Proposition de loi tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques et à favoriser développement du marché de l’art

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Proposition de loi tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques
et à favoriser développement du marché de l’art

Par MM. Yann Gaillard et Philippe Marini,

sénateurs

La directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, dite « directive services », plus connue sous l’appellation de « directive Bolkestein », – du nom de l’ancien commissaire européen qui en est à l’origine – devrait affecter substantiellement la façon dont sont réalisées, en France, les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.

En effet, bien que les expressions « enchères » ou « ventes publiques » ne soient pas mentionnées dans la directive, l’activité des ventes volontaires aux enchères entre dans le champ d’application de la directive en ce qu’elle constitue une prestation de services.

Le régime juridique des ventes aux enchères, tel qu’il est régi par les articles L. 320-1 à L. 320-38 du code de commerce, ne peut manifestement pas rester en l’état. L’orientation générale de la réforme à engager est claire : la directive, dont la portée est transversale, a pour objectif explicite de limiter, voire de supprimer les réglementations des Etats membres qui pourraient constituer des barrières juridiques et administratives entravant le développement des activités de services transfrontalières.

Dans l’esprit de la Commission européenne, il s’agit de garantir aux prestataires de services un cadre plus propice au développement de leur activité en matière de liberté d’établissement comme de libre prestation de services. Ainsi, l’article 16 de la directive prévoit-il, notamment, que les « exigences » des Etats membres devront être non discriminatoires, justifiées par des raisons d’ordre public et surtout respecter le principe de proportionnalité : on ne pourra plus exiger des prestataires de services d’autres formalités et conditions que celles « strictement nécessaires » pour atteindre l’objectif d’intérêt public. En particulier, il ne sera plus possible d’exiger une autorisation préalable ou le respect d’un statut particulier s’agissant du cas de la libre prestation de services. Les restrictions devront être fondées sur un « motif impérieux d’intérêt général » qui, en l’occurrence, pourrait être – mais cela sera-t-il suffisant ? – la protection du consommateur.

Conscients de l’ampleur du changement qui doit résulter de la transposition de cette directive d’ici à la fin 2009, les auteurs de la présente proposition de loi ont souhaité faire de nécessité vertu. Ils ne veulent pas se contenter d’adapter la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques pour la mettre en conformité technique avec la directive, ce qui consisterait, pour l’essentiel, à substituer un régime déclaratif au régime d’agrément actuel ; ils ont pour ambition de tirer les conséquences de six années de pleine application de la loi en vue d’adapter le régime français des ventes aux enchères aux exigences d’un espace économique toujours plus ouvert.

Certes la technique de la vente aux enchères dépasse le seul cadre du marché de l’art, mais les auteurs de la proposition de loi, n’en sont pas moins tout spécialement attentifs à la situation du marché de l’art français dont la revitalisation constitue l’un des enjeux essentiels du texte.

C’est donc dans une perspective économique mais aussi culturelle qu’il vous est proposé, par ce texte, à la fois d’actualiser la loi du 10 juillet 2000 et d’adapter certaines dispositions du code général des impôts voire du code civil pour favoriser la relance du marché de l’art en France.

On doit rappeler que, sur un total, toutes catégories confondues, de 2,2 milliards d’euros en 2006, les ventes aux enchères, hors véhicules, chevaux et biens industriels, c’est-à-dire celles à prédominance artistique en représentent 1,2 milliard d’euros. Face à ce volume d’activité, on compte quelque 370 sociétés de ventes volontaires employant plus de 1.720 salariés. Il y a là des chiffres non négligeables, eu égard à tous les emplois induits qui sont engendrés par l’activité des salles des ventes. Ainsi, même si l’on ne saurait méconnaître la place des sociétés de vente sur le plan local en régions, il faut souligner l’importance de l’Hôtel Drouot, qui a dépassé les 500 millions d’euros de ventes en 2006. Ce site emblématique, le seul à disposer d’une visibilité internationale même s’il ne s’agit pas d’un opérateur intégré, reçoit près de six mille visiteurs par jour et mobilise toute une série de compétences qu’il convient de préserver. L’enjeu économique est donc évident.

Ce travail participe de la même démarche que d’autres réflexions en cours, notamment au sein du Conseil économique et social avec les rapports de M. Pierre Simon relatif aux marchés aux enchères et de M. Jean-Jacques Aillagon sur le marché de l’art. Le premier, qui résulte d’une initiative du dernier gouvernement de la précédente législature, concerne l’ensemble des marchés fonctionnant sur le principe des enchères, donc y compris, notamment, les ventes de chevaux et de voitures ; le second présente un champ à la fois plus restreint, puisqu’il ne comprend pas les ventes de produits industriels ou agricoles, mais aussi plus large, puisqu’il porte sur l’ensemble du marché de l’art, le monde du négoce inclus .

La présente proposition de loi comporte donc trois titres, le premier qui modifie la loi du 10 juillet 2000, et les deux suivants, beaucoup plus restreints, qui regroupent un petit nombre de mesures d’accompagnement, notamment fiscales.

rénover le cadre jurique pour dynamiser le secteur des ventes aux enchères

La directive vient à point nommé pour introduire plus de concurrence et plus de dynamisme sur un marché qui s’est trop longtemps assoupi et qui avait fini par se replier sur lui-même, sans que l’ouverture introduite par la loi du 10 juillet 2000 n’ait véritablement porté ses fruits.

Mais vouloir plus de compétition entre les agents, ne veut pas dire que l’on appelle de ses vœux le démantèlement du système actuel et l’instauration d’une forme de « loi de la jungle ». S’il faut bien libéraliser, parce que l’Europe nous le demande et que notre intérêt bien compris le commande, il convient aussi de trouver les moyens d’accompagner ce changement.

Il ne faudrait pas que la libéralisation, qui devrait résulter de facto de la directive « services », place les sociétés de ventes volontaires françaises dans un état d’infériorité face des prestataires d’autres pays de l’Union européenne qui pourraient toujours venir faire des « coups » d’autant plus faciles qu’ils échapperaient aux contraintes multiples qui s’imposent aux opérateurs régulièrement installés en France : plus de liberté, certes, mais pour tous et dans le cadre d’une régulation renforcée, telle est la philosophie générale du texte qui vous est ainsi présenté.

En premier lieu, il n’a pas paru souhaitable de procéder à une réforme radicale du régime issu de la loi du 10 juillet 2000.

Il y a une tradition française d’excellence et que résume l’expression de « commissaire-priseur » : si elle a disparu de la loi, celle-ci est restée toujours usitée dans le langage courant –, et doit être préservée¹. Ensuite, le pragmatisme suggère de s’éloigner aussi peu que possible de l’architecture actuelle du code de commerce.

En second lieu, la suppression du système d’agrément, qui avait pris la suite des offices de commissaire priseur, et son remplacement par un système de simple déclaration doivent avoir pour contrepartie le renforcement du contrôle a posteriori.

Telle est la raison pour laquelle un des axes forts de la présente proposition de loi consiste à renforcer le pouvoir du Conseil des ventes volontaires aux enchères publiques pour en faire une véritable autorité administrative indépendante.

Faire du Conseil des ventes une autorité de régulation de plein exercice

Ainsi le Conseil des ventes recevrait-il d’abord explicitement vocation à veiller au bon fonctionnement des marchés. Un tel renversement de perspective suppose une évolution de ses missions, désormais de nature moins juridiques qu’économiques, ce qui justifie la diversification du pouvoir de désignation de ses membres. Celui-ci n’a plus de raison d’être concentré entre les seules mains du Garde des Sceaux mais doit, au contraire, être partagé avec le ministre de l’économie et les secrétaires d’Etat qui lui sont rattachés.

Dans la tradition française, il est souhaitable de trouver les moyens de protéger tant les vendeurs que les acheteurs en ventes publiques. Mais, dans un monde global, sans doute convient-il de faire évoluer notre système vers des principes inspirés des pratiques anglo-saxonnes : moins de règles tatillonnes, moins d’examen a priori ; en revanche, plus de contrôles a posteriori sur la base de principes généraux, tels ceux de loyauté ou de sincérité, qui ne peuvent être appréciés que in concreto.

La mission générale de surveillance ne peut s’exercer que si le Conseil des ventes est tenu informé des ventes et, plus généralement, de l’activité de ceux qui procèdent à des ventes aux enchères. Telle est la raison pour laquelle il est proposé de lui faire jouer, en liaison le cas échéant avec les organisations professionnelles, le rôle de « guichet unique » prévu par la directive « services »¹. De façon très concrète et dans un souci de simplification des procédures administratives, il est proposé d’en faire le destinataire des catalogues, quitte à ce que cette formalité – aisée à l’heure de la transmission électronique –  vaille pour l’exercice du droit de préemption, à charge pour le Conseil de transmettre le catalogue aux services compétents du ministère de la culture.

Plutôt que de prévoir des peines judicaires lourdes, qu’il s’agisse de peines d’amende ou même d’emprisonnement rarement appliquées, il vaut mieux donner plus de pouvoir au régulateur pour qu’il puisse enquêter de lui-même, interdire les pratiques discutables et, en tout état de cause, assurer de la « mauvaise publicité » aux opérateurs qui cèdent à la tentation des abus. Pour exercer pleinement ces pouvoirs renforcés, il lui faut asseoir sa légitimité en adaptant son organisation à la Convention européenne des droits de l’Homme qui exige que l’on distingue clairement en son sein une formation disciplinaire.

Sans doute, d’autres pays n’ont-ils pas besoin d’une autorité de régulation. La faiblesse de leur marché des ventes aux enchères ou, au contraire, l’existence d’un duopole imparfait – dont la perpétuation suppose qu’il s’autorégule de lui-même – rend moins nécessaire l’instauration d’une autorité administrative indépendante. Ce n’est pas le cas de la France du fait du grand nombre d’opérateurs de ventes aux enchères et d’experts indépendants.

Ménager une place accrue aux règles contractuelles sur la base des principes de liberté, de transparence et de responsabilité

« Nul ne peut faire des enchères publiques un procédé habituel de l'exercice de son commerce », proclame d’emblée le code de commerce. La formule, en dépit de son élégance, n’a plus guère sa place dans notre droit au moment où l'on veut promouvoir la liberté et l’initiative. De fait, la présente proposition de loi commence, au contraire, par poser un principe de liberté : « les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques régies par le présent chapitre sont libres. » Dans le même esprit, il est proposé de dissiper l'ambiguïté actuelle, qui fait de la vente aux enchères un acte civil effectué par des sociétés commerciales, en mentionnant les opérations de ventes aux enchères parmi les actes réputés par la loi comme étant des actes de commerce¹.

Dans un régime déclaratif, libéral par nature, il faut faire confiance. Tout au plus peut-on exiger la fourniture d’informations qui faciliteront le contrôle a posteriori, ainsi que, sur le plan financier, un capital minimum et le recours à un commissaire aux comptes, dont, il convient de le souligner au passage, les obligations sont renforcées.

Dans cette optique, il est logique qu’un certain nombre de garde-fous mis en place par les auteurs de la loi du 10 juillet 2000 aient été supprimés ou que des régimes dérogatoires, manifestement trop strictement encadrés par cette loi, aient été assouplis².

Il a paru souhaitable de faire plus de place à l’initiative et aux règles contractuelles sachant que si les clauses d’un contrat se révélaient abusives, l’autorité de régulation s’en saisirait et obtiendrait rapidement leur modification. Rapidité et souplesse d’intervention, d’une part, proximité et pluralisme – en raison du caractère collégial de l’institution – de l’autorité de tutelle, d’autre part, telles sont les garanties apportées par la formule du Conseil des ventes par rapport au droit commun de la consommation préconisé par certains professionnels.

Peut-on vraiment appliquer le droit commun à un secteur très spécifique, ce qui implique, par exemple, qu’il incombe aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de rechercher et de constater des infractions ou manquements aux dispositions du code de la consommation relatives notamment à l’interprétation et la forme des contrats ? Nul doute – et sans même parler de l’introduction d’un droit de rétractation, qui serait la négation même du principe des enchères – que cela ne serait pas adapté au cas particulier des ventes publiques.

Transparence et responsabilité sont les principes directeurs du cadre juridique rénové et, surtout, simplifié, qui devrait résulter de la présente proposition de loi.

Cesser d’accumuler les protections juridiques formelles et assurer la sécurité des transactions

La conviction des auteurs de la présente proposition de loi est qu’il ne faut pas empiler les protections juridiques. Si l’étendue des garanties juridiques suffisait à assurer la compétitivité d’un marché, cela se saurait ! De ce point de vue, les opérateurs français, maisons de vente et experts, peuvent difficilement esquiver une question simple : comment se fait-il que, en moins de 40 ans, les opérateurs anglo-saxons aient pu s’assurer la domination sans partage du marché mondial de l’art, alors que dans leurs clauses contractuelles, ils ne garantissent en rien – hors le cas de faux manifestes – l’authenticité des œuvres vendues ?

La qualité d’expertise est un facteur déterminant de crédibilité et donc de compétitivité¹. De ce point de vue, la présente proposition de loi aborde une question importante au regard de la sécurité des transactions et de la capacité d’agir des différents acteurs : les délais de prescription. La loi du 10 juillet 2000 avait opportunément réduit à dix ans la durée de la responsabilité pour faute encourue à l’occasion des ventes aux enchères. Mais il restait deux brèches que la présente proposition de loi s’efforce de colmater.

D’une part, la jurisprudence de l’erreur sur la substance permettait d’obtenir la résolution d’une vente sans véritable limite puisque le délai de prescription partait de la date de révélation de l’erreur. Indépendamment de la pertinence de la jurisprudence sur la substance initiée avec l’arrêt Saint-Arroman de 1978 (Poussin déjà !) auquel le monde judiciaire est très attaché – en dépit des doutes que l’on peut avoir sur le caractère absolu de la notion d’authenticité au vu des fluctuations dans le temps du « consensus » des experts –, il convient de limiter les effets négatifs de cette jurisprudence sur la sécurité des transactions. Tel est l’objet de la réduction à cinq ans, à compter de la date de la vente, du délai de prescription de l’action en annulation de la vente fondée sur une erreur en matière d’attribution.

D’autre part, le maintien de la responsabilité trentenaire des experts constitue une disparité défavorable à la place de Paris. Or, la bonne santé économique de celle-ci est indispensable au rayonnement du marché de l’art en France. Un marché de l’art, ce n’est pas simplement les ventes aux enchères publiques qui constituent la « partie émergée de l’iceberg », c’est aussi tout un « écosystème », composé de marchands, d’experts et d’amateurs. Nul doute que ces derniers ne sont pas incités, dans le cadre juridique actuel, à mettre sur la place publique leurs trouvailles, ce qui pourrait susciter une action en annulation de la vente de la part du vendeur sans doute mal informé ou mal conseillé qui voulait vendre la chose.