OBJECTIFS D’UNE AVAP
Promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans le respect du développement durable.
Démarche construite et vision partagée
Champs couverts par l’AVAP : PATRIMOINE : Architecture, Urbanisme, Paysage, Histoire, Archéologie, Culture locale.
MILIEU : Espaces naturels, Végétaux, Trames et voies naturelles.
DEVELOPPEMENT DURABLE : Objectifs du Grenelle II, Compatibilité entre le PADD (PLU) et l’AVAP.
LE DIAGNOSTIC préalable est le document préalable qui va fonder l’AVAP. Il se compose de :- La délimitation du périmètre de l’AVAP,
L’analyse des évolutions passées et les caractéristiques actuelles de la commune.
Des orientations du PADD,
La justification des dispositions retenues dans le règlement.
Partie relative au Patrimoine : 1- Analyse du territoire concerné : géomorphologie, structure paysagère, évolution et état de l’occupation bâtie et des espaces, 2- Histoire et logique d’insertion dans le site 3- Morphologie urbaine, 4- Typologie et qualité architecturale et organisation des espaces, 5- Etat de conservation du bâti et du paysage, 6- Eléments d’intérêt identifiés.
Partie relative au milieu et au développement durable : 1 Analyse des tissus bâtis et espaces et leur capacité esthétique et paysagère à recevoir des installations touchant les énergies renouvelables, 2- Analyse de l’implantation des constructions des modes constructifs existants et des matériaux utilisés, en tenant compte de l’époque des constructions et au regard des objectifs de développement durable, 3- Démarche « appliquée » (non exhaustive), 4- Deux objectifs : économie d’énergie et exploitation des énergies renouvelables, 5- Justifier la capacité du patrimoine à répondre ou non à ces 2 objectifs.
Synthèse du diagnostic : 1- Reprend les conclusions et propose les objectifs à atteindre, 2- Permet d’évaluer l’opportunité du périmètre de l’AVAP, les prospections et les prescriptions de l’AVAP, 3- Détermine l’impact sur le patrimoine des dispositifs de développement durable.
Rapport de présentation : 1- La synthèse du diagnostic fonde les dispositifs de l’AVAP, 2- Les dispositions retenues sont justifiées.
Eléments de cadrage 1- ABF, Partenaire de la commune 2- Commission locale de l’AVAP : instance consultative, 3- Comité technique d’élaboration : Commission locale, ABF, personnes compétentes,… 4- Concertation avec le public (obligatoire), 5- Consultation de le CRPS avant enquête publique.
Commission locale AVAP 1- Créée sur délibération de la collectivité territoriale, 2- Assure le suivi et la conception de la mise en œuvre des règles de l’AVAP, 3- est composée de 15 membres au maximum, 3 élus minimum (obligatoire), 4- Le président est désigné au sein de la commission, 4- est composée de 3 collèges (élus de 3 à 8), (représentants de l’Etat, Préfet, Drac, Dreal) (4 personnes qualifiées -2 patrimoine, 2 intervenants économiques locaux), 5- l’ABF est associé, 6- Arrête les règles et modalités de fonctionnement. L’impact du Grenelle 2 sur les politiques locales - Analyse juridique L’impact du Grenelle 2 sur les politiques locales – Analyse juridique
 En vertu du caractère transversal de la logique de développement durable, la préoccupation environnementale est appelée à investir tous les domaines de l'action publique. Ce phénomène trouve sa traduction exacerbée dans un certain nombre de règles appartenant à la loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle2, qui intéressent en particulier les collectivités locales et leurs groupements.
De nombreuses règles appartenant à la loi Grenelle2 visent de façon spécifique à intégrer dans les politiques locales la protection de l'environnement. Cette intégration s'opère suivant trois modalités différentes, non exclusives les unes des autres.
> D'abord sous la forme d'obligations nouvelles, que la loi Grenelle2 met à la charge des collectivités
(partie I - Des obligations nouvelles).
> Ensuite sous la forme de ressources elles-mêmes nouvelles, dont la même loi prévoit la mise à disposition au profit des échelons infra-étatiques
(partie II - De nouvelles ressources).
> Enfin, par l'intermédiaire de prérogatives inédites, que le texte en cause propose auxdites entités d'exercer
(partie III - Des prérogatives nouvelles).
Il faut admettre toutefois que beaucoup des nouvelles dispositions issues de cette loi ne sont pas destinées aux seules collectivités locales. Par exemple, le champ d'application de mesures telles celles portant réforme des enquêtes publiques (art. 236 à 251), des études d'impact (articles 230 à 235) ou encore de l'évaluation environnementale (art. 16; L.121-10 c. urb.), non seulement inclut mais dépasse aussi forcément les seuls projets des collectivités locales.
De même, les nouvelles normes énergétiques s'appliquent à tous les bâtiments, privés comme publics (art. 1 à 6).
Enfin, une mesure telle que celle portant validation des tarifs d'achat de l'électricité photovoltaïque fixés début 2010 par la voie réglementaire, et prise dans le but de désamorcer les contentieux en cours (art. 88 IV; art. 10 modifié loi 2000-108), concerne tous les opérateurs concernés, c'est-à-dire, entre autres, les communes et groupements de communes qui ont choisi de valoriser leur patrimoine immobilier en y implantant des centrales photovoltaïques sous le régime de l'obligation d'achat.
Analyse juridique de Bernadette Le Baut-Ferrarese,
maître de conférences à l'université Lyon 3
I - Des obligations nouvelles
Les régimes suivants illustrent les multiples applications de la démarche par laquelle l'Etat impose la réorientation des politiques locales autour du concept clé de développement durable. Certains ont d'ailleurs pour origine première la loi du 3 août 2009, dite Grenelle1.
1 - URBANISME
La loi Grenelle2 opère une sorte de «verdissement» des principaux outils de planification locaux.
> D'abord, son article 14 (L.121-1, c. urb.) regroupe l'ensemble des objectifs devant figurer dans les SCOT, PLU et autres cartes communales.
On retiendra que sont citées, entre autres, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, la protection de la biodiversité, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, ou encore l'exigence d'une répartition «géographiquement équilibrée» entre emploi, habitat, commerce et services ... (art. 14; L.121-1 nouveau c. urb.).
> La loi énonce un principe général, réitéré à plusieurs reprises: ces documents d'urbanisme, soit les PLU (art. 19; L.123-1 c. urb. nouveau) et les SCOT (art. 17; L.122-1-1 c. urb.) doivent contribuer au respect des objectifs de développement durable tels qu'explicités aux articles 253 (L.110-1 III nouveau c. env.) et 14 (L.121-1 nouveau c. urb.) de la loi.
> La loi prévoit,
d'une part, la généralisation des SCOT à l'ensemble du territoire d'ici à 2017 et la simplification de leur définition (art. 17; L.122-1-1 c. urb.).
D'autre part, l'obligation de mettre en corrélation les éléments internes à tous les documents d'urbanisme locaux avec, là encore, les nouvelles orientations générales du droit de l'urbanisme (SCOT: art. 17; L 122-1-1 à L.122-1-16 c. urb.) (PLU: art. 19; L.123-1 et s. c. urb.).
- La loi complète la liste des documents d'urbanisme soumis à évaluation environnementale au sens de la directive européenne 2001/42.
Cette liste inclut désormais, entre autres, les schémas de secteur, les prescriptions particulières de massif, les PLU intégrant des plans de déplacement urbains (PDU) ou encore les cartes communales susceptibles d'avoir des incidences sur un site Natura 2000 (art. 16; L.121-10 I c. urb.).
Dans le même esprit, le législateur impose l'évaluation environnementale, qu'il associe à une obligation de consultation du public, avant la mise au point de certains plans et programmes locaux: il en ira ainsi notamment pour les directives territoriales d'aménagement et développement durable (DTADD) de l'Etat et pour les PLU intégrant un PDU (art. 16; L.121-10 c. urb.).
- La loi rationalise les démarches d'élaboration des documents d'urbanisme.
En premier lieu, dans une perspective de maîtrise de l'utilisation des sols, il est posé: d'une part, le principe de l'application du PLU à l'intégralité du territoire de l'entité l'instituant (art. 19; L.123-1 c. urb.) - rappelons que la loi recommande l'élaboration prioritaire du PLU par les EPCI en lieux et place des communes (art. 19; L.123-6 c. urb.); d'autre part que les orientations d'aménagement et de programmation du PLU puissent dans certains cas emporter plan de déplacements urbains (PDU) et plan local de l'habitat (PLH) (art. 19; L.123-1-1-1 c. urb.).
En second lieu, afin de promouvoir un véritable urbanisme de projet, la loi ne requiert plus désormais qu'une seule enquête publique pour la mise au point, d'une part, d'un PLU et d'un règlement local de publicité (art. 36; L.581-14-1 c. env.) (art. 47; L.111-1-4 c. urb.), d'autre part, des documents d'urbanisme locaux les plus courants (art. 236; L.123-6 c. urb.).
- Enfin, si, en matière d'urbanisme, la loi Grenelle2 comporte surtout des obligations positives (ie. obligations de faire) à l'intention des collectivités locales, on remarque aussi la présence d'une obligation négative en cette matière, qui prend ici la forme d'une interdiction opposée auxdites collectivités de refuser, dans le cadre de la délivrance des titres d'urbanisme à l'utilisation de matériaux renouvelables ou de procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre, l'installation de dispositifs favorisant la retenue des eaux pluviales ou la production d'énergie renouvelable pour des usages domestiques; toute dérogation à cette règle de principe, que la loi déclare inapplicable dans certaines zones protégées ou dans des périmètres délimités par délibération du conseil municipal après avis de l'architecte des bâtiments de France, doit être dûment justifiée (art. 12; L.111-6-2 c. urb.).
A noter
Prises dans leur ensemble, les dispositions de la loi Grenelle2 en matière d'urbanisme peuvent être regardées comme une forme de transposition de la dernière directive européenne en matière d'énergie renouvelable (directive 2009/28 du 23 avril 2009).
En effet, cette directive impose aux Etats membres de l'UE de recommander aux collectivités locales de veiller à l'installation d'équipements et de systèmes utilisant de l'énergie provenant de sources renouvelables lors de la planification, de la conception, de la construction et de la rénovation d'espaces industriels ou résidentiels. Et ce, y compris au moyen des documents d'urbanisme (art. 13§3 de la directive) (lire, aussi dans le même sens, infra III-3.).
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2 - TRANSPORTS
TCSP
L'article 51 de la loi crée l'article L.2213-3-1 CGCT. Cette disposition intéresse les communes membres d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes compétente en matière de voirie et dont le territoire est couvert par un PDU.
Dans l'une ou l'autre de ces situations, le maire se voit désormais chargé d'une obligation nouvelle:
réglementer la circulation du service de transports en commun en site propre (TCSP) (tramway, bus, funiculaire...) assurant un service régulier, urbain ou interurbain, tant sur les voies supportant directement cette circulation que sur les trottoirs adjacents.
Cette obligation consistera pour l'exécutif municipal à exercer des pouvoirs de police administrative:
interdiction sur les zones concernées du stationnement des véhicules à moteur, limitation dans le temps ou à certains véhicules, soumission à redevance; toutes ces mesures devant en tout état de cause avoir pour objectif de faciliter la circulation des transports en commun ou l'accès des usagers.
PDU
La loi modifie également la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) et, dans ce cadre, s'intéresse en particulier à l'impact des PDU sur les émissions de gaz à effet de serre. Afin que cet impact soit à l'avenir plus précisément quantifié, il est exigé, d'une part, qu'à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un PDU, soit entreprise une mesure des émissions évitées de CO2 liées à la mise en œuvre d'un tel plan.
D'autre part, que dans la 5e année suivant l'approbation de celui-ci, il soit procédé à un bilan des émissions de CO2 sur son territoire d'application, enfin qu'à compter de 2015 toutes les évaluations entreprises couvrent la totalité des émissions de gaz à effet de serre.
Précision
Outre le dioxyde de carbone (CO2), émettent aussi des gaz à effet de serre des gaz tels que le Méthane (CH4), le protoxyde d'azote (N2O), les hydrocarbures fluorés (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC), l'hexafluorure de soufre (SF6), etc.
3 - ENERGIE ET CLIMAT
On mentionnera, en premier lieu, l'élaboration dorénavant obligatoire de bilans de gaz à effets de serre pour, entre autres, les collectivités publiques de plus de 50.000 habitants, ceci avant fin 2012 (art. 75; L.2229-25 c. env.).
Il existe aussi, en second lieu, des contraintes législatives nouvelles destinées de façon plus spécifique aux collectivités locales. Ainsi ces dernières sont-elles tenues de se doter d'un plan climat-énergie territorial (PCET) avant le 31 décembre 2012, afin de définir une stratégie globale et transversale de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. Mais, à vrai dire, ce ne sont pas ici toutes les collectivités qui sont concernées, seulement les régions et la collectivité territoriale de Corse (si elles ne l'ont pas intégré dans le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie), les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants (art. 75; L.229-26 nouveau c. env.).
D'autres contraintes s'adressent à une seule catégorie de collectivités locales. Ainsi, pour le département, la loi impose l'inclusion dans le plan départemental d'aide au logement des personnes défavorisées (PDALPD) d'actions de lutte contre la précarité énergétique (art. 11).
Précision
La loi établit parallèlement la définition de la notion de «précarité énergétique», qui concerne «une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d'énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat».
Enfin, pour la région, et dans la perspective cette fois de promotion des énergies renouvelables locales, elle impartit à chaque entité régionale d'élaborer un nouveau document de planification dénommé «schéma de raccordement au réseau des énergies renouvelables» (art. 71; art. 14 modifié loi 2000-108).
4 - BIODIVERSITE
Afin de préserver la biodiversité, la loi Grenelle2 comprend des dispositions relatives à l'agriculture, à la protection des espèces et des habitats ainsi qu'à l'assainissement et aux réserves en eau. Pour ce dernier domaine, il est procédé à une clarification et à une sécurisation des conditions de mise en œuvre des obligations de contrôle de l'assainissement non collectif aquatiques (art. 159; L.2224-8 III modifié CGCT); ces obligations incombent aux communes en vertu de la loi 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.
5 - RISQUES, SANTE,DECHETS
Déchets
La loi assigne au plan départemental (ou interdépartemental) d'élimination des déchets (PDED), élaboré conjointement par le préfet et le conseil général, des obligations nouvelles, telles l'intégration d'objectifs de réduction de la production de déchets et de recyclage, la fixation d'objectifs de tri à la source, de collecte sélective et de valorisation des déchets, ou encore la détermination d'une limite aux capacités d'incinération et d'enfouissement des déchets ultimes (art. 194; L.541-14 II 3° modifié c. env.).
Publicité
S'agissant du chapitre relatif à la publicité extérieure, enseignes et préenseignes (art. 36 à 50), on relèvera que la loi énonce ici encore une obligation négative à la charge des autorités compétentes pour élaborer les règlements locaux de publicité -il s'agit de l'EPCI ou de la commune-:
obligation négative sous la forme d'une interdiction d'interdire la publicité sur les palissades de chantier (art. 36; L.581-14 c. env).
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II - De nouvelles ressources
Il est difficile de concevoir que la mise en œuvre des politiques de développement durable, qu'elle soit faite au niveau de l'Etat ou à l'échelon local, n'entraîne aucune dépense publique. Il est même probable que les besoins financiers des collectivités locales soient très importants pour conduire des politiques efficaces dans certains des domaines visés par la loi Grenelle2, tels ceux de la construction/rénovation des bâtiments publics ou encore des transports publics. D'aucuns diront toutefois qu'il n'est pas toujours nécessaire de dépenser plus mais qu'il importe, avant tout, de réorienter l'argent public vers des actions vraiment respectueuses de la logique de développement durable.
Précision
En ce domaine, d'aucuns regretteront peut-être que le Parlement n'ait finalement pas voté la possibilité pour les collectivités territoriales de contracter les prêts bonifiés à 1,9% de la caisse des dépôts pour les travaux de rénovation thermique.
En somme, qu'on le veuille ou non, la mise en application de la loi Grenelle2 aura probablement un coût pour les finances locales. Au demeurant, ce coût semble directement imputable au texte en cause. Tel sera ainsi forcément le résultat de la disposition visant à encourager l'émergence d'une offre de logements, en accession sociale à la propriété et répondant à des critères environnementaux, laquelle impose une réduction de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), impôt direct perçu au profit des communes et des groupements de communes à fiscalité propre, des départements, ainsi que des régions:
en l'espèce, la loi étend le principe du dégrèvement de TFPB aux organismes contribuant au logement des personnes défavorisées faisant réaliser des travaux en faveur soit de l'accessibilité au logement (art. 4; 1391 C CGI), soit de la prévention des risques technologiques (art. 5; 1391 D CGI), soit des économies d'énergie (art. 6; 1391E CGI).
Mais encore, telle sera aussi la conséquence inévitable de la modification apportée à l'article L.480-8 du code de l'urbanisme, en ce qu'elle permet à l'Etat de prélever 4% des sommes perçues au profit des communes sur les astreintes prononcées en cas d'infraction aux règles d'urbanisme pour frais d'assiette et de recouvrement (art. 24).
Il reste que la loi nouvelle permet aussi aux collectivités infra-étatiques de collecter des ressources supplémentaires. Or, dans un contexte de gel des dépenses publiques et de réforme de la taxe professionnelle, il est probable que ces ressources ne soient pas de trop pour mener à bien les politiques économique, sociale et environnementale que la loi encourage par ailleurs.
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1 - Ressources fiscales nouvelles
Il s'agit dans tous les cas de possibilités pour les collectivités de recevoir des ressources fiscales nouvelles, en aucun cas de prélèvements obligatoires nouvellement institués par la loi (une loi de finance s'avérant pour la seconde hypothèse nécessaire).
A) TRANSPORT
- La loi crée la possibilité pour les communes de majorer le «versement transports» (impôt assis sur la masse salariale des entreprises de plus de 9 salariés) en fonction des variations saisonnières de population dans les communes touristiques l'ayant mis en place (art. 55; L.2333-64 CGCT modifié); le législateur est manifestement parti ici du constat que le coût des transports en commun pour les collectivités locales augmente sensiblement pendant les périodes de forte fréquentation touristique.
- La loi Grenelle2 institue la possibilité, que la loi Grenelle1 avait annoncée, d'instaurer au plan local une taxe sur les plus-values immobilières liées, le cas échéant, à la réalisation d'une infrastructure de transport en commun sur un site propre (métro, tramway, bus, funiculaire) ou d'une gare ferroviaire.
Dans ces hypothèses, l'entité collectant l'impôt sera, dans le premier cas, une autorité organisatrice de transports urbains (AOTU), soit une commune ou un EPCI, dans le second l'autorité organisatrice des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, soit l'Etat ou une région (art. 64; L.1531 nouveau CGI); le dispositif exclut toutefois la région francilienne, en raison de la présence de dispositions analogues dans la loi relative au Grand-Paris - ce dernier texte porte en effet sur la création et la maîtrise d'ouvrage d'un réseau de transport d'intérêt national en région capitale.
- La loi permet aux agglomérations de plus de 300 000 habitants dotées d'un PDU d'expérimenter pour une durée de trois ans des péages urbains (art. 65; 1609 quater A nouveau CGI). Le but, louable, d'une telle mesure - limiter la circulation automobile et donc lutter contre la pollution - serait selon certains tempéré par les effets induits qui pourraient en découler (étalement et mitage urbains).
B) ENERGIE-CLIMAT
Le régime des redevances sur le chiffre d'affaires des concessions hydro-électriques est modifié.
Ces redevances ont été créées en 2006 dans la perspective du renouvellement des ouvrages concédés:
ce sont des redevances proportionnelles aux recettes résultant des ventes d'électricité issues de l'exploitation des installations.
La loi Grenelle2 apporte à leur sujet trois innovations.
- D'une part, ces redevances ne seront plus seulement exigibles lors du renouvellement d'une concession mais aussi à l'occasion de l'institution d'une concession.
- D'autre part, leur taux est déplafonné, de telle sorte que l'État, les départements et les communes puissent profiter d'une juste part des bénéfices tirés de l'exploitation: en ce sens, il est décidé qu'un tiers (contre 40 %) du produit de cette redevance est affecté aux départements et un sixième aux communes concernées (art. 91; art. 9-1 modifié loi 16 octobre 1919).
- Enfin, les dispositions relatives aux réserves en énergie, qui sont une forme de rétribution en nature des départements concernés par l'installation hydroélectrique, ne s'appliquent pas au-delà de la date de publication de la loi 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 (art. 91; art. 10 loi 16 octobre 1919 modifiée).
C) RISQUES, DECHETS, SANTE
Eaux pluviales
la loi Grenelle2 crée (art. 165) dans le CGCT l'article L.2333-97 qui a pour objet d'offrir aux communes et à leurs groupements le droit d'instituer une taxe pour financer la gestion des eaux pluviales (notion comprenant la collecte, le transport, le stockage et le traitement); cette taxe est «due par les propriétaires publics ou privés des terrains et des voiries situés dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation du fait de leur classement par un plan local d'urbanisme ou par un document d'urbanisme en tenant lieu, ou dans une zone constructible délimitée par une carte communale».
TEOM
La loi permet aux communes et à leurs groupements d'expérimenter pour une durée de cinq ans une part variable dans le montant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la variation fiscale étant liée au poids ou au volume des déchets (art. 195).
L'objectif est de responsabiliser les contribuables quant aux quantités de déchets qu'ils produisent. Pour beaucoup d'observateurs, cette mesure ouvrirait la voie à une généralisation de la TEOM et, à terme peut-être, à la suppression du système pour l'instant toujours alternatif de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM). La REOM, très marginalement appliquée, est calculée en fonction de l'importance du service rendu, alors que jusqu'ici la TEOM n'était que faiblement liée à la quantité des déchets.
2 - Les autres ressources nouvelles
Deux types de recettes non fiscales pourraient intéresser les collectivités locales.
- ELECTRICITE RENOUVELABLE
La loi Grenelle2 comble ce qui était parfois considéré comme une des lacunes du système légal dit de «l'obligation d'achat», qui permet aux producteurs d'électricité renouvelable de vendre tout ou partie de leur production à certains distributeurs (EDF et les DNN), à des prix garantis par l'Etat sur une longue durée.
Ouvert aux collectivités locales, ce dispositif n'était toutefois proposé qu'aux communes et à leurs groupements (L.2234-32 CGCT). La loi Grenelle2 l'étend aux départements et régions, sous condition toutefois pour ces derniers que la production soit liée «à des équipements affectés à des missions de service public relevant de leurs compétences propres et implantées sur leur territoire» (art. 10).
- EAU
La deuxième source de revenus possible n'intéresse que les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). La loi Grenelle2 permet d'augmenter la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau (art. 155; L.213-10-9 C env.); rappelons qu'aux termes de la loi Grenelle2, ces établissements sont par ailleurs chargés de mettre en œuvre les SAGE (art. 153; L.212-4 I c. env.).
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III. Des prérogatives nouvelles
La loi Grenelle2 accorde aussi aux collectivités territoriales de nouveaux pouvoirs d'action, qu'elles pourront ou non mettre en œuvre dans les différents champs balayés par elle.
1 - URBANISME
Patrimoine
La loi (art. 28) modifie les dispositions du code du patrimoine (L.624-1) intéressant les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Le changement principal est constitué par la transformation des ZPPAUP en aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP), dont la vocation est définie par la loi à partir, notamment, du concept de développement durable. Ainsi, une AVAP «a pour objet de promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans le respect du développement durable». Les AVAP sont vouées à remplacer progressivement les ZPPAUP (un délai de 5 ans est prévu). Elles seront créées par la commune ou l'EPCI intéressé, à condition pour celui-ci qu'il dispose de la compétence en matière de PLU.
Publicité extérieure
La loi donne là encore naissance à une prérogative nouvelle au bénéfice ici du maire qui pourra autoriser par arrêté municipal des dispositifs publicitaires de grande envergure sur les bâches de chantier (art. 40; L.581-9 c. env.). Certes, ce type d'initiative ne pourra être pris qu'»au cas par cas» mais ne manquera probablement d'être suspecté d'occasionner un surcroît de pollution visuelle.
2 - TRANSPORTS
En vue de favoriser le développement de modes de transports moins polluants et alternatifs, notamment celui des véhicules tout électriques ou hybrides, le Parlement a décidé de créer une nouvelle compétence au profit des communes et de certains de leurs groupements.
Cette compétence est le droit de créer et entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de ces véhicules (art. 57; L.2224-37 nouveau CGCT).
Forcément, en procédant ainsi, la loi reconnaît implicitement l'intérêt général présidant à cette activité, mais elle n'omet pas cependant de rappeler le respect dû aux règles générales en matière de création des services publics industriels et commerciaux, mentionnant ainsi la condition «d'une offre inexistante, insuffisante ou inadéquate» sur le territoire considéré.
La loi précise que les collectivités concernées peuvent de surcroît mettre en place un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation de ces infrastructures, et enfin que l'exploitation comprend l'achat d'électricité nécessaire à leur alimentation.
3 - ENERGIE-CLIMAT
La loi met à la disposition des collectivités locales des outils juridiques nouveaux, dont l'économie générale semble être de faire des normes locales d'urbanisme de développement et d'aménagement durables des territoires.
- L'article 19 de la loi (L.123-1-5 nouveau du code de l'urbanisme) permet aux auteurs d'un PLU d'imposer dans certaines zones, d'une part, une densité minimale de construction (art. L.123-1-5 13° bis nouveau c. urb.). D'autre part, le respect de performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit (L.123-1-5 14° nouveau c. urb.).
- La loi modifie les articles L.128-1 et 2 du code de l'urbanisme, dont l'objet est de permettre à l'organe délibérant de la collectivité compétente en matière de PLU d'autoriser, dans les zones urbaines ou à urbaniser, le dépassement des règles de gabarit et de densité d'occupation des sols, dans la limite de 30%, pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable (art. 20).
4 - BIODIVERSITE
Assainissement
la loi Grenelle2 entreprend d'éliminer les dangers pour la santé humaine et les risques de pollution liés à l'existence d'installations d'assainissement non collectif et, dans ce cadre, ouvre aux communes la possibilité d'effectuer elles-mêmes, moyennant l'accord du propriétaire, des travaux pour la mise en conformité des installations en cause (art. 159; L.2224-8 III modifié CGCT).
Eau
partant du constat préoccupant qu'un nombre insuffisant de captages d'eau potable ne bénéficient pas de la protection exigée par la loi (environ 40 % sur l'ensemble du territoire), le législateur a décidé de permettre au département ou à un syndicat mixte constitué en application de l'article L.5721-2 CGCT d'assurer, à la demande du service bénéficiaire du captage (le responsable de la production ou de la distribution de l'eau), la réalisation des mesures nécessaires à l'institution des périmètres de protection des captages d'eau (art. 164; L.1321-2 c. santé publ.).
5 - RISQUES, SANTE, DECHETS
Afin de renforcer la lutte contre la pollution de l'air, l'article 182 de la loi offre la possibilité aux communes ou aux groupements de communes de plus de 100.000 habitants, sur le territoire desquels la mauvaise qualité de l'air est établie, d'expérimenter un projet de zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA).
Ces périmètres seront interdits d'accès aux véhicules contribuant le plus à la pollution atmosphérique. Compte tenu du caractère novateur de ce concept, l'ADEME a immédiatement proposé une assistance aux collectivités intéressées, dans le cadre d'un appel à projet «Faisabilité des ZAPA».
Beaucoup de voix se sont élevées pour dénoncer les reculs du Grenelle2 (seule la majorité a d'ailleurs voté pour). S'il est vrai que l'on s'est progressivement éloigné de l'union sacrée autour du premier texte dit Grenelle1, il est à espérer qu'en ce qui concerne cet enjeu fondamental qu'est l'intégration du développement durable dans le cadre des politiques de territoires et des actions de proximité, la loi permette véritablement de progresser.
Il est vrai qu'il n'en ira ainsi que si les collectivités locales elles-mêmes exploitent toutes les possibilités offertes par le texte et surtout si elles ne se limitent pas à une simple accumulation de mesures de protection de l'environnement ponctuelles, mais développent elles-mêmes une vision globale et cohérente du développement durable.
Bernadette Le Baut-Ferrarese,
maître de conférences à l'université Lyon 3
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