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  Université Libre de Bruxelles IGEAT – Institut de Gestion de l’Environnement et d’Aménagement du Territoire Année académique 2013-2014  ENVI-F-501 : Projet Interdisciplinaire II Dans quelle mesure la Directive européenne 2009/128/CE sur l’utilisation durable des pesticides instaure-t-elle une agriculture véritablement durable pour l’Europe? Travail disciplinaire en Etudes Européennes Décembre 2013 Katharina BOUCHAAR Groupe 8 : Agriculture et pesticides: Quels changements de pratiques dans le secteur de l’agriculture en Belgique? Sommaire1.Introduction 4 2.Interdépendance entre la politique agricole belge et européenne 5 3.Dispositions de la Directive 2009/128/CE 7 4.Les « gagnants » et les « perdants » de la Directive 8 5.Une politique européenne durable ? Premières conclusions 10 6.Bibliographie 13 7.Annexe I 16 8.Annexe II 17 1.IntroductionDepuis que les risques divers des pollutions chimiques sur la santé humaine et l’environnement ont été soulevés publiquement et mondialement pour la première fois dans les années 19601 jusqu’à leur exposition sur la scène de la politique européenne dans les années 1990, trente ans se sont écoulés. La définition d'une « Stratégie sur l'utilisation durable de pesticides » en 20062 a servi de base pour la définition de la directive cadre 2009/128/CE (ci-après dénommé « Directive ») pour « une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable » et oblige pour la première fois les Etats membres à adopter une approche holistique concernant la gestion des pesticides pendant leur utilisation active3. Ceci concerne principalement le domaine de l’agriculture. Puisque la Directive inscrit la durabilité comme objectif principal4, le présent travail tente d’analyser dans quelle mesure la Directive européenne peut être considérée comme « durable ». Sur cette base, l’auteur du travail essayera de tirer des conclusions en ce qui concerne les perspectives de développement d’une agriculture véritablement durable en Europe, y compris en Belgique. Ce travail s’appuiera largement sur une analyse des méthodes utilisées pour mettre en œuvre les dispositions de la Directive. Elle sera suivie par une comparaison des « gagnants » et des « perdants » de la Directive. Les conclusions de l’étude seront utiles pour le travail interdisciplinaire car ils apporteront une meilleure compréhension du degré d’intervention de l’Union européenne sur les politiques nationales des Etats membres dans le domaine de l’utilisation des pesticides à usage agricole, comme illustré par l’exemple de la Belgique. 2.Interdépendance entre la politique agricole belge et européenneLa réglementation concernant l’utilisation de pesticides en milieu agricole rentre dans le cadre de la politique agricole. Pour tous les Etats membres de l’Union européenne, dont fait partie la Belgique, l’agriculture compte parmi les domaines dont les compétences législatives sont attribuées au niveau européen et non au niveau national: « L’Union définit et met en œuvre une politique commune de l’agriculture et de la pêche » (art. 38, TFUE, 2010). En pratique, cela veut dire que la Commission européenne est, avec son pouvoir d’initiative, compétente pour la proposition de lois, et les Etats membres de l'Union Européenne sont responsables pour la transposition et la mise en œuvre de ces dernières. En ce qui concerne l’usage des pesticides, la première législation communautaire a été la directive 91/414/CEE du Parlement européen et du Conseil du 15/7/1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Ensuite, la Décision 1600/2002/CE5a établi le sixième programme cadre communautaire sur l’environnement sur la réduction des « incidences des pesticides sur la santé humaine et l’environnement », sur « une utilisation plus durable de ces substances » et sur « une réduction globale, sensible des risques et de l’utilisation des pesticides dans une mesure qui permette la protection nécessaire des cultures ». Le sujet a été placé par la suite parmi les sept stratégies thématiques environnementales prioritaires développées sous le Sixième Programme d'action communautaire pour l'environnement (6e PAE), qui est le programme politique décennal de l'UE en matière d'environnement pour les années 2002-2012. Ensuite, au niveau européen, la Stratégie thématique sur l’utilisation durable des pesticides ainsi que la Directive 2009/128/CE développant davantage le concept de la durabilité dans le contexte de l’utilisation des pesticides ont été crées. Par conséquent, les textes cités auparavant forment le premier cadre de référence commun concernant l’utilisation durable des pesticides pour tous les Etats membres de l’Union. La Belgique, tout comme l’UE entière, s’est engagée de façon globale depuis déjà une vingtaine d’années sur la voie d’un développement dit durable6. La Stratégie fédérale pour le développement durable découlant de la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable7 définit le terme (de manière tautologique) en s’inspirant très fortement de la définition proposée par la Commission mondiale sur l'environnement et le développement ("commission Brundtland"), en 1987 : « Développement durable : le développement qui répond aux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Sa réalisation nécessite un processus de changements adaptant l'utilisation des ressources, l'affectation des investissements, le ciblage du développement technologique et les structures institutionnelles aux besoins tant actuels que futurs ». La loi et la Stratégie belges sont suivies en 2007 par la modification de la Constitution belge qui inscrit la durabilité comme objectif principal dans les « dimensions sociale, économique et environnementale, en tenant compte de la solidarité entre les générations »8, soulignant ainsi l’engagement national pris dans ce sens. Cependant, la juxtaposition entre intérêts économiques, écologiques et sociaux – d’ailleurs représentant les trois dimensions souvent utilisées pour définir le développement durable9 - laisse présupposer des conflits potentiels entre les différents acteurs représentants ces intérêts dans le secteur agricole. Pour mieux comprendre l’ampleur de cette hypothèse, on regardera de plus près les dispositions de la Directive 2009/128/CE et les implications pour les acteurs pertinents. 3.Dispositions de la Directive 2009/128/CEAfin d’évaluer la force législative de la Directive, il est opportun d’étudier tout d’abord les prescriptions de la directive et les méthodes de mise en œuvre utilisées. D’abord, il est important à rappeler qu’une directive est un des quatre instruments juridiques européens dont disposent les institutions européennes pour accomplir leur mission de législateur. Elle lie les Etats membres uniquement quant aux résultats à atteindre, mais ne prescrit pas directement les mesures à entreprendre par les Etats membres pour atteindre ces résultats. Elle doit être transposée « dans le cadre juridique national et laisse une marge de manœuvre quant à la forme et aux moyens de la mise en œuvre »10. En comparaison à la réglementation et à la décision, la directive est donc moins contraignante. Elle offre la liberté aux Etats membres de choisir les moyens qui sont les plus adaptés dans le contexte national. Mais dans quelle mesure la Directive 2009/128/CE est-elle vraiment flexible ? Pour ce qui est des dispositifs concrets, il y a cinq éléments clés que les Etats membres doivent mettre en place obligatoirement et avant les dates d’échéance fixées dans la Directive 2009/129/CE:
Puis viennent des éléments prescriptifs mais sans échéance, ce qui peut engendrer une mise en place plus lente et par conséquent moins bien contrôlable:
On peut conclure des deux listes mentionnées ci-dessus que la première liste représente des mesures prioritaires (articles 4, 8 et 14) ou politiquement moins controversées (articles 5 et 6) car elles ont été imposées aux Etats membres avec des délais de mise en œuvre à respecter. La deuxième liste, par contre, comprend des mesures qu’on peut estimer être soit politiquement plus complexe à mettre en œuvre (articles 9, 11-13 et 15) ou soit d’une priorité inférieure (articles 6 et 7). 4.Les « gagnants » et les « perdants » de la DirectiveA qui profite donc cette répartition des priorisations de la mise en œuvre de la Directive? Il est important de répondre à cette question car elle permet de mieux comprendre quels sont les intérets des acteurs les mieux reflétés dans la Directive. Pour cela, il convient de différentier les acteurs selon les prérogatives de la définition du développement durable mentionnées plus haut : les dimensions économiques, écologiques et sociales. Ainsi, en reprenant les mesures mentionnées dans les deux listes ci-haut on peut dresser le bilan suivant (le(s) acteur(s) visés principalement par une mesure sont mentionnés entre parenthèses après la mesure elle-même11):
Illustration 1 : Acteurs visés par les mesures de la Directive 2009/128/CE En analysant la priorisation des mesures (« liste 1 » représentant des mesures prioritaires par rapport à la « liste 2 ») et la répartition de ces dernières dans le tableau (illustration 1), les « gagnants » de la Directive semblent être les acteurs écologiques (surtout les organisations environnementales) car ils sont le moins strictement visés par la Directive (3 mesures sur 4 sont sur la « liste 2 » au lieu de la « liste 1 »). Cela représente un premier pas vers une réduction d’utilisation de pesticides et un meilleur contrôle d’utilisation de pesticides, mais la force législative est assez faible car la Directive ne prescrit ni d’objectifs chiffrés à atteindre ni d’indicateurs à utiliser. La mise en place d’objectifs et d’indicateurs quantitatifs est – au moins dans un premier temps – laissée entièrement aux Etats membres. Ceux qui apparaissent être à la fois « gagnants » et « perdants » sont les acteurs sociaux, et ici notamment les consommateurs (la moitié des mesures – 3 sur 6 – se retrouvent sur chaque liste). En effet, la Directive promet, d’un côté, des avancées sur le plan administratif et de gestion (mise en place de PAN et gestion intégrée de pesticides), et de l’autre côté, les dispositions concernant surtout l’information, mais aussi le contact involontaire avec des pesticides (pulvérisation aérienne) sont traités avec moins d’attention. Enfin, les « perdants » de la Directive semblent être les acteurs économiques, et ici surtout les acteurs commerciaux (l’industrie phytosanitaire), avec des mesures strictement applicables dans des délais fixés : 4 mesures sur 5 sont sur la « liste 1 », notamment la certification, l’inspection du matériel et la restriction de vente aux professionnels (ce qui se traduira par une nette baisse de ventes prévus). Par contre, les dispositions sur la pulvérisation aérienne qui a des implications importantes pour les professionnels d’application définissent uniquement le cadre général d’application, sans échéance précis. En dernier lieu, il est à noter que la gestion intégrée des pesticides s’applique – logiquement – à tous les trois types d’acteurs. 5.Une politique européenne durable ? Premières conclusionsEnfin, quelles conclusions peut-on tirer des résultats de l’analyse ci-dessus pour la mise en œuvre d’une politique durable de pesticides en Europe? Globalement, on a vu que les prescriptions de la Directive concernant la question clé du sujet, à savoir la quantité de pesticides à utiliser dans l’agriculture européenne, restent assez vagues. D’ailleurs, le titre lui-même de la Directive suggère que l'objectif n'est pas d'arriver à une politique "zéro pesticides" tel que proposé par des défenseurs de l'environnement comme Inter-Environnement Wallonie12. Par conséquent, le choix de l’instrument juridique (c’est à dire la directive en préférence à la réglementation) et la méthode (priorisation de certaines mesures à travers des échéances à respecter par les Etats membres) ne font que déplacer les négociations de critères et de seuils (indicateurs et objectifs globaux des PANs) vers le niveau national, rendant une harmonisation d’approche sur l’objectif en question, c’est-à-dire l’utilisation durable des pesticides, au niveau européen quasi impossible. En revanche, ceci bénéficie principalement les producteurs phytosanitaires car ils pourront tirer profit des transpositions différentes des Etats membres pour la distribution de leurs produits sur les marchés les moins contraignants. En ce qui concerne l’objectif global de la Directive, la législation européenne existante et analysée dans le présent travail ne peut servir donc que comme orientation stratégique. Par contre, pour certains aspects détaillés, comme l'interdiction quasi-totale de la pulvérisation aérienne, elle est beaucoup plus prescriptive. Par conséquent, on peut conclure que la Directive est un compromis politique entre les intérêts représentés par les trois catégories d’acteurs telles que définies par le concept triptyque du développement durable. En somme, alors que la Directive 2009/128/CE peut être considérée comme un véritable premier effort vers l’utilisation durable des pesticides puisqu’elle vise les trois dimensions du concept de la durabilité, cet effort a lieu à des degrés variés. Néanmoins, afin d’avoir une vraie force de frappe, la législation européenne doit être complétée par des objectifs et indicateurs quantitatifs non seulement nationaux mais également européens. Seulement avec des buts précis et avec une harmonisation au sein des pays de l’Union européenne, il sera possible d’atteindre une agriculture qui répond aux défis complexes et parfois conflictuels de la durabilité. 6.BibliographieBanque mondiale, Stakeholder analysis, récupéré de: www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/PoliticalEconomy/stakeholderanalysis.htm#chart (consulté le 28/10/2013) BIPRO (2004), Assessing economic impacts of the specific measures to be part of the Thematic Strategy on the Sustainable Use of Pesticides. Final Report, octobre 2004, référence: ENV.C.4/ETU/2003/0094R, récupéré de: http://ec.europa.eu/environment/ppps/pdf/bipro_ppp_final_report.pdf (consulté le 21/12/2013) Carson, R. 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Développement durable en Europe pour un monde meilleur: stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable (Proposition de la Commission en vue du Conseil européen de Göteborg), COM(2001) 264 final/2 du 19/6/2001, Bruxelles : L’auteur, récupéré de : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0264:FIN:FR:PDF (consulté le 22/12/2013) Conseil des Communautés européennes, « Directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques », JO n° L 230 du 19/08/1991 p. 0001 - 0032 Constitution belge, texte coordonné du 17 février 1994 avec mise à jour du 22 août 2012, récupéré de : http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=1994021730&table_name=loi (consulté le 21/12/2013) Inter-Environnement Wallonie, Position de la fédération concernant la « conception différenciée » des espaces verts publics ou comment concilier l’objectif « zéro pesticide » avec une gestion moderne de l’espace public, 13 décembre 2006, récupéré de : http://www.iewonline.be/IMG/pdf/544position-conceptiondifferenciee-061213.pdf (consulté le 24/11/2013) Le Kama A., Lagarenne C. et Le Lourd P. 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(2011), Paris : Presses Universitaires de France 7.Annexe I Illustration 1 : Illustration indiquant les différentes législations européennes (jusqu’à l’année 2010) qui traitent des différentes phases de vie des pesticides. La Directive 2009/128/CE s’inscrit dans le cadre de la Stratégie thématique. 8.Annexe II Illustration 1: Acteurs principaux impliqués dans la gestion des pesticides en UE (source : BIPRO 2004) Ci-dessous se trouve le groupement des acteurs clés impliqués dans la définition de la Directive 2009/128/CE (suivant la division tel que proposé par la Banque Mondiale):
1 Notamment avec la publication et la médiatisation en 1962 du livre « Printemps silencieux » (titre d’origine : « Silent spring ») de Rachel Carson sur les effets néfastes du DDT 2Cette stratégie a donné un nouvel élan à un projet d’analyse des années 1990 de plus de 1000 substances du domaine des phytosanitaires qui étaient disponibles sur le marché européen avant 1993, menant à une interdiction d'environ deux tiers de ces substances. 3 Voir Annexe I pour le schéma complet de gestion des pesticides et les législations européennes pertinentes jusqu’à l’année 2010 4« La présente directive instaure un cadre pour parvenir à une utilisation des pesticides compatibles avec le développement durable en réduisant les risques et les effets des pesticides sur la santé humaine et sur l’environnement et en encourageant le recours à la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et à des méthodes ou techniques de substitution, telles que les moyens non chimiques alternatifs aux pesticides. » (Directive 2009/128/CE, Chapitre I, Article 1) 5Parlement européen et Conseil européen, 2002, p.10 6Au niveau européen ce sont la « Communication de la Commission du 15 mai 2001 développement durable en Europe pour un monde meilleur: stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable (Proposition de la Commission en vue du Conseil européen de Göteborg)» (COM(2001) 264 final) et la « Communication de la Commission du 13 décembre 2005 sur la révision de la stratégie pour le développement durable - Une plate-forme pour l'action » (COM(2005) 658 final) qui y sont à citer 7 Moniteur Belge, 1997 8Article 7bis : « Dans l’exercice de leurs compétences respectives, l’Etat fédéral, les communautés et les régions poursuivent les objectifs d’un développement durable, dans ses dimensions sociale, économique et environnementale, en tenant compte de la solidarité entre les générations. », Constitution belge, 2007 9Par exemple dans la définition proposé par Le Kama, Lagarenne et Le Lourd (rapporteurs), 2004, p. 12 10 Par rapport à la réglementation et à la décision qui sont applicables directement. Le quatrième instrument (non-obligatoire) est la recommandation et l'avis (article 288 du TFUE) 11Pour une catégorisation des acteurs plus détaillée voir Annexe II 12Inter-Environnement Wallonie, 2006 |
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