titre Ier a pour ambition de renouveler la vision de la biodiversité et les principes d’action qui doivent permettre sa protection et sa restauration. Le titre II est consacré à la gouvernance de la biodiversité, au niveau national et régional. L’objectif est de disposer d’une gouvernance claire venant en appui de l’action publique, tant sur des aspects scientifiques et technique que sociétaux. Cette gouvernance se veut ouverte sur les autres politiques sectorielles, les activités humaines contribuant largement à la gestion durable de cette biodiversité tout en étant sources de menaces sur celle-ci. Le titre III vise à doter la France d’un grand opérateur public, l’agence française pour la biodiversité, qui permettra un regroupement et une meilleure diffusion et valorisation de la connaissance ainsi qu’un appui renforcé et unifié à la fois méthodologique et financier aux porteurs de projets en faveur de la biodiversité. Cette agence permettra aussi d'accroître la sensibilisation de nos concitoyens et d'améliorer la formation des professionnels, aussi bien de l’Etat ou des collectivités, que d’autres employeurs concernés par cette politique. Elle aura vocation à appuyer la définition et le portage des positions françaises au plan international et au niveau européen et enfin à apporter son appui à la gestion des espaces naturels et à l’exercice de la police de l'eau et des milieux aquatiques. Cette agence permettra en particulier de mobiliser les moyens nécessaires aux politiques de biodiversité et de développer les partenariats avec les collectivités, acteurs tout à fait essentiels pour la bonne mise en œuvre des politiques de biodiversité. Les titres suivants s’intéressent à la mise en place d’outils permettant d’atteindre les objectifs fixés de reconquête de la biodiversité en mobilisant des outils innovants, comme le partage des avantages ou les obligations environnementales, en s’intéressant au milieu marin encore peu connu et peu protégé, ou en étendant des dispositifs éprouvés dans des cas particuliers à d’autres situations. Le titre IV s’inscrit dans le contexte de l’entrée en vigueur à venir du protocole de Nagoya à la Convention sur la Diversité Biologique et de la proposition de règlement européen sur le même objet. Il s’agit de garantir un cadre juridique clair à la recherche et développement (R&D) sur les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, sur le territoire français. Ce cadre juridique s’applique à la fois aux acteurs français et internationaux. Il prévoit des règles d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, sur le territoire français, ainsi que des modalités de partage, avec l’Etat ou des communautés d’habitants, des bénéfices tirés de leur exploitation économique. Ce partage doit contribuer à mettre en œuvre un cercle vertueux sur la valorisation de la biodiversité, un enjeu particulièrement important pour la France qui est à la fois riche de sa biodiversité et en pointe sur des secteurs qui recourent à la biodiversité comme source de production et d’innovation : il s’agit notamment des secteurs agro-alimentaire, cosmétique, et pharmaceutique. Le titre V propose une palette d’outils gradués en fonction des enjeux pour renforcer l’action en faveur de la préservation et de la reconquête de la biodiversité des acteurs publics, Etat ou collectivités, ou privés. Ce titre comporte dès maintenant des dispositions de simplification des outils de protection des espaces et des espèces comprenant notamment des modifications de procédures ou de schémas. Enfin, le titre VI concrétise le changement de paradigme de la politique des paysages initiée par la loi paysages de 1993 et renforcée par la Convention européenne du paysage qui passe d'une logique de protection des paysages remarquables vers une prise en compte de tous les paysages. Il introduit en outre une réforme des sites inscrits pour renforcer l’efficience de la politique des sites. TITRE Ier.. - Principes fondamentaux Le titre Ier modifie les trois articles L. 110-1 à L. 110-3 du titre Ier du livre Ier du code de l’environnement. L’article 1er a pour objectif de renouveler les concepts et le vocabulaire présents au début du code de l’environnement pour en conforter la portée au regard des nouvelles connaissances et des évolutions sociétales. Il s’agit ici de donner une vision complète de la biodiversité, intégrant l’ensemble des êtres vivants, et d’en donner une vision moins figée et mettant en avant son caractère dynamique. L’article conforte l’importance de cette dynamique, dans un contexte de changement global, où la disparition des services rendus par la biodiversité (alimentation, énergie, atténuation de phénomènes naturels,…) est susceptible de porter atteinte aux activités humaines et où la capacité d’évolution des écosystèmes et essentielle à leur fonctionnement. L’article rappelle aussi que la biodiversité est à la fois le produit de processus biologiques toujours en cours et de la géodiversité. Enfin, en écho aux modifications apportées par le titre VI sur les paysages, cet article L. 110-1 est modifié afin de distinguer la politique des sites qui relève de la protection d’espaces remarquables, de la politique du paysage qui touche tous les paysages, remarquables et quotidiens. L’article 2 consacre la connaissance de la biodiversité, jugée, lors de l’élaboration de l’actuelle stratégie nationale pour la biodiversité, comme essentielle à l’atteinte de ses objectifs, comme une action d’intérêt général. Cet article introduit de plus par ailleurs deux nouveaux principes. D’une part, la séquence « Eviter réduire compenser » est déclinée pour la biodiversité comme un principe de l’action préventive. Il semble en effet utile que cette séquence essentielle trouve une traduction législative au niveau des grands principes que pose l’article L. 110-1 notamment pour fixer l’ordre de cette séquence et introduire la notion de valeur écologique qui doit servir de référence lors des procédures mises en œuvre. Par ailleurs, il introduit le principe de solidarité écologique. Ce principe existe déjà pour les parcs nationaux et pour la gestion de l’eau. Introduit comme principe général, il met en exergue l’importance des interactions positives et négatives entre la préservation de la biodiversité et les activités humaines et permet de s’assurer que les questions complexes d’interactions et d’effets rétroactifs sont prises en compte dans les décisions. Enfin, l’introduction en 2009 du concept de continuités écologiques s’est traduite par des démarches structurantes, comme l’établissement de schémas régionaux de cohérence écologique. Ces démarches contribuent à l’aménagement durable du territoire. L’ajout de cette mention à l’article 3 permet de concrétiser ce lien. L’article 4 traduit les obligations nées de la convention pour la diversité biologique et en particulier celle de réaliser une stratégie nationale pour la biodiversité, en insistant sur la dimension forcément partenariale de l’élaboration de la stratégie française, à l’instar de la méthode mise en œuvre en 2010 et 2011 pour l’élaboration de l’actuelle stratégie. Cet article confie aussi une nouvelle compétence aux régions, compétence déjà largement exercée au titre de la compétence universelle des régions, qui est d’élaborer des stratégies régionales, permettant de décliner les orientations nationales et d’assurer leur prise en compte à une échelle pertinente d’action. TITRE II. - Gouvernance Le titre II répond à la décision prise dans la feuille de route du Gouvernement lors de la Conférence environnementale de 2012 de mettre en œuvre une nouvelle gouvernance de la biodiversité. Cette réforme a pour objectif de parvenir à une simplification des instances administratives nationales pour les rendre plus lisibles et plus efficientes, en distinguant bien les instances d’expertise scientifique et technique des instances de débat et de discussion. Elle prévoit son articulation avec le niveau régional en y adoptant une structure équivalente. A ce titre, l’article 5 crée un nouveau chapitre IV au sein du titre III du livre Ier du code de l’environnement dédié aux institutions. Il prévoit d’une part la création d’un comité national de la biodiversité comme instance sociétale de concertation. Un décret prévoira ses modalités de composition, notamment sous forme de collèges représentatifs des différents acteurs et son fonctionnement prévu sur la base d’une assemblée plénière et de commissions permanentes spécialisées traitant de thématiques comme la trame verte et bleue ou la chasse. Ce comité aura vocation à éclairer la décision publique en matière de biodiversité sur des aspects sociétaux. D’autre part, il est proposé de créer dans la loi, par un nouvel article L. 134-2, le Conseil national de protection de la nature (CNPN), actuellement d’essence réglementaire, et d’en faire une instance scientifique et technique chargée de rendre des avis au ministre. L’article 6 permet l’intégration des missions actuelles du comité national « trames verte et bleue » prévues à l’article L. 371-2 dans le futur conseil national de la biodiversité. A l’échelon régional, il est proposé à l’article 7 de transformer les comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux de la biodiversité cités à l’article L. 371-3. Cette modification consiste principalement en un changement de nom, les comités régionaux actuels ayant déjà la possibilité d’aborder un champ large de questions touchant à la biodiversité au-delà de la politique de la trame verte et bleue. Pour autant, un ajustement de leurs missions et une modification des dispositions encadrant leur composition devront être opérées notamment pour y intégrer le cas échéant des représentants des enjeux marins. Des dispositions transitoires de maintien en l’état des instances régionales sont introduites de manière à ne pas devoir remettre en cause les instances actuelles « comités régionaux trame verte et bleue », très récemment installés et en plein travail d’élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique, dont l’adoption doit rester la priorité actuelle de travail de ces comités. TITRE III. - Création de l’agence française pour la biodiversité Le paysage actuel des opérateurs de l’Etat agissant en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine et de préservation de la qualité de l’eau et des milieux aquatiques est relativement foisonnant. En 2010, on dénombrait quarante-cinq organismes sous tutelle ou agréés et financés par l’Etat intervenant dans le domaine de la biodiversité, dont vingt-et-un établissements publics. S’y ajoutaient quarante-six parcs naturels régionaux (quarante-huit en 2013), cent soixante-quatre réserves naturelles nationales, cent soixante réserves naturelles régionales, vingt et un conservatoires régionaux des espaces naturels, huit conservatoires départementaux et les organisations assurant la gestion des espaces sensibles de départements. L’organisation institutionnelle actuelle des opérateurs de l’Etat dans les secteurs de la biodiversité et de l’eau et des milieux aquatiques est le résultat des initiatives prises au fil du temps par les autorités publiques. Celle-ci est source d’une certaine complexité et de dispersion des moyens. Compte tenu de ses différents engagements, la France a besoin aujourd’hui d’un outil complet, efficient et facilement identifiable en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine, de l’eau et des milieux aquatiques qui soit à la hauteur des enjeux et des engagements européens et internationaux de la France. A titre d’exemple, dans le domaine de la connaissance, malgré un travail important réalisé, les données sont encore éparses, fragmentaires et difficilement accessibles, en particulier pour ce qui est de la biodiversité ordinaire et notamment la biodiversité marine. En outre, l’organisation actuelle ne facilite pas la représentation des acteurs de la biodiversité au sein des instances techniques de concertation internationales ou européennes. Alors que les pays voisins disposent d’agences opérationnelles à même de présenter l’expérience de ces acteurs de la biodiversité, l’administration centrale est en France seule à défendre leurs intérêts. La mise en œuvre de la politique publique de protection de la biodiversité, par nature transversale et relayée dans les territoires par les services déconcentrés de l’Etat et les collectivités territoriales, peut être renforcée. Depuis plusieurs décennies, les collectivités territoriales ont développé leur prise de compétence et leurs actions dans le domaine de l’environnement. Cette dynamique a été renforcée tout récemment dans le cadre du processus de décentralisation lancé par le Gouvernement avec l’attribution du rôle de « chef de file » aux régions. Néanmoins, l’intégration de la biodiversité dans les stratégies territoriales reste à conforter. La prise en compte de la biodiversité dans les différents projets est parfois insuffisante et les partenariats encore trop limités. Aussi, pour faire face aux besoins tant des milieux terrestres que du milieu marin, la question du financement de ces politiques publiques, dans le contexte budgétaire actuel, se pose avec acuité. Des réflexions sur le développement de la fiscalité écologique et son affectation sont en cours. L’une des cinq tables rondes de la Conférence environnementale de septembre 2012 a été consacrée à ce sujet. Par la suite, le Gouvernement a créé en décembre 2012 un comité pour la fiscalité écologique. Ce comité est chargé de formuler un avis sur les mesures fiscales écologiques proposées par le Gouvernement et de faire des propositions en la matière. Ces réflexions vont dans le sens des recommandations de la Commission européenne, laquelle a récemment incité la France, à l’occasion de son examen du programme national de réforme de la France pour 2013 et du programme national de stabilité pour la période 2012-2017 à « rééquilibrer la part des taxes environnementales » et à « prendre des mesures supplémentaires déplaçant la charge fiscale sur le travail vers les taxes environnementales ou la consommation ». Par ailleurs, une partie de l’enveloppe du programme des investissements d’avenir doit être consacrée à « l’innovation en faveur de la nature ». La France a donc besoin aujourd’hui de disposer d’un outil d’intervention exerçant un véritable « leadership » sur ces thématiques en capacité de créer des partenariats avec les acteurs des territoires. C’est avec cette ambition partenariale que le titre III met en place l’Agence française pour la biodiversité. |
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