Cours de droit constitutionnel
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b. Les lois – cadre - C’est un procédé par lequel le législateur fixe les grands principes de l’action qui doit être menée dans un domaine déterminé, tout en laissant à l’organe exécutif le soin d’en fixer les mesures d’application par voie réglementaire. - Cette technique juridique s’était développée en France sous la 3ème république, et en particulier, dans les années trente, sous le gouvernement du Front populaire dirigé par Léon Blum. - Sous la 4ème république, l’application la plus remarquable qui en fut faite a été celle de la « Loi Deferre », promulguée le 23 juin 1956, en vue de faire évoluer les territoires français d’outre mer vers un statut d’autonomie interne. - En vertu de cette loi-cadre, le Parlement avait alors fixé les grandes orientations, en laissant au gouvernement le soin de prendre les mesures complémentaires. - Pour sa part, la Constitution marocaine prévoit, dans le dernier alinéa de l’article 46, que le recours au vote des lois cadre peut s’effectuer en vue de la définition des objectifs fondamentaux de l’action économique, sociale et culturelle de l’Etat. - En fait, la loi technique de la loi-cadre peut aboutir à une réduction sensible du champs de la compétence normative du Parlement au profit d’un développement considérable du pouvoir réglementaire de l’organe exécutif. c. La ratification des engagements internationaux - En Constitutionnellement, le pouvoir de ratification des traités et autres engagements internationaux appartient au Roi : « Le Roi signe et ratifie les traités » ( article 31 de la Constitution ). - Toutefois, et en vertu du même article 31, les traités engageant les finances de l’Etat ne peuvent être ratifiés sans avoir été préalablement approuvés par la loi. - La procédure applicable au sein de chacune des deux chambres, en vue desdites ratifications, est définie par les articles 261 et 262 du règlement intérieur de la Chambre des représentants et par les articles 267 et 268 du règlement intérieur de la Chambre des conseillers. C. Les missions de contrôle - Elles s’exercent de différentes manières et permettent de sanctionner la responsabilité du gouvernement. - Certains systèmes politiques ont introduit la notion d’ « impeachment » qui permet de mettre de hauts responsables de l’exécutif en accusation. - C’est notamment le cas des U.S.A. où il est possible de faire traduire le président, le vice-président ou les fonctionnaires civils devant le Sénat après avoir été mis en accusation par la Chambre des représentants, comme cela fut le cas pour les présidents Andrew Johnson en 1868 et Bill Clinton en 1998 ( tous deux acquittés ). - D’autres systèmes politiques ont généré des procédures de poursuite devant la « Haute Cour ». - Tel est par exemple le cas au Maroc, dont l’article 88 de la Constitution dispose « Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions » alors que l’article 89 le complète en disposant qu’ils « peuvent être mis en accusation par les deux Chambres du Parlement et renvoyés devant la Haute Cour ». - La Haute cour est composée de membres élus en leur sein par chacune des deux chambres du Parlement. - Outre ces cas extrêmes de traduction quasi-judiciaire de hauts responsables de l’exécutif, les formes les plus courantes de contrôle portent d’une part sur les mécanismes d’information du parlement et d’autre part sur l’engagement de la responsabilité politique du gouvernement. 1. Les mécanismes d’information du Parlement - Les représentants du peuple au sein des instances législatives exercent un contrôle permanent sur l’exécutif par le biais de la fonction de recherche et d’obtention de l’information. - Le Gouvernement est tenu de se plier à cette exigence qui peut revêtir divers aspects. a. Les questions des parlementaires - Les plus importantes sont les questions écrites et les questions orales. - Les dispositions les régissant sont le 2ème alinéa de l’article 48 de la Constitution française (« Une séance par semaine est réservée par priorité aux questions des membres du parlement et aux réponses du Gouvernement ») et les 2ème et 3ème alinéas de l’article 56 de la Constitution marocaine (« Une séance par semaine est réservée, par priorité, aux questions des membres des deux Chambres du Parlement et aux réponses du Gouvernement », « La réponse du Gouvernement doit être donnée dans les vingt jours suivant la date à laquelle le Gouvernement a été saisi de la question »). - Les parlementaires peuvent également interpeller le Gouvernement dans le cadre des questions d’urgence. Les questions écrites : C’est une procédure coutumière apparue en France à partir de 1910. Elle consiste en une demande de renseignements adressée par un parlementaire au ministre dans le domaine de compétence duquel s’inscrit la dite question. Les questions orales : Elles donnent lieu à des explications orales par les ministres concernés sur des sujets faisant l’objet de leur interpellation par les députés ou par les conseillers. Les séances consacrées à ces questions ont lieu le mardi et le mercredi après-midi respectivement devant la Chambre des Conseillers et la Chambre des Représentants. Elles sont transmises en direct à la télévision et donnent lieu à une véritable illustration de la notion d’ « Etat Spectacle ». Les questions urgentes : Elles ont été mises en valeur en France à partir de 1974. Elles revêtent un caractère d’actualité et donnent lieu à des réponses prioritaires. b. Les déclarations du Gouvernement - C’est un autre mode d’information du Parlement. - Dans ce cadre, le pouvoir exécutif peut adresser des communications ou des messages au pouvoir législatif. - Ainsi, et outre les cas où le Gouvernement présente son programme au Parlement ou procède à une déclaration de politique générale { Article 60 de la Constitution marocaine de 1996 et article 49 de la Constitution française de 1958 : opérations généralement suivies d’un débat et susceptibles d’engager la responsabilité du Gouvernement }, il lui est également possible de faire des déclarations non suivies de vote ou, dans certains cas, non suivies de débat. - C’est particulièrement le cas en France où différentes procédures sont prévues : Il peut s’agir tout d’abord de la possibilité introduite par les articles 132 du règlement intérieur de l’Assemblée Nationale et 39 du règlement intérieur du Sénat : le Gouvernement peut y procéder à une déclaration suivie d’un débat mais non sanctionnée par un vote pouvant engager sa responsabilité. Dans d’autres situations, le Gouvernement peut faire une déclaration devant l’Assemblée Nationale non suivie d’un débat. De même qu’a été introduite en France la pratique de la « communication hebdomadaire » faite par le Gouvernement devant l’Assemblée Nationale en début de chaque séance du mardi après-midi : le débat qui s’en suit permet à chaque groupe parlementaire de prendre la parole pour 5 minutes au maximum, sans qu’aucun vote ne sanctionne les débats. Par ailleurs, et à part les déclarations faites par le Premier Ministre au nom du Gouvernement il est également possible pour chacun des ministres de s’adresser, sur sa demande, aux assemblées parlementaires en vertu de l’article 31 de la Constitution française qui dispose : « Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent ». Enfin, et toujours dans le cadre de l’information du Parlement par le biais des déclarations de l’exécutif, le Président de la République peut également adresser des messages aux deux assemblées du Parlement : il peut le faire dans le cadre de l’article 18 de la Constitution qui dispose « Le président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat ». - Au Maroc, les mécanismes d’information du Parlement par le biais des déclarations du Gouvernement sont également prévus : La présentation du programme du Gouvernement : Ses modalités sont définies par l’article 60 de la Constitution de 1996 qui a repris en l’objet l’essentiel des termes de l’ex-article 59 de la Constitution de 1992, conférant à cette mission d’information une véritable valeur d’engagement de responsabilité donnant lieu à un débat suivi d’un vote. Ainsi, l’article 60 dispose : « Après la nomination des membres du gouvernement par le Roi, le Premier ministre se présente devant chacune des deux Chambres du Parlement et expose le programme qu’il compte appliquer. Ce programme doit dégager les lignes directrices de l’action que le gouvernement se propose de mener dans les divers secteurs de l’activité nationale et, notamment, dans les domaines intéressant la politique économique, sociale, culturelle et extérieure. Ce programme fait l’objet d’un débat devant chacune des Chambres suivi d’un vote de la Chambre des Représentants dans les conditions prévues aux 2ème et 3ème alinéas de l’article 75 et avec les effets prévus par le dernier alinéa dudit article ». Cette possibilité d’un débat et d’un vote d’investiture sus - mentionnés ne fut introduite qu’en 1992, les trois Constitutions antérieures étant restées silencieuses sur la question, faisant ainsi de la présentation du programme du Gouvernement une simple formalité d’information. L’accès des ministres aux sessions des Chambres : La mission d’information est également entretenue par la possibilité accordée aux ministres, en vertu de l’article 42 de la Constitution marocaine de 1996, d’assister aux séances des deux Chambres ainsi qu’aux réunions de leurs commissions : « Les ministres ont accès aux travaux des deux Chambres et aux réunions de leurs commissions… ». D’importants échanges d’information ont lieu, de même que sont fournies de nombreuses explications détaillées, au sein des commissions en vue d’éclairer les élus sur les divers aspects d’un projet préalablement à son approbation. Les messages du chef de l’Etat : Le système de Monarchie Constitutionnelle marocaine confère d’importantes prérogatives au Roi. Le droit d’adresser des messages à l’organe législatif figure également au titre des attributions royales. Ainsi, et en vertu de l’article 28 de la Constitution de 1996, « Le Roi peut adresser des messages à la Nation et au Parlement…Leur contenu ne peut faire l’objet d’aucun débat ». Le Roi peut également demander par message aux deux Chambres du Parlement de procéder à une nouvelle lecture de tout projet ou proposition de loi, et ce, en vertu des articles 67 et 68 de la Constitution qui disposent : « Le Roi peut demander à Chacune des Chambres du Parlement qu’il soit procédé à une nouvelle lecture de tout projet ou proposition de loi »… « La demande d’une nouvelle lecture est formulée par un message. Cette nouvelle lecture ne peut être refusée ». c. Les délégations parlementaires - C’est une institution originale qui implique la participation des élus à certains organismes extra - parlementaires. - Elle permet au Parlement de s’informer directement sur certains sujets importants. - Parmi les exemples de délégations connues dans le droit parlementaire, il importe de mentionner : Les délégations parlementaires pour la planification, chargées en France d’informer les assemblées dont elles sont issues sur l’élaboration et l’exécution du plan ( Loi du 29 juillet 1982 ). L’office parlementaire d’évaluation de la législation, qui vise à « rassembler les informations et à procéder à des études pour évaluer » ( Loi du 14 juin 1995 ). La délégation parlementaire aux droits de la femme et à l’égalité des chances entre les femmes et les hommes, qui a « pour mission d’informer l’assemblée dont elle relève de la politique suivie par le gouvernement au regard des conséquences sur les droits des femmes et l’égalité des chances entre les femmes et les ( Loi du 12 juillet 1999 ). 2. La responsabilité politique du Gouvernement - Elle se traduit par divers moyens d’action politique que l’organe législatif est en droit d’exercer sur le Gouvernement. - Le Gouvernement peut ainsi être renversé s’il ne bénéficie plus de la confiance du Parlement. - Il peut être mis en minorité par le biais d’un « motion de censure » ou dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de la « question de confiance ». - Une procédure visant à introduire une « motion d’avertissement » a été également envisagée par le pouvoir constituant marocain. - Ces mécanismes d’action politique du législatif sur l’exécutif constituent l’une des principales caractéristiques de la notion de « collaboration des pouvoirs », spécifique au régime parlementaire : le régime présidentiel et le régime parlementaire étant l’un et l’autre fondés sur la principe de « séparation des pouvoirs », avec toutefois une séparation stricte dans le cas du régime présidentiel et une séparation souple ou collaboration dans le cas du régime parlementaire. a. La motion de censure - Elle constitue un mécanisme essentiel de mise en œuvre de la responsabilité politique du Gouvernement. - Elle vise à en sanctionner la politique. - Elle peut être déclenchée à l’initiative de la Chambre basse du Parlement dans la plupart des systèmes constitutionnels à régime parlementaire, à l’exception de quelques cas tels que celui de l’Italie où une telle procédure est possible devant chacune des deux Chambres du Parlement ( Chambre des Députés et Sénat de la république ). L’exemple français - Le 2ème alinéa de l’article 49 de la Constitution française de 1958 dispose « l’Assemblée Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure ». - La dite motion qui peut marquer le désaccord de la Chambre concernée avec la politique suivie par le Gouvernement ne peut être recevable « que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée Nationale » (Article 49, 2ème alinéa). - Le vote de la motion ne peut avoir lieu que quarante huit heures après son dépôt. - Son adoption doit se faire à la majorité des membres composant l’Assemblée. - Si elle obtient la majorité requise, elle donne lieu au renversement du Gouvernement : l’article 50 de la Constitution française prévoit dans ce sens que « lorsque l’Assemblé Nationale adopte une motion de censur (…) le Premier Ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement ». - Le Chef de l’Etat devra alors désigner un nouveau Premier Ministre qui tentera de constituer un nouveau Gouvernement. - La nouvelle équipe briguera alors la confiance du Parlement en présentant son programme devant l’Assemblée Nationale. - Dans la pratique constitutionnelle française le recours à la motion de censure a été très usité. - Sous la 5ème république, plusieurs dizaines de motions de censure ont été déposées auprès du bureau de l’Assemblée Nationale et communiquées aux Gouvernements concernés par la Présidence de la dite Assemblée. - Toutefois, une seule d’entre elles a pu aboutir : c’est la motion déposée contre le premier Gouvernement George Pompidou le 2 octobre 1962 et votée le 5 octobre de la même année. Les dispositions analogues de la Constitution marocaine de 1996 - Au Maroc, la motion de censure est réglementée par l’article 76 de la Constitution. - En vertu de ses dispositions « La Chambre des Représentants peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure ». - Une telle motion n’est toutefois recevable que si elle est signée par le quart au moins des membres composant la Chambre. - La majorité absolue des membres qui composent la Chambre est requise pour que la dite motion soit approuvée. - En cas d’approbation, la motion de censure entraîne la démission collective du Gouvernement et la désignation d’un nouveau Premier Ministre. - Aucune motion de censure n’a, à ce jour, abouti dans la pratique constitutionnelle marocaine, en dépit des débats houleux qui ont marqué en 1991 la motion de censure présentée contre le Gouvernement Azzedine Laraki. L’originalité du système constitutionnel allemand - L’article 67 de la Loi Fondamentale de la R.F.A., adoptée le 23 mai 1949, prévoit en l’objet la notion de « motion de confiance constructive ». - Celle-ci ne peut être adoptée par le « Bundestag » en vue d’exprimer sa défiance envers le Chancelier Fédéral qu’en élisant un successeur à la majorité de ses membres et en demandant au Président Fédéral de révoquer le Chancelier Fédéral en exercice. - Toutefois, la Constitution prévoit que 48 heures doivent s’écouler entre le dépôt de la motion et l’élection. - Le Président Fédéral est tenu de donner une suite favorable à la dite demande en nommant le nouvel élu. Les spécificités du système italien - Le système italien de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement a innové à plus d’un titre. - D’une part, la notion de « motion de défiance » qu’il préconise, en vertu de l’article 49 de la Constitution du 22 décembre 1947 peut indifféremment être engagée par chacune des deux Chambres du Parlement. - De même qu’au niveau régional, une procédure de renversement des Cabinets Régionaux est prévue, conférant au système constitutionnel italien une originalité particulière. La motion de défiance contre le Gouvernement central - Le Gouvernement doit, en principe, jouir de la confiance des deux Chambres. - Celles-ci « peuvent accorder ou retirer leur confiance (au Gouvernement ) par une motion… ». - La motion de défiance doit être signée par un dixième au moins des membres des deux Chambres. Le retrait de la confiance au Cabinet Régional - Le système italien de régionalisation confère une très large autonomie aux collectivités territoriales. - Celles-ci jouissent de prérogatives très étendues dont le mode de déploiement est défini par les dispositions constitutionnelles régissant la Région. - Ainsi par exemple, « Le Conseil régional peut exprimer sa défiance au Président du Cabinet Régional en vertu d’une motion motivée et signée par le cinquième au moins des membres dudit Conseil » ( 2ème alinéa de l’article 126 ). - « L’approbation de la motion de défiance contre le Président du Cabinet Régional, élu au suffrage universel direct, entraîne la démission du cabinet et la dissolution du Conseil ». |
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