Réflexions autour du concept de légitimité et des pratiques passées et actuelles : la difficile marche vers l’apprentissage d’une culture citoyenne (A. Tegera)








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REGARDS CROISES

REVUE TRIMESTRIELLE Juin 2005
N°14



Reconstruction et refondation des Etats en Afrique :

La gouvernance au cœur des tempêtes

Goma

Juin 2005

TABLE DES MATIERES
Editorial (Christiane .Kayser) …………………………………………………………………….3


Quelques questions autour de la gouvernance (Léopold Nana)…………………………..…. 7

Présentation du Réseau " Dialogues sur la gouvernance en Afrique"

( Ousmane Sy)………………………………………………………………………….. 11


The Transition in the DRC and the Governance Debate


( Dominic Johnson)……………………………………………………………………………….. 17
Rebuilding the state from below: questioning an orthodoxy

(Frederick Golooba-Mutebi)…………………………………………………………………… 21
Reconstruction and Refoundation of African States:

Governance on a macro-level and linkages to local approaches

(Gabi Hesselbein)………………………………………………………………………………. 31
Décentralisation, gouvernance locale et conflits des légitimités : le cas du Cameroun

(Jeanot Minla Mfou’ou)………………………………………………………………………….38


Réflexions autour du concept de légitimité et des pratiques passées et actuelles :
la difficile marche vers l’apprentissage d’une culture citoyenne (A. Tegera)………………43



Crise et changement : L’Etat et la gouvernance locale

(Marie José Kumba Mavinga)……………………………………………………………….. 52
Quête de décentralisation en R.D. Congo : trajectoire et jalons pour la refondation de l’Etat (Arsène Mwaka Bwenge)………………………………………………………………………. 58
Communication et mobilisation citoyenne à la base : leçons tirées de l’émission “Echos de Goma, fissures” (Onesphore Sematumba)……………………………………………………. 72
Liste des participants…………………………………………………………………………….. 76

Editorial :
La gouvernance au cœur des tempêtes

par Christiane Kayser, Pole Institute
Pole Institute a commencé, en collaboration avec des acteurs de terrain, des chercheurs et des décideurs de plusieurs pays d’Afrique des réflexions et des débats autour de la gouvernance et de la refondation de l’Etat. Un premier pas décisif a été notre atelier (co-organisé avec International Crisis Group) en décembre 2004 à Mombasa au Kenya. Ce numéro de Regards Croisés rassemble les contributions pendant et autour de cet atelier.

Nous comptons approfondir ce travail. Beaucoup de pistes sont possibles. Voici quelques idées à ce propos.

Réfléchir à la gouvernance alors que les tempêtes se déchaînent et que les bateaux risquent de sombrer, est-ce raisonnable ou même utile ?

Au vu des réalités en Afrique, que ce soit en RDC, au Togo, en Côte d’Ivoire ou ailleurs, avec des conflits qui s’exacerbent en même temps que la pauvreté et la marginalisation croissent, certains peuvent estimer mal à propos que nous nous penchions sur des questions de gouvernance au lieu de nous concentrer sur « la gestion des conflits », « la lutte contre la pauvreté » et autres slogans du jour. D’autres argumentent qu’il faut d’abord des élections avant de regarder le reste et nous reprochent, notamment en RDC, de ne pas jeter toutes nos forces sur le processus électoral. Nous entendons, à notre plus grande honte, de plus en plus des voix en Afrique qui demandent le retour des anciens colons ou la prise en main par la communauté internationale pour régler les choses fondamentales.

Nous nous érigeons contre cette déresponsabilisation des populations africaines et de leurs représentants. Nous restons persuadés que pour les Etats en crise aigue comme pour ceux qui jusqu’ici ont pu éviter le pire ou l’ont déjà surmonté, les questions de gouvernance et de citoyenneté sont au cœur des problèmes actuels mais aussi des solutions pour l’avenir. La démocratie n’est pas une pilule importée qu’on avale lors des élections et qui s’absorbe en un coup. Il s’agit en toute modestie d’apprendre des systèmes de gouvernance passés et actuels et de créer des mécanismes adaptés aux réalités d’aujourd’hui avec la participation d’un maximum de citoyens et au-delà des frontières nationales. L’Europe apprend, parfois à ses dépens, combien difficile et sinueux est ce chemin. L’Afrique, elle, est vue comme le continent des catastrophes et des culs-de-sac, mais elle cache des trésors d’ingénuité et d’imagination en stratégies de survie locale, en sagesses de négociation et de gestion traditionnelles, qui pourraient être mis à profit pour construire des Etats et des fédérations, pour faire émerger des cultures citoyennes et des déontologies des élites.

Pour cela, il faudra analyser et dépasser l’héritage des colonisations, les habitudes néfastes des classes politiques de l’indépendance, les infantilisations et manipulations des populations qui ont tant souffert et qu’on continue d’opposer les unes aux autres dans la haine et l’exclusion, les avatars de la mondialisation qui écrase les acteurs du sud dès qu’ils revendiquent leur propre identité et leur propre place.

C’est avec ces objectifs quelque peu démesurés en tête que Pole Institute continue son chemin de remise en question de l’existant, d’excavation du passé, de construction du possible et de rêve d’une utopie créatrice.


  1. Les résultats de l’atelier de Mombasa



Quelques hypothèses que Pole Institute a tirées des échanges à Mombasa :

  1. La refondation/reconstruction de l’Etat est une nécessité dans tous les pays où nous travaillons, même si leurs situations de départ sont extrêmement diverses.

  2. L’analyse de cette situation de départ et du contexte global dans lequel on s’inscrit est une démarche essentielle. L’histoire du pays et de la région doivent également être prises en compte.

  3. Il va de soi que d’éventuelles élections ne peuvent être qu’un pas entre autres dans un tel processus et ne doivent pas être confondues avec la solution-miracle aux problèmes.

  4. Il est important de définir le type d’Etat que l’on veut construire ou renforcer et de décomposer cette définition en plusieurs éléments : système de gouvernance, administration, culture de citoyenneté….

  5. Les perceptions qu’ont les populations de l’Etat varient selon les expériences qu’elles en font. Il faut donc non seulement construire mais également contribuer à « démonter » les côtés négatifs et prédateurs.

  6. Un Etat incapable d’assurer un minimum de sécurité à ses citoyens ne mérite pas ce nom. Comment alors arriver à un minimum de sécurité assurée ?

  7. La responsabilisation des citoyens devient un enjeu central.

  8. La construction de la gouvernance en commençant par le bas est vue comme une nécessité absolue par certains et comme une impossibilité par d’autres. Tous sont pourtant d’accord pour insister sur la nécessité de partir des situations concrètes locales existantes et d’aboutir à un Etat qui arrive à régler des problèmes au-delà du local.

  9. Il serait fallacieux de réduire les questions autour de la gouvernance à des problèmes d’élaboration de textes juridiques et d’application de schémas. Il s’agit plutôt d’élaborer des démarches d’aller-retour entre les pratiques existantes, les idéaux à viser et des réglementations applicables et consenties par les acteurs essentiels en vue d’une meilleure mise en œuvre de la gestion de la chose publique.

  10. Les démarches traditionnelles de gouvernance qui existent dans les différents contextes sont bien souvent ressenties par les populations comme plus légitimes que les scénarios importés et méritent d’être mieux connues et valorisées en vue d’éléments utilisables dans le tournant vers la modernité.

  11. Il y a un lien évident entre les problèmes de gouvernance et les problèmes économiques qu’affrontent les sociétés africaines. Les Grands Lacs nous démontrent que la gestion du problème de la maîtrise des ressources va de pair avec la construction d’un système de gouvernance durable.

  12. Les frontières africaines peuvent rester intangibles, mais les solutions de la plupart des problèmes se construisent autant dans le local et le régional que dans le national. La transfrontalièreté est donc un concept à lier de plus près au travail sur la gouvernance.

  13. La participation populaire et la mobilisation citoyenne sont des éléments complexes mais nécessaires pour la construction de la gouvernance. Nous devons éviter de voir ces concepts uniquement dans le contexte moderne, mais également puiser dans les expériences positives du passé.


Quelques pistes pour le travail à venir :



1. Il faut mieux définir la gouvernance, on pourrait pour cela tirer plusieurs éléments des différents échanges qui ont eu lieu pendant l’atelier.

2. Responsabiliser c’est quoi et comment le faire ?

3. Adhésion à un groupe, «  membership », citoyenneté, nationalité… : en comparant les contextes africain et européen on devrait dégager les similitudes et les différences.

4. Intégration sous-régionale et fragmentation. Il y a une tendance à la fragmentation au lieu de l’intégration sous-régionale. Comment la contrecarrer ?

5. Il faudra veiller à l’intégration entre le politique, l’économique et le culturel qui ont une interrelation.

6. Les différences entre « les éléphants morts «  et « les Etats administratifs

centralisés » : Quelles impulsions pour la refondation de l’Etat ?

7. Distinguer entre causes et remèdes internes et externes à la question de gouvernance.

8. Nécessité et rôles des espaces de réflexion et d’expression citoyenne

9. Autour du concept de décentralisation :

- éviter une décentralisation sous forme de repli identitaire

- envisager l’autonomie d’une collectivité et non celles de certains individus par rapport au pouvoir central

- éviter d’en faire un champ d’action pour des politiciens qui ont échoué au niveau national

- politisation et dépolitisation de la gouvernance locale

- fragmentation et refondation de l’Etat

-définition et pistes de mise en œuvre de la gouvernance locale, de la décentralisation et de la citoyenneté.

10. Tradition, et modernité

11. Accompagnement des dynamiques de décentralisation et de gouvernance locale.
Pistes pour le lobbying et le plaidoyer :

1. Valoriser et renforcer les initiatives locales.

2. La sécurité des populations est prioritaire par rapport aux élections.

3. La responsabilisation des populations dans la gestion des affaires publiques locales et la participation aux affaires nationales.

4. Démocratie – Elections et Compétition électoraliste et autres modes de choix.

5. Créer des chantiers de travail inter-pays sur la décentralisation et la gouvernance locale.

6. Souligner le lien entre la démographie et la violence.


  1. L’approfondissement des concepts et la continuation du débat


Vous verrez dans les contributions que bon nombre de concepts méritent d’être clarifiés et précisés davantage :

  • L’Etat : prédateur ou développeur ? central ou fédéral ? importé de l’Occident ou construit sur place ? garant des services publics ou broker de la mondialisation ? monopoliste de la sécurité ou assemblage de groupes de mafieux sous armes ?

  • La gouvernance : se construit d’en haut ou d’en bas ? Slogan ou système ?

  • La gouvernance locale est-elle la même chose que la démarche participative ?

  • Le sujet féodal : comment devient-il citoyen ?

  • La redevabilité (accountability) au centre du débat.

  • La légitimité : qui ou quoi donne la légitimité à qui ?

  • La culture citoyenne : quelle est la différence avec l’adhérence à un groupe, la loyauté ethnique ?

  • Les stratégies de survie : comment peuvent-elles nourrir la construction d’un mieux-être communautaire, aboutir à la construction d’une administration et de services publics dignes de ce nom ?

  • Le bien commun, la chose publique et les traditions communautaires.

  • L’individuel et le communautaire.

  • Les lois et les réalités concrètes.

  • La sécurité et la violence.


Tous ces concepts, toutes ces questions se discutent et se clarifient sur la base d‘expériences concrètes et de contextes précis. Les facteurs économiques, politiques et culturels sont à prendre en considération. Il faut regarder les liens entre les réalités locales, les exigences nationales et régionales, ainsi que les fardeaux et les ouvertures de la mondialisation. Enfin, il sera utile d’en tirer des leçons et des principes applicables dans les réalités diverses.

Vous trouverez des exemples, des leçons, des arguments par rapport à toutes ces questions dans ce numéro de Regards Croisés.

Le débat est lancé. Nous vous invitons à réagir.

Mai 2005
Quelques questions autour de la gouvernance


par Léopold Nana, citoyen burkinabè, acteur dans la décentralisation


et le développement à l’Extrême Nord du Cameroun
Introduction.



A longueur de journées, les médias qui parlent de l’actualité africaine accordent une large place aux conflits qui secouent le continent. Guerres ici, élections truquées par là, répressions ailleurs. La situation est telle que certains se demandent si le continent africain n’est pas maudit. L’instabilité politique, la corruption, l’exclusion, la violence, le pillage des ressources, l’impunité sont érigés en mode de gouvernance dans la plupart des Etats.
Je me propose donc d’ébaucher ici des pistes de réflexion sur les facteurs à prendre en compte dans le diagnostic d’une situation de crise, et d’explorer une nouvelle façon d’aborder les questions. A la source, il y a des facteurs structurels. La constitution de groupes de réflexion et de lobbying émanant de la société civile qui ont une dimension dépassant le cadre national constitue une nouvelle donne qui peut aider à comprendre des processus sociaux, tirer la sonnette d’alarme, défendre des droits et la bonne gouvernance. Et tout cela en tenant compte de la réalité, du vécu des citoyens et des pratiques des Etats.
1 - La Constitution.



Comment garantir la stabilité quand le pouvoir en place falsifie et modifie la Constitution pour rester ad aeternam au pouvoir ? « J’y suis, j’y reste et je suis le seul à pouvoir gérer le pays, assurer la sécurité des biens et des personnes, promouvoir la démocratie. » Et pourtant en falsifiant la Constitution pour rester en place, on compromet la stabilité des institutions et du pays, les règles minimales de la démocratie ne sont pas respectées et on instaure l’impunité. En somme on donne le mauvais exemple, sans être sanctionné.
Comment garantir que la Constitution ne soit pas taillée sur mesure pour permettre à un régime d’établir sa domination sur la vie des citoyens ? Les Assemblées nationales sont souvent la caisse de résonance du pouvoir. Il est illusoire de se fier à elles. Peut-être faut-il se tourner vers l’Organisation des Nations Unies ou l’Union Africaine qui doivent vérifier l’opportunité et la nécessité de modifier la Constitution en fonction de critères démocratiques garants de stabilité et de développement. Même si ces institutions internationales n’ont pas la possibilité de décider, elles doivent pouvoir émettre des avis, des recommandations, des mises en garde et veiller à une large diffusion de leur point de vue tant à l’intérieur du pays que sur le plan international.
Difficile également de garantir la stabilité et la sécurité des citoyens, si les dirigeants n’ont pas un code de conduite et si les instances chargées de veiller à l’application de ce code de conduite sont à la solde du pouvoir et donc sans autorité. La société civile doit avoir une place plus visible, un droit de regard et plus de responsabilités dans le suivi du fonctionnement des institutions. L’objectif ici est de leur donner une fonction de veille par rapport à l’évolution du processus démocratique, et par rapport à l’impunité.
Comment la Constitution peut-elle servir de socle à un développement durable si aucune disposition relative à la gestion des conflits n’y figure explicitement ? Si le rôle de l’Union Africaine ou de l’ONU dans ce genre de situations n’est pas clarifié ? Se tourner vers l’ancien pays colonisateur envers lequel on est lié par des accords de défense, comporte des risques.
2 - Attention je recolonise.

A la lumière de crises qui secouent le continent, il apparaît clairement que les accords de défense avec l’ancienne colonie servent surtout à sécuriser les intérêts économiques et géopolitiques de cette dernière. Le comble, c’est quand un régime en difficulté pour avoir développé l’exclusion, l’impunité, la falsification de la Constitution fait appel à son ancien colonisateur pour le maintenir au pouvoir. Cet appel au secours du pyromane qui crie au feu met mal à l’aise l’ancienne puissance colonisatrice. Il y a d’un côté ses intérêts et ceux de ses ressortissants et de l’autre les intérêts d’un pouvoir qui viole les règles démocratiques et humanitaires au vu et au su de tous.
La recolonisation se fait avec l’aide (ou sur appel) du régime en place qui veille à garantir ses intérêts propres et non ceux du peuple. Là encore les institutions sous- régionales africaines ou internationales doivent avoir une place de choix dans la résolution des conflits au sein d’un pays ou entre des pays. Faire appel à l’ancienne colonie attise la haine, les divisions. Inclure le rôle de ces institutions dans la Constitution pour aider à prévenir les conflits ou à les gérer de façon plus efficace me paraît être une solution réaliste à moyen terme. Mais, cela ne saurait se faire sans le relais de la société civile au niveau national et international. L’aide extérieure ne peut résoudre les problèmes ; le changement durable est celui qui vient de l’intérieur. Et sans doute faut-il considérer les crises comme des signes de changements voulus, ou en cours malgré nous, mais aussi à cause de nos pratiques.
3 - La médiation médiatisée.


Avoir du pouvoir permet aujourd’hui de médiatiser tout ce que l’on fait. Au risque parfois que les tentatives de museler les médias soient médiatisées. En mauvaise posture sur le plan intérieur, la tentation pour un dirigeant est de chercher à se crédibiliser par des actions externes. Le ridicule est atteint quand ce sont ceux qui ont beaucoup à se reprocher en matière de démocratie ou d’impunité et de création de situations de crises qui s’érigent en donneurs de leçons. Sans crédibilité aux yeux de l’opinion publique. Doit-on accepter que n’importe quel dirigeant s’érige ou s’autoproclame médiateur dans une crise qui secoue un pays ? Quelle est sa qualification en la matière ? A-t-il été sollicité par les parties en conflit ou dûment mandaté par une organisation internationale? Ou répond-il à des intérêts personnels ?

Peut être faut-il commencer à regarder ce qui se passe au niveau local. Là où les problèmes sont vécus par les populations. A regarder la télévision ou à lire les journaux, on ne voit et on n’entend que les médiateurs médiatisés. Le travail quotidien et courageux des médiateurs locaux qui font une médiation de proximité passe inaperçu. Tant mieux, peut-être. Mais, les institutions et les médiateurs médiatisés doivent savoir que les médiateurs locaux existent et que sur le plan local, ils contribuent souvent à faire en sorte que le pire soit évité, que les esprits se calment. Ils portent une lourde responsabilité dans la gestion des conflits au niveau local. Alors, un chef de village, le responsable d’une communauté religieuse ou ethnique ne doit pas être choisi sans que l’on ne prenne en compte ses capacités à prévenir la paix, contribuer à assurer la stabilité, les bonnes relations entre communautés. Dans ce domaine, il y a sans doute des expériences à valoriser. Sans trompettes et sans fanfares. En fait, la médiation commence au niveau local.
4 - Quand l’arbre à palabre n’existe plus.


Il y a un moment où la médiation au niveau local devient impossible. Tueries, viols, pillages contraignent les populations à la fuite, à l’errance. Dès lors, il n’ y a plus d’arbre à palabre. Il n’y a personne pour s’asseoir sous l’arbre, aucune autorité pour convier les hommes et les femmes à se mettre ensemble pour discuter, trouver une entente qui satisfasse tout le monde.
Au contraire, la violence produit des citoyens sans cité qui essaient de se réfugier où ils peuvent, de se mettre sous la protection d’une nouvelle autorité plus crédible. On assiste alors à l’éclosion de camp de réfugiés. L’Etat n’est plus crédible ; ce sont les institutions internationales qui le deviennent avec la limite que les règles du jeu de ces institutions ne sont pas connues des populations. L’arbre à palabre est-il devenu un mythe ?

Tout de même, il y a de nouveaux espaces de négociation. Avec un médiateur qui, parfois, connaît mal le contexte ou n’est pas si neutre que çà parce qu’il n’est pas choisi par les parties en conflits. La médiatisation de ces nouveaux espaces de dialogue ne facilite pas toujours la négociation, contrairement à l’arbre à palabre où la discrétion était de mise. Être loin du contexte pour négocier peut conduire à accepter des compromis difficiles à justifier auprès de la population. La perte de contact avec la population est un des risques qui émergent lorsque le processus de négociation n’a pas de relais au niveau local. La société civile peut en ce moment jouer un rôle de relais si et seulement si, elle est autorisée du fait de sa compétence à le faire selon le principe « d’être pour toutes les parties ». Un exercice difficile certes, mais qui mérite de retenir notre attention.
5 - Maintien de la paix par la force ?


Cela paraît paradoxal dans la mesure où il est couramment admis que la violence provoque la violence et non la paix. La meilleure façon de maintenir la paix, c’est d’entretenir le dialogue. La parole plutôt que les armes. En général tout le monde prétend privilégier une solution politique par rapport à une solution militaire. L’essentiel alors est de trouver une solution politique qui préserve durablement la paix. Cela suppose que les intérêts des parties soient clairement exprimés, que des engagements soient pris et que les moyens pour que chaque partie respecte ses engagements soient retenus d’un commun accord. Les engagements ne sauraient être pris sous la contrainte, mais plutôt sur la base des intérêts à retirer d’une situation de stabilité politique. Dans cette optique le partage de responsabilité devient un facteur important.
Cependant, il est parfois nécessaire qu’une force « neutre » s’interpose entre les belligérants pour éviter que l’escalade de la violence ne fasse encore plus de victimes. L’interposition par l’ancienne puissance coloniale sera toujours mal interprétée et mal vécue. Elle devient vite un bouc émissaire, un exutoire. Elle peut difficilement ne pas prendre en compte ses intérêts et ceux de ses ressortissants. Mais, au-delà, pendant qu’il y a une force d’interposition, il est possible de négocier si et seulement si le rapport de forces est pratiquement égal. Veiller à cet équilibre est une condition pour décourager de nouvelles velléités belliqueuses et pour assurer une bonne négociation. Le désarmement fait partie de ces conditions.
Croire que désarmer se fera sur parole par les belligérants c’est faire preuve de naïveté. Organisations internationales et société civile nationale et internationale doivent avoir l’autorisation de veiller au désarmement dans des conditions optimales. Cet aspect ne constitue plus une négociation entre les parties en conflit, mais plutôt une négociation entre les parties et l’institution internationale commise à cette tâche délicate. Encore faut-il que les moyens suivent.
6 - Ah ! Les ressources.


Voilà sans doute la pomme de discorde. Le contrôle des richesses du sous-sol, du sol, de l’argent dans les banques est souvent le but inavoué des crises. L’intérêt supérieur de la nation, la lutte contre le terrorisme, la lutte pour un Etat de droit constituent souvent pour un groupe, des prétextes fallacieux pour contrôler les richesses du pays ou d’une région du pays. L’ethnicisation à outrance, le marquage de clivages sociaux sont des moyens pour, à terme, provoquer des crises et pouvoir contrôler les ressources. Dans une situation de désordre, de violence, on peut piller sans vergogne quitte à créer des rebelles, des terroristes, et à s’allier avec des mercenaires pour se retourner contre son peuple.
Le résultat, c’est que cela crée des stigmates, laisse des souvenirs très pénibles. Le manque de décentralisation favorise ce genre de dérives. La centralisation des compétences et les ressources au sein du pouvoir en place crée des revendications, le refus de les discuter provoque des frustrations et peut déboucher sur des crises. Politiser l’administration pour en faire une machine de campagne électorale entraîne le laisser-faire (personne ne se sent concerné), la corruption et l’impunité (puisque avoir la carte du parti constitue un parapluie et donne droit à toutes sortes d’abus).
Il en résulte que la malgouvernance devient un principe de gestion de la chose publique. Il devient évident « que la chèvre broute là où elle est attachée ». Cela développe la concurrence pour occuper des postes juteux, la carte du parti au pouvoir étant le seing qui donne droit à occuper un poste et à en tirer un avantage personnel en toute impunité. La compétence et la rigueur dans la gestion ne sont plus des qualités. Dans ce jeu, la tendance est de favoriser les siens, ceux de son ethnie. Et c’est de la sorte que se développent le clientélisme, le repli ethnique, la xénophobie. Autant de maux qui constituent des facteurs d’instabilité, des détonateurs pour des crises.
7 – En guise de conclusion : peut-on espérer une amélioration de la situation ?


Quand le laisser-faire et l’impunité deviennent des principes de gouvernance, il est clair que cela crée l’exclusion et la violence qui compromettent le développement ou accentuent la pauvreté. L’espoir est permis si les gouvernements, la société civile nationale ou internationale commencent à prendre des mesures ou à appliquer celles qui existent déjà pour :

  • éviter que les Constitutions ne soient falsifiées pour les intérêts du pouvoir en place ;

  • faire en sorte que le rôle et la place de la société civile soient négociés et acceptés par tous les acteurs politiques ;

  • favoriser la décentralisation par un transfert réel de compétences et de ressources à des collectivités ;

  • valoriser la médiation au niveau local. Cela depuis l’école (primaire ou coranique) ;

  • revaloriser le rôle des institutions internationales dans la gestion des crises politiques ;

  • promouvoir des accords politiques et économiques sous- régionaux qui favorisent l’intégration économique, politique et sociale ;

  • obliger les pays à respecter les principes d’un Etat de droit, de respect des droits de l’homme ;

  • dénoncer, toujours dénoncer les manquements aux droits de la personne, la violence, l’exclusion ;

  • donner le bon exemple, éviter d’être complice.

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