Assemblée nationale xiiie législature Session ordinaire de 2010-2011 Compte rendu intégral








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Assemblée nationale
XIIIe législature
Session ordinaire de 2010-2011

Compte rendu intégral

Débat sur la Garde à Vue

http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2010-2011/20110157.asp

Deuxième séance du mardi 5 avril 2011


SOMMAIRE ÉLECTRONIQUE

SOMMAIRE
Présidence de M. Marc Le Fur

. Garde à vue

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés

M. Philippe Gosselin, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Motion de rejet préalable

M. Dominique Raimbourg

M. Philippe Gosselin, rapporteur, M. Michel Mercier, garde des sceaux, M. Jean-Paul Lecoq, M. Jean-Jacques Urvoas, M. Sébastien Huyghe

Motion de renvoi en commission

M. Noël Mamère

M. Philippe Gosselin, rapporteur, M. Michel Mercier, garde des sceaux, Mme George Pau-Langevin

Discussion générale

M. Michel Hunault

M. Sébastien Huyghe

M. Alain Vidalies

M. Jean-Paul Lecoq

M. Christian Estrosi

Mme Delphine Batho

M. Jean-Jacques Candelier

M. Philippe Goujon

M. Jacques Valax

M. Jean-Paul Garraud

Mme Marietta Karamanli

M. Claude Bodin

M. Éric Ciotti

M. Julien Dray

M. Martial Saddier

2. Ordre du jour de la prochaine séance
Présidence de M. Marc Le Fur,
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)

Garde à vue


Discussion, en deuxième lecture, d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la garde à vue.

Je vous rappelle que la conférence des présidents a décidé d’appliquer à cette discussion la procédure du temps législatif programmé, sur la base d’un temps attribué aux groupes de quinze heures.

Chaque groupe dispose des temps de parole suivants : le groupe UMP, trois heures cinquante ; le groupe SRC, cinq heures quarante ; le groupe GDR, trois heures vingt ; et le groupe NC, deux heures dix. Les députés non inscrits disposent d’un temps de trente minutes.

En conséquence, chacune des interventions des députés, en dehors de celles du rapporteur et du président de la commission saisie au fond, sera décomptée sur le temps du groupe de l’orateur.

Les temps qui figurent sur le « jaune » ne sont en tout état de cause qu’indicatifs.

La parole est à M. le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, nous nous retrouvons pour examiner, en deuxième lecture, le projet de loi portant réforme de la garde à vue.

Vous connaissez parfaitement les tenants et les aboutissants de ce texte puisqu’un long débat nous a déjà réunis sur ce sujet en première lecture. Le Sénat vient de se prononcer en deuxième lecture, en suivant la position de l’Assemblée nationale sur la plupart des dispositions que celle-ci avait retenues.

Je rappelle que l’objectif du Gouvernement est de construire un nouvel équilibre, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel, entre deux libertés et droits de valeur juridique égale.

Dans sa décision du 30 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a déclaré qu’ « il  incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties ; [...] au nombre de celles-ci figurent le respect des droits de la défense, qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789, et la liberté individuelle, que l'article 66 de la Constitution place sous la protection de l'autorité judiciaire ».

Ce nouvel équilibre, le Parlement l'a construit en tenant compte à la fois de la Constitution et des exigences de la Cour européenne de justice telles qu’elle a interprété la Convention de sauvegarde des droits de l'homme. La réforme intègre désormais intégralement les jurisprudences de la Cour de Strasbourg, du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation.

Toutefois, la représentation nationale a su insuffler à ce texte ses propres aspirations. Je pense au droit des victimes : celles-ci pourront être assistées par un avocat lors des confrontations avec la personne gardée à vue, que cette dernière soit ou non assistée par un conseil.

Vous vous êtes également attachés à mieux préserver la dignité de la personne gardée à vue : ainsi, elle pourra disposer, durant les auditions, des objets dont le port ou la détention sont nécessaires au respect de sa dignité.

Si les débats entre les deux assemblées ont permis de sensiblement améliorer le texte, le Sénat a, comme je le disais à l’instant, très peu modifié l'équilibre général qui a été trouvé à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale.

Je rappelle que ce texte définit la garde à vue : une personne ne peut être placée en garde à vue que si elle est soupçonnée d'avoir commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement et si la mesure constitue l'unique moyen de parvenir à la réalisation d'un des six objectifs fixés par le projet de loi, notamment empêcher la modification des preuves, la concertation avec des complices ou d'éventuelles pressions sur les témoins.

Un autre point a fait l’objet de débats importants : celui du maintien de la compétence du procureur de la République dans le contrôle de la garde à la vue, finalement décidé par les deux chambres du Parlement. C’est un point essentiel.

M. Philippe Goujon. Très bien !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Ce dispositif est conforme à la jurisprudence européenne, selon laquelle la personne gardée doit être présentée rapidement devant un juge. Dans une jurisprudence constante depuis au moins 1988, la Cour européenne des droits de l’homme a défini le moment à partir duquel le juge doit intervenir pour contrôler la garde à vue. Il n'y a pas de règle générale et l'appréciation se fait cas par cas. Toutefois, l'analyse de la jurisprudence montre que le délai d'intervention du juge n'est jamais inférieur à trois ou quatre jours. II en résulte – et la Cour le mentionne d'ailleurs dans trois arrêts – qu'à l'intérieur de ce délai, il appartient à chaque État d'organiser la garde à vue suivant son droit interne.

Le projet de loi, tel que voté par l'Assemblée nationale puis par le Sénat en première lecture, est conforme à cette exigence puisque la garde à vue sera contrôlée par un juge des libertés et de la détention dès la quarante-huitième heure. Pour le Gouvernement, en application de la Constitution et de la décision du Conseil constitutionnel, les membres du parquet peuvent parfaitement assurer un rôle dans ce premier délai de quarante-huit heures.

Je veux rappeler ici clairement notre position : les membres du parquet sont des magistrats. Ils appartiennent à l'autorité judiciaire. En cette qualité, ils sont notamment chargés de veiller au respect de la liberté individuelle et, à ce titre, de contrôler la garde à vue dans les quarante-huit premières heures.

M. Philippe Goujon. Très bien !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il appartient au procureur de la République de contrôler la mise en œuvre de la garde à vue et son exécution, et de décider d'une éventuelle première prolongation. Au-delà de la quarante-huitième heure, c'est le juge des libertés et de la détention qui prend le contrôle de la garde à vue. Ce système offre à nos concitoyens une double garantie : une garantie conventionnelle tirée de la Convention européenne des droits de l'homme et une garantie constitutionnelle issue de l'article 66 de la Constitution.

Nous sommes un des rares pays à offrir cette double garantie. La Grande-Bretagne, que l'on cite souvent en exemple, ne l’offre pas puisque c'est l'officier de police qui mène et dirige la garde à vue, laquelle peut d'ailleurs durer beaucoup longtemps que dans notre pays.

En dehors de ce point fort, le texte comporte d’autres dispositions que je veux souligner.

Tout d’abord, le projet de loi prévoit un droit plus large pour la personne placée en garde à vue de faire prévenir des tiers de la mesure dont elle fait l'objet. Le droit de garder le silence est également un apport essentiel.

Mais la mesure la plus emblématique de ce nouveau texte est, à l’évidence, la présence de l’avocat dès le début de la garde à vue.

Je reviendrai très rapidement sur deux points.

Tout d’abord, comme l’Assemblée nationale l’a vivement souhaité – et le Sénat a suivi sa position –, un délai d’attente a été introduit pour que l’avocat ait le temps d’arriver sur les lieux de la garde à vue. Vous avez beaucoup insisté sur ce point, monsieur le rapporteur. Vous avez même battu, de façon claire, le Gouvernement.

M. Philippe Gosselin, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Mais non, monsieur le ministre !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Mais il est des moments où il faut accepter d’être battu. C’est ce que le Gouvernement a fait. D’ailleurs, le Sénat a confirmé la position de l’Assemblée nationale. Le délai d’attente qui a été instauré permet de garantir l’effectivité de la réforme sur l’ensemble du territoire. L'audition de la personne gardée à vue ne pourra pas débuter avant l’expiration de ce délai, c’est-à-dire avant l’arrivée de l’avocat. Je veux souligner que celui-ci ne sera pas un avocat « taisant ». Il jouera un véritable rôle d’assistance et d’aide pour son client. Il pourra s’entretenir avec ce dernier, consulter le procès-verbal de notification et d’audition, l’assister durant l’audition. L’Assemblée nationale a utilement précisé les règles d’assistance de l’avocat par rapport au texte initial. Ainsi, l’avocat pourra poser des questions à la fin de chaque audition.

Vos débats ont aussi permis de préciser les motifs pouvant fonder des dérogations au droit à l’assistance d’un défenseur, celles-ci étant justifiées, selon les termes mêmes de la Cour de cassation, par des « raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête ». La décision du procureur de la République sera lourde de sens puisque, en vertu de l’article 1er A que vous avez adopté, les déclarations recueillies hors la présence d’un avocat ne pourront fonder, seules, une condamnation.

En ce qui concerne les situations de conflits d’intérêts, l’Assemblée nationale a soulevé le problème des auditions simultanées de plusieurs personnes placées en garde à vue lorsque celles-ci ont le même avocat. Le texte adopté par le Sénat prévoit que le procureur de la République, d’office ou saisi par l’officier de police judiciaire, saisisse le bâtonnier afin que soient désignés plusieurs avocats.

Dans les cas de conflits d'intérêts entre plusieurs personnes mises en cause dans une même affaire, le Sénat a prévu que l'avocat dénonce le conflit d'intérêts qu'il serait amené à constater. En cas de divergence d'appréciation avec l'avocat, le procureur de la République ou l'officier de police judiciaire peut saisir le bâtonnier afin que celui-ci désigne, le cas échéant, un autre défenseur.

Ces points apportés en complément au texte initial sont particulièrement importants. Ils donnent à l’équilibre construit par les deux chambres du Parlement une force et une assise particulières, qui seront nécessaires pour la réussite de la réforme.

L’équilibre auquel nous sommes parvenus préserve tant les droits de la défense que les besoins opérationnels des services d’enquête sur l’ensemble du territoire. Cet équilibre, je le souligne, a été très largement approuvé par l’Assemblée nationale puis par le Sénat en première lecture. Le texte qui vous est soumis aujourd’hui en deuxième lecture n’a été que très partiellement modifié par le Sénat. C’est la raison pour laquelle je partage tout à fait la position de votre commission des lois, qui vous propose de l’adopter en l’état. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Gosselin, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Philippe Gosselin, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, nous examinons donc à partir de ce soir, en deuxième lecture, le projet de loi relatif à la garde à vue.

Lors de l'examen du texte en première lecture, j'avais essayé de mettre en évidence les objectifs de la réforme de la garde à vue, ainsi qu’un certain nombre de contraintes qui pèsent sur elle. Les objectifs – je le rappelle brièvement – sont triples.

Il s’agit, d'abord, de mieux encadrer le placement en garde à vue, afin d'en faire baisser significativement le nombre. On constate, en effet, depuis quelques années, une envolée du nombre des gardes à vue. S’il y a eu un léger infléchissement en 2001 par rapport à 1999 – 340 000 gardes à vue en 2001 contre 436 000 en 1999 – leur nombre a atteint près de 800 000 en 2009, dont 175 000 pour des infractions routières. Je ne reviens pas sur les raisons conjuguées de cette augmentation.

Il s’agit, ensuite, de mieux garantir le respect des libertés individuelles, notamment des droits de la défense. C’est une exigence à la fois externe et interne, puisqu’elle a été rappelée tant par la Cour européenne des droits de l’homme que par le Conseil constitutionnel, au mois de juillet 2010, et par la Cour de cassation, dans un arrêt de sa chambre criminelle daté d’octobre 2010. Au-delà de cette exigence, c’est une ardente obligation.

Il s’agit, enfin, de préserver l’efficacité de nos services de police et de gendarmerie dans la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions. À ce propos, je souhaite redire aux forces de l’ordre toute la confiance de la représentation nationale : elles assument des missions essentielles, et il n’est pas question de gripper cette belle mécanique. Il est en effet du devoir de l’État de garantir à nos concitoyens ce droit élémentaire qu’est la sécurité. J’ajoute – je veux le rappeler avec force – que les droits essentiels des victimes doivent rester au cœur du dispositif.

Toutefois, de nombreuses contraintes, que j’avais longuement exposées dans mon rapport en première lecture et qui sont à la fois d’ordre juridique, humain, géographique, matériel et financier, pèsent sur la réforme de la garde à vue et la rendent particulièrement complexe. Dans cet hémicycle, j’avais conclu mon propos en indiquant qu’il appartenait au législateur de faire la bonne réforme de la garde à vue, celle qui tiendrait compte de l’ensemble des contraintes, tant juridiques que pratiques, et, surtout, qui permettrait d’assurer le meilleur équilibre entre l’amélioration des droits des personnes placées en garde à vue et la préservation de la sécurité de nos concitoyens. Il me semble qu’aujourd’hui, après l’examen du texte par le Sénat, nous pouvons considérer – modestement, mais honnêtement – que nous sommes sur la bonne voie pour réussir cette réforme de la garde à vue, et je vais vous en exposer brièvement les raisons.

Adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 25 janvier dernier, puis discuté au Sénat les 3 et 8 mars 2011, le projet de loi a été très largement approuvé par la Haute assemblée dans ses principales dispositions et orientations. Sur les vingt-sept articles que comptait le projet de loi adopté par notre assemblée, sept ont été adoptés conformes. Mais, et c’est un point essentiel sur lequel je souhaite insister, une très large convergence de vues s’est établie entre l’Assemblée et le Sénat, y compris sur les articles que celui-ci a adoptés en les modifiant. Le Sénat a su compléter et conforter ce que nous avions accompli en première lecture. À cet égard, je tiens à souligner la qualité du travail accompli par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. François Zocchetto, et de la discussion parlementaire qui s’est déroulée au palais du Luxembourg.

Les débats ont en effet permis que soient apportées au projet de loi de nouvelles améliorations, fidèles à l’esprit qui avait animé notre assemblée lors de la discussion en première lecture, à savoir assurer la meilleure conciliation, le meilleur équilibre possible entre une amélioration des droits des personnes et la préservation de la sécurité de nos concitoyens.

Dans cette perspective, je souhaiterais brièvement présenter les accords intervenus entre les deux chambres, ainsi que les modifications apportées par le Sénat sur six aspects du projet de loi, sur lesquels j’avais indiqué en première lecture qu’ils devaient être améliorés et complétés.

Le premier aspect concerne la suppression de l’« audition libre », assortie d’un meilleur encadrement des auditions hors garde à vue. Notre assemblée avait supprimé, en première lecture, l’« audition libre » telle qu’elle figurait dans le projet de loi initial. Le Sénat a pleinement approuvé notre position, et je m’en réjouis. Toutefois, les deux assemblées ont estimé nécessaire d’assortir cette suppression de l’« audition libre » d’un meilleur encadrement des auditions réalisées hors garde à vue.

Tout d’abord, a été posé, à l’article 1er A, le principe de l’interdiction de fonder une condamnation, en matière délictuelle ou criminelle, sur les seules déclarations faites par une personne sans que celle-ci ait pu s’entretenir avec un avocat et être assistée par lui, le Sénat ayant rendu ces deux dernières conditions cumulatives ; c’est ce que l’on a appelé l’auto-incrimination. À ce propos, j’indique dès à présent que la commission des lois a adopté un amendement de notre collègue Christian Estrosi qui réécrit cet article 1er A, sans toutefois y apporter des modifications de fond. En l’absence de toute différence autre que de forme entre le texte qu’avait adopté le Sénat et celui modifié par la commission des lois, je défendrai un amendement tendant à revenir au texte du Sénat.

Ensuite, un article 11 bis, introduit par notre assemblée et précisé par le Sénat, affirme le caractère non obligatoire de la garde à vue, même si les conditions en sont réunies, dans trois hypothèses : en cas d’arrestation, par une personne n’appartenant pas à la police ou à la gendarmerie, de l’auteur présumé d’un crime ou délit flagrant, après un placement en cellule de dégrisement et après un contrôle d’alcoolémie ou un dépistage de stupéfiants au volant.

Le deuxième aspect concerne le contrôle de la garde à vue par le procureur de la République. L’Assemblée nationale et le Sénat se sont accordés sur le fait de confier au procureur le contrôle de la garde à vue et son éventuelle prolongation dans les quarante-huit premières heures. Il faut, ici, préciser, et c’est un élément d’importance, que ce contrôle s’exerce sous réserve des prérogatives du JLD. Certains de nos collègues ont défendu en première lecture, et défendront encore lors de l’examen des articles, des amendements tendant à écarter le procureur de la République du contrôle de la garde à vue. J’y serai évidemment défavorable, car cette évolution serait inopportune en termes de politique pénale. En effet, nous ne devons pas mettre en danger la chaîne pénale. Il nous faut être particulièrement vigilants sur ce point ; les alertes lancées par les différents acteurs de la garde à vue ont été, je puis l’assurer, bien entendues. Par ailleurs, il n’existe aucun motif conventionnel ou constitutionnel qui nous imposerait une telle évolution.

Le troisième aspect concerne le droit renforcé à l’assistance d’un avocat. Le droit de la personne gardée à vue de bénéficier de l’assistance d’un avocat a été amélioré et conforté lors de la discussion parlementaire sur deux points importants. Tout d’abord, le Sénat, tout en approuvant la création d’un délai de carence dans son principe, a prévu que l’audition pourrait commencer avant l’expiration de ce délai si l’avocat se présente plus tôt ou si l’audition porte « uniquement sur les éléments d’identité ». Cela permettra de travailler dans de bonnes conditions.

Ensuite, la possibilité de déroger au droit à l’assistance d’un avocat a été précisée et encadrée sous deux aspects principaux. Premièrement, le Sénat a renforcé les garanties encadrant la faculté de reporter la présence de l’avocat aux auditions, en précisant que ces décisions ne pouvaient être prises qu’« à titre exceptionnel » et qu’elles devaient être motivées « au regard des éléments précis et circonstanciés résultant des faits de l’espèce ». Deuxièmement, le Sénat, tout en maintenant l’exigence de forme d’une décision écrite et motivée du procureur de la République pour déroger au délai de carence, en a assoupli les conditions de fond. La dérogation pourra ainsi être mise en œuvre « lorsque les nécessités de l’enquête exigent une audition immédiate de la personne ». Un tel assouplissement vise à permettre aux forces de l’ordre de travailler de façon optimale.

Le quatrième aspect concerne les prérogatives et obligations de l’avocat, qui font l’objet d’un large débat. La discussion parlementaire a permis de définir de façon plus satisfaisante les conditions de l’intervention de l’avocat en garde à vue. Ainsi, le Sénat a instauré l’obligation pour un avocat appelé à assister plusieurs personnes gardées à vue dans une même affaire de dénoncer le conflit d’intérêts qu’il serait amené à constater. En cas de divergence d’appréciation sur ce point avec l’avocat, l’OPJ ou le procureur pourra saisir le bâtonnier, qui est au centre du dispositif, afin que celui-ci désigne un autre défenseur. Par ailleurs, pour les auditions simultanées de plusieurs personnes placées en garde à vue assistées par le même défenseur, le Sénat a maintenu la possibilité, introduite à l’Assemblée par un amendement de nos collègues Garraud et Goujon, pour le procureur de la République, d’office ou saisi par l’officier ou l’agent de police judiciaire, de saisir le bâtonnier afin que soient désignés plusieurs avocats. Ainsi amélioré, le dispositif me paraît satisfaisant.

Le cinquième aspect concerne les régimes dérogatoires, sur lesquels il n’était pas question de revenir. Il s’agit en effet de dispositifs indispensables qui ont fait preuve de leur efficacité, notamment en matière de terrorisme, tant et si bien, du reste, qu’un certain nombre de pays nous les envient. Il était donc important de les conforter, tout en les adaptant aux nécessités constitutionnelles et conventionnelles.

Avant-dernier point sur lequel je voudrais revenir : le régime applicable en matière de criminalité organisée. Là encore, le Sénat a approuvé le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, en n’y apportant qu’une seule modification. Celle-ci est néanmoins suffisamment importante pour que je m’y arrête quelques instants. Le Sénat estime en effet que la liste d’avocats habilités en matière de terrorisme doit être « établie par le bureau du Conseil national des barreaux sur propositions des conseils de l’ordre de chaque barreau ». Je rappelle que le texte adopté par notre assemblée prévoyait, quant à lui, que les avocats inscrits sur cette liste devaient être élus. Sur ce point, nous avons donc une divergence avec la Haute assemblée. Il faudra absolument – j’y insiste – trouver un mode d’établissement de la liste d’avocats habilités qui garantisse que les avocats « douteux » ou « indélicats » – je prends mille précautions, ne voulant stigmatiser personne, pour reprendre un terme à la mode –,…

M. Michel Hunault. C’est indigne de parler ainsi !

M. Philippe Gosselin, rapporteur. …en tout cas les avocats susceptibles d’être liés à des mouvances terroristes, ne puissent pas y figurer. Je vous connais suffisamment, monsieur Hunault, pour savoir que vous ne défendez pas le point de vue des terroristes. Évitons donc les vaines polémiques.

M. Michel Hunault. Contentez-vous de présenter votre rapport !

M. Philippe Gosselin, rapporteur. À mon sens, seule une élection pourra effectivement assurer ce résultat.

Sixième et dernier point, et non des moindres : l’assistance de la victime. Le projet de loi initial ne prévoyait aucun droit nouveau pour la victime, alors même que la personne gardée à vue pouvait bénéficier pendant toute la durée de la garde à vue de l’assistance d’un avocat. Il n’était pas envisageable, sur le plan de l’égalité des armes, qui est un point essentiel, qu’une victime puisse être confrontée à une personne gardée à vue assistée par un avocat, sans bénéficier elle-même d’une assistance. La victime ne doit pas être oubliée, c’est une évidence. Encore faut-il la rappeler avec force. À mon initiative, l’Assemblée avait donc introduit le droit pour la victime d’être assistée en cas de confrontation avec une personne gardée à vue. Le Sénat a également approuvé cette disposition.

Au final, le texte qui nous est aujourd’hui soumis me paraît équilibré et satisfaisant, puisqu’il reconnaît et améliore le respect des droits de la défense, tout en préservant les capacités des forces de l’ordre de travailler au mieux dans l’intérêt de la société et des victimes. Certes, certaines pratiques des barreaux et des forces de l’ordre devront évoluer, et ce sur l’ensemble du territoire de la République, afin que soit assurée l’égalité des citoyens. L’État devra également apporter les moyens matériels et financiers nécessaires. Cependant, je suis pleinement convaincu de la volonté de réussir de l’ensemble des acteurs de la garde à vue.

C’est la raison pour laquelle une adoption sans modification me paraît possible et souhaitable ; elle permettra, si la loi est promulguée dès le mois d’avril, de rendre les nouvelles règles applicables dès le 1er juin. Ce calendrier est, me semble-t-il, de nature à renforcer la sécurité juridique de la garde à vue. Il existe en effet un risque d’instabilité juridique provenant de la Cour de cassation – ce qui ne laisse pas d’étonner de la part de cette vénérable institution.

Ainsi, alors que le Conseil constitutionnel et la chambre criminelle de la Cour de cassation ont fixé au 1er juillet 2011 le délai ultime d’entrée en vigueur de la réforme, voilà qu’une épée de Damoclès apparaît sur la tête, non du législateur, mais plutôt des victimes – ce qu’il faudra bien expliquer un jour aux Français –, épée tenue par l’assemblée plénière de la haute juridiction. Ainsi, tandis que le Gouvernement et le Parlement font leur travail, d’autres s’emploient à changer les règles du jeu en cours de partie – peut-être le 15 avril, nous dit-on ! On fragiliserait ainsi plus de 40 000 gardes à vue, donc autant d’affaires judiciaires, avec toutes les conséquences que cela peut entraîner sur l’ordre public et la sécurité de nos concitoyens.

Je veux avoir confiance en la justice de notre pays, en nos institutions, car je ne peux imaginer que nos concitoyens deviennent les otages de certaines prises de position incompréhensibles du grand public qui assiste, impuissant et médusé, à la course au mistigri à laquelle se livrent de vénérables institutions. Le pire n’est jamais certain, et je ne veux pas douter du sens des responsabilités qui anime nos hauts magistrats.

Mes chers collègues, permettez-moi pour conclure de renouveler mon invitation : adoptons ensemble ce texte conforme, afin de réaliser dès aujourd’hui la bonne réforme de la garde à vue, celle qu’il nous appartient de réaliser ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la réforme de la garde à vue dont nous débattons ce soir aborde la dernière ligne droite d’un processus législatif fort contraint.

Le Conseil constitutionnel a, en effet, jugé que le régime de la garde à vue était contraire aux articles 9 – principe de sûreté – et 16 – garantie des droits – de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dès lors qu’une personne placée en garde à vue ne bénéficie pas de « l’assistance effective » d’un avocat et ne reçoit pas de notification de son droit à garder le silence. La décision du Conseil constitutionnel, qui s’impose à nous, subordonne la mise en place d’exceptions à ce droit à l’avocat à la condition qu’elles soient justifiées par « des circonstances particulières susceptibles de les justifier pour rassembler ou conserver des preuves ou assurer la protection des personnes ». Des règles dérogatoires sont donc possibles, à condition d’en justifier la nécessité au cas par cas.

La Cour de cassation, faisant application de l’évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme amorcée depuis fin 2008, avec des arrêts concernant la Turquie, a jugé le régime de la garde à vue contraire à la Convention européenne des droits de l’homme : le fait pour la personne gardée à vue d’avoir « bénéficié de la présence d’un avocat mais non de son assistance dans des conditions lui permettant d’organiser sa défense et de préparer avec lui les interrogatoires auxquels cet avocat n’a pu, en l’état de la législation française, participer », est contraire au droit à un procès équitable en vertu de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La Cour de cassation a aussi fait application de la jurisprudence européenne pour définir les conditions dans lesquelles il pourrait valablement être dérogé au droit à l’assistance : seule « une raison impérieuse, laquelle ne peut découler de la seule nature de l’infraction » peut permettre de priver la personne de cette assistance. Une appréciation au cas par cas de la mise en œuvre de dérogations est donc obligatoire. Le texte qui vous est présenté ce soir est conçu dans l’objectif de répondre à ces différents impératifs.

Je veux aujourd’hui porter le débat, non pas sur le fond, sur la grande évolution du droit français et le défi pour la profession d’avocat que va représenter la réforme de la garde à vue, mais sur les conditions de mise en œuvre du texte par l’État. J’interviens rarement lors de la discussion générale d’un texte et si je le fais aujourd’hui, c’est parce que je veux, avec gravité et solennité, dire mon inquiétude et attirer l’attention de tous sur les changements importants que va entraîner cette réforme sur le fonctionnement des services de police et de gendarmerie et des services judiciaires, ainsi que sur le coût considérable de cette réforme pour les finances de l’État.

Je commencerai par l’impact sur le fonctionnement des services de police et de gendarmerie ainsi que sur les services judiciaires. Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, l’impact de la réforme serait nul en termes de ressources humaines sur les services d’enquête et les services judiciaires : une augmentation de la charge de travail des différents acteurs de la garde à vue est bien anticipée, mais l’étude estime que cette augmentation sera compensée par la réduction du nombre de gardes à vue – 800 000 en 2009, 700 000 en 2010, l’objectif affiché étant de 500 000.

Mes chers collègues, on peut s’interroger sur la crédibilité de cette évaluation.

Mme George Pau-Langevin. C’est évident !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. D’abord, la baisse du nombre des gardes à vue ne fera pas baisser le nombre d’enquêtes ; simplement, un certain nombre d’auditions qui se déroulaient jusqu’ici en garde à vue se dérouleront désormais hors de ce cadre juridique, en raison des critères plus stricts qui encadreront le recours à la garde à vue, mais elles auront quand même lieu et devront être assurées par nos fonctionnaires.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Fort heureusement !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Quant aux auditions qui se dérouleront dans le cadre de la garde à vue, les nouvelles règles vont inévitablement entraîner un alourdissement des formalités, donc un ralentissement des procédures et une charge de travail accrue. L’activité globale des services ne peut pas diminuer ; je crains même qu’elle n’augmente fortement du fait des nouvelles règles.

La consultation par l’avocat des PV de notification de la garde à vue et des auditions déjà réalisées obligera les enquêteurs à travailler différemment,…

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Oui, c’est un changement de méthodes !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. …à isoler les documents, à les communiquer aux avocats et à leur laisser un temps raisonnable pour les consulter avant de pouvoir reprendre les auditions. Les questions que l’avocat pourra poser à la fin de chaque audition vont inévitablement allonger la durée de celle-ci, donc la durée d’établissement des PV d’audition.

Par ailleurs, la mise en œuvre d’un régime dérogatoire, qui était jusqu’ici automatique dès lors que la qualification retenue relevait de la criminalité organisée, devra désormais faire l’objet d’une demande de l’officier de police judiciaire au procureur de la République et d’une présentation des motifs la justifiant, afin de permettre à celui-ci de prendre la décision écrite et motivée prévue par la loi.

Enfin, les règles de prolongation des gardes à vue vont être inversées : jusqu’ici, le code de procédure pénale prévoyait que la garde à vue pouvait être prolongée sur décision écrite du procureur, celui-ci pouvant « subordonner cette autorisation à la présentation préalable de la personne gardée à vue » ; désormais, le principe est inversé : le texte prévoit que « l’autorisation ne peut être accordée qu’après présentation de la personne au procureur de la République » – qui pourra, certes, être réalisée par visioconférence – et ce n’est qu’« à titre exceptionnel » que l’autorisation de prolongation pourra être accordée sans présentation préalable.

Des équipes de policiers et de gendarmes seront donc mobilisées soit pour assurer le transfèrement des gardés à vue vers les palais de justice, soit pour faire fonctionner les équipements de visioconférence. Au vu du niveau d’équipement actuel des services de police et de gendarmerie en visioconférence, le cas le plus fréquent, au moins au début de la mise en œuvre de la réforme, sera le transfèrement. Cette charge nouvelle concernera, selon l’étude d’impact, 100 000 mesures de garde à vue, ce qui correspond au nombre actuel de prolongations.

Pour ce qui est des services judiciaires, les 100 000 gardés à vue que devront transférer les services de police et de gendarmerie vers les palais de justice devront ensuite être entendus par les magistrats. Cela représente 100 000 audiences supplémentaires pour les magistrats et 100 000 décisions écrites et motivées si la prolongation est autorisée.

La mise en œuvre des dispositions permettant de retarder l’intervention de l’avocat va nécessiter des permanences pénales renforcées, aussi bien dans les parquets que pour les juges des libertés et de la détention, et la prise de décisions écrites et motivées pour l’exercice de cette nouvelle compétence.

L’étude d’impact évaluait à 5 % les cas dans lesquels le report de l’intervention de l’avocat serait décidé ; cette évaluation qui paraît réaliste représenterait, pour chaque année, 25 000 décisions nouvelles d’un magistrat. Cependant, l’étude d’impact n’incluait pas les régimes dérogatoires applicables à la criminalité organisée qui, au moment du dépôt du projet de loi, n’étaient pas modifiés par le texte. En moyenne, sur les trois dernières années, les juridictions ont prononcé 24 000 condamnations pour des infractions relevant de la criminalité organisée. Si l’on suppose que le report de l’intervention de l’avocat sera réservé aux infractions les plus graves au sein de cette catégorie – en excluant, par exemple, les « petits » trafics de stupéfiants – et que l’on évalue à 50 % des gardes à vue les cas où l’intervention de l’avocat devra être reportée, on aboutit tout de même à quelque 10 000 décisions supplémentaires.

L’augmentation à venir de la charge de travail des enquêteurs et des magistrats ne fait aucun doute. S’y ajoute la question du coût de la réforme de la garde à vue, un coût induit par l’augmentation du budget de l’aide juridictionnelle, la modernisation des locaux de police et de gendarmerie et l’implantation d’équipements de visioconférence.

L’étude d’impact évalue à 80 millions d’euros le montant des crédits de l’aide juridictionnelle qui seront consacrés à l’intervention de l’avocat en garde à vue – je sais que M. le ministre s’emploie très efficacement à conclure, sur ce point, un accord satisfaisant tout le monde.

Mme Delphine Batho. C’est un vrai réquisitoire !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Sur ce point, il faut reconnaître que la loi de finances pour 2011 est cohérente avec l’étude d’impact, puisque les crédits ouverts pour l’aide juridictionnelle ont augmenté de 40 millions d’euros entre 2010 et 2011, passant de 330 millions d’euros à 370 millions d’euros, puisque la réforme de la garde à vue ne sera applicable qu’une demi-année.

En ce qui concerne la modernisation des locaux de police et de gendarmerie, c’est-à-dire l’aménagement de locaux dédiés aux entretiens des avocats avec les gardés à vue et à la consultation des PV, l’étude d’impact évalue à 3 600 le nombre de locaux à aménager – 1 400 pour la police, 2 200 pour la gendarmerie ; à raison de 6 000 euros par local, la dépense totale s’élève à 21,5 millions d’euros.

L’étude d’impact ne prévoit aucun calendrier pour ces travaux, et il va falloir utiliser les crédits ouverts par la loi de finances pour 2011 pour l’ensemble des projets immobiliers de la mission « Sécurité », s’élevant à 62,4 millions d’euros. Or, la modernisation des locaux de garde à vue n’est que l’un des projets immobiliers financés par ces crédits, à côté de bien d’autres également nécessaires. Qu’il s’agisse de la rénovation du patrimoine immobilier des CRS, de la restructuration des sites de formation des agents, de la modernisation et du développement des capacités des laboratoires de police technique et scientifique, de l’amélioration de l’immobilier de la préfecture de police de Paris et de l’ensemble des commissariats, les besoins ne manquent pas !

Quant aux équipements de visioconférence, l’étude d’impact prévoit d’équiper « dans un premier temps » 1 850 sites – 700 pour la police, 1 150 pour la gendarmerie – sur les 2 180 sites de gendarmerie. À raison de 15 000 euros par équipement, la dépense totale sera de 27,8 millions d’euros. Si l’on prévoit d’équiper l’ensemble des sites de gendarmerie, ce qu’il faudra bien faire dans un second temps, la dépense s’élèvera à 45,5 millions d’euros.

Pour la gendarmerie nationale, le bleu budgétaire prévoit 250 000 euros d’autorisations d’engagement pour les équipements de visioconférence en 2011. Ces crédits permettront donc d’équiper seize sites en 2011. À ce rythme, mes chers collègues, il faudra 138 ans pour équiper l’ensemble des sites de la gendarmerie nationale…

M. Jean-Jacques Urvoas. Vous entendez, monsieur le ministre, ce n’est pas la gauche qui le dit !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Encore me suis-je fondé sur les autorisations d’engagement : si l’on se réfère aux crédits de paiement, il faudra 300 ans, au rythme de 2011, pour équiper toutes les gendarmeries !

En conclusion, mes chers collègues, je voudrais vous dire à quel point cette réforme de la garde à vue s’impose à notre pays, pour des motifs constitutionnels et conventionnels. Nous devons tous faire le maximum pour que cette réforme s’applique dans les meilleures conditions, et le Gouvernement et les deux assemblées ont œuvré en ce sens. Cependant, nous devons faire face à un défi considérable en termes de moyens financiers, car nous ne disposons que d’une marge de manœuvre extrêmement réduite. Dans la situation budgétaire actuelle, de nombreux services de police et de gendarmerie, de nombreux services judiciaires, travaillent dans des conditions très tendues.

M. Michel Issindou. Mais non, voyons, tout va bien !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. L’ensemble des moyens budgétaires que nous pourrons dégager devra donc être affecté à la mise en œuvre de cette réforme.

À ce sujet, vous avez annoncé la semaine dernière, monsieur le ministre, la création de 255 emplois pour la mise en œuvre d’une mesure extrêmement noble, à savoir la réforme sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice. On peut s’interroger sur les crédits utilisés pour le financement de cette réforme, qui ne présente pas un caractère d’urgence absolue ou d’obligation pour notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

À mon sens, nous devrions concentrer tous les moyens disponibles sur la réforme de la garde à vue, une réforme qui s’impose à notre pays. Le Parlement soutient, autant que faire se peut, l’ensemble des fonctionnaires de police, de gendarmerie et de justice qui auront à appliquer cette réforme. Je souhaite que notre rapporteur, sitôt le texte voté, entame un travail de suivi et d’évaluation…

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Très volontiers, cela me paraît effectivement nécessaire !

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. …et que l’opposition désigne un député qui assumera la fonction de co-rapporteur à ses côtés. En tant que président de la commission des lois, je tiens à ce que nous permettions à ce texte de bénéficier des meilleures conditions d’application. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
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