Aouba soumaïla- manuel de Droit foncier








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108. En conclusion, même s’il indéniable que le foncier est une matière sensible au regard de tous les enjeux tant économiques, sociaux que culturels dont elle est l’objet, il reste que la recrudescence des conflits fonciers résultent de plusieurs écueils extérieurs dont les immixtions politico-administratives dans le règlement judiciaire des conflits fonciers, les obstacles à l’exécution des décisions de justice ; l’immixtion des chefs traditionnels dans les conflits agraires et fonciers, les multiples revirements de lois et hésitations du législateur entre tradition et modernité. Ce sont autant d’éléments qui révèlent les pesanteurs entretenues autour de la terre et qui malheureusement contribuent à l’insécurité foncière et au sous-développement.

Chapitre 6 LA SECURISATION FONCIERE


109. L’étude du droit foncier a permis de réaliser la place prépondérante des biens immobiliers en générale et de la terre en particulier dans la vie de chaque être humain. Il n’est pas redondant et superflu de rappeler que l’homme ne doit sa survie qu’à la terre ; elle, qui le nourrit à sa naissance, et qui l’accueille à son décès. Le foncier, et plus précisément la terre est au centre des activités humaines car jusqu’à ce jour, malgré les différentes spéculations scientifiques de prospection d’autres planètes, personne n’a encore pu prouver irréfutablement, que l’on peut vivre nulle part que sur la terre. C’est en tant que mère « nourricière », berceau de l’humanité, et sources de richesses que la terre est l’objet de toutes les convoitises. Dans presque tous les pays, la question foncière occupe une place privilégiée. Cela résulte de l’affirmation et de la reconnaissance par les gouvernants du rôle central et inégalé du foncier dans l’atteinte des objectifs de développement économique. Le développement n’étant possible que dans un cadre sécurisé, juridique en l’occurrence cela a également poussé le législateur d’ici et d’ailleurs, à légiférer perpétuellement, souvent trop abondamment est-on tenter de le dire, dans le souci de prendre la réelle mesure des problèmes fonciers, variables, complexes et multiformes.
110. Après deux précédentes réformes foncières au Burkina Faso, jugées insatisfaisantes, une troisième réforme, actuellement en vigueur a été opérée par la loi portant Réorganisation Agraire et Foncière n°14-96 ADP du 23 mai 1996, publiée au J.O.BF du 08 août 1996, elle-même complétée et explicitée par le décret 97-54 du 06 février 1997 portant condition d’application de la RAF. Cette RAF qui se propose de panser les «brèches» de ses devancières a comme objectif principal l’annihilation des conflits fonciers et la gestion rationnelle des terres. Mais seulement dix ans après sa mise en oeuvre cette nouvelle loi est une fois de plus remise en cause, à tort ou à raison, par les acteurs fonciers, qui se battent pour faire passer une loi sur la sécurisation foncière rurale. Cette initiative de modification de la RAF actuelle qui est entreprise par un comité interministérielle et les acteurs sociaux depuis 2006, a abouti en 2008 à l’adoption d’un avant projet de loi portant sur la sécurisation foncière en milieu rural dont plus récente version date du 16 octobre 2008. Même si les initiateurs de cet avant projet de loi y fondent de réels espoirs, faut-il encore attendre que ce texte soit formellement adpoté par le législateur pour devenir une loi et qui pourra impérativement s’appliquer.
111. De l’analyse du foncier au Burkina, l’on s’aperçoit que tous les citoyens, urbains comme ruraux, vivent dans une véritable insécurité foncière, née ou latente. Cette instabilité immobilière ou foncière,objet de préoccupation, a des origines diverses qu’on pourrait lier, pour partie au passé historique, à l’hostilité des citoyens à se conformer à la loi, à la difficile cohabitation entre le droit coutumier et le droit moderne, au rôle souvent confus et controversé de l’administration sur le terrain foncier. Mais auparavant, il est utile de savoir ce que recouvre le vocable de sécurisation foncière.
SECTION 1. LA NOTION DE SECURISATION FONCIERE
I- Définition
112. La sécurisation foncière désigne l’ensemble des actions, stratégies et mesures à mettre en œuvre pour garantir à tous propriétaires ou titulaires de droits réels, de manière durable et pérenne, le libre usage de leurs propriétés ou la libre jouissance de leurs droits inhérents. Plus largement, la sécurisation foncière est l’ensemble des actions, des choix à opérer pour parvenir à une exploitation rationnelle, équitable des richesses naturelles incluant les ressources fauniques, forestières et minières, dans une véritable harmonie en anticipant sur les besoins à venir. Autrement dit, l’on parle de plus en plus de la sécurisation foncière parce que les gouvernants et gouvernés se sont rendus compte que les propriétaires immobiliers, occupants et exploitants fonciers se trouvaient dans une grande précarité quant à la jouissance de leurs droits.
Le législateur n’a pas défini ce qu’est la sécurisation foncière. Mais outre les approches doctrinales, l’avant projet de loi sur la sécurisation foncière en milieu rural en son article 2 a tenté une définition en ses termes «Au sens de la présente loi, la sécurisation foncière est entendue comme étant l’ensemble des processus, mesures et action de toute nature visant à protéger les propriétaires, les possesseurs et les utilisateurs de terres rurales contre toute contestation, trouble de jouissance ou risque d’éviction de leur droit». Cette approche bien que fondamentalement bonne, est parcellaire car ne concerne que la sécurisation foncière en milieu rural. Le foncier étant la base du développement, son insécurité constitue un frein à la croissance et au développement. Il était donc temps de réagir et de trouver des solutions idoines aux problèmes d’insécurité immobilière et foncière.
II- Implications
113. « Grosso modo » on peut dire que la sécurisation foncière doit prendre en compte aussi bien la sécurisation des propriétés proprement dites c'est-à-dire les biens fonciers sujets à insécurité et les droits réels qui les consacrent, mais elle doit en même temps, intégrer la protection des propriétaires fonciers ou terriens lorsque leurs fonds subissent des vicissitudes et lorsque cela les exposent à des actes de représailles nés ou latents. En cas de litige foncier, ces deux paramètres devraient être pris en compte par tous les intervenants dans le règlement des conflits, en vue d’un règlement durable. Sécuriser le foncier, c’est donc non seulement sécuriser la terre sous ses différentes transformations, les droits de propriétés qui en sont l’objet, les ressources naturelles, mais aussi les personnes propriétaires ou détenteurs de ces droits réels immobiliers.
Il apparaît alors que la sécurisation foncière ne peut se bâtir et se concevoir en dehors de toute sécurité juridique donc en dehors de la loi. L’aptitude de la loi à régler efficacement les situations anormales, isolées ou non, structurelles ou conjonctures dénotera certainement du degré de sécurisation. La sécurisation n’a donc pas pour fondement la limitation des droits des propriétaires agricoles, immobiliers, fonciers, les droits des exploitants et autres détenteurs de titres quelconques de propriété ou de jouissance sur leurs biens. Bien au contraire, elle vise à les rassurer du caractère inaliénable de leurs biens. L’objectif visé par la sécurisation est alors de renforcer les droits des propriétaires légitimes c'est-à-dire en règle vis-à-vis de la loi, à jouir pleinement et durablement de leurs propriétés. Par delà, les mesures de sécurisations indiquent aux usagers non encore en règles, les voies justes, équitables et loyales à suivre ainsi que les conditions à satisfaire pour une meilleure jouissance de leurs droits.
114. C’est donc dire que dans son principe la sécurisation foncière devrait être un outil précieux, susceptible de mettre les paysans et agriculteurs, occupants des terres non aménagées, à l’abri des spoliations des terres de plus en plus fréquentes, orchestrées par les plus nanties au détriment des plus pauvres. En plus de la RAF un avant projet de loi sur la sécurisation foncière est en voie d’adoption pour régler les problèmes spécifiques du foncier rural. Mais à s’en tenir à son contenu, l’on peut se demander quel serait l’impact réel de ce projet de loi s’il venait à être adopté, pour la sécurisation et le règlement des problèmes fonciers ? A-t-on réellement pris la réelle mesure du problème dans l’élaboration de ce projet quand on constate un retour de la prééminence des droits coutumiers dans la gestion du foncier?
SECTION 2. LA PROBLEMATIQUE DE LA SECURISATION FONCIERE
115. Il ne suffit pas seulement de savoir définir la sécurisation foncière ni même de vouloir sécuriser les biens fonciers et leurs propriétaires, mais est-il plus important de se demander comment y parvenir de façon durable, surtout en milieu rural où les difficultés sont légion. La première piste à explorer est que toute initiative de sécurisation doit tenir compte par introspection que plusieurs tentatives antérieures ont déjà échouées peu ou prou et qu’il est désormais impérieux de se poser les bonnes questions pour trouver les bonnes réponses. Indubitablement, la problématique de la sécurisation foncière gravite autour d’une seule équation majeure dont la solution suscitera les réponses aux autres problèmes connexes. Mais cette équation, le Burkina peine comme beaucoup d’autres pays à la résoudre donc à trouver la solution.
Faut-il privilégier la loi ou les coutumes dans le règlement des conflits fonciers ou faut-il au contraire les faire cohabiter ? Comment réussir à concilier droit classique basé sur l’écrit et plus contraignant et les coutumes très variantes, non contraignantes et reposant essentiellement sur l’oralité et les usages ?
116. Immanquablement tous les législateurs se sont posés et se posent toujours ces mêmes questions. Mais peu pourront y répondre ou voudront le faire car comme nous l’avions déjà développer, sur le terrain foncier cohabitent deux normes difficilement compatibles c'est-à-dire la loi et la coutume parmi lesquelles un choix doit être opéré. Les différentes modifications de la loi ou les trois RAF ont été motivées et mues par la volonté d’endiguer l’insécurité foncière à laquelle elles étaient censées y apporter les meilleurs remèdes. Les solutions aux problèmes fonciers apparaissent simples et complexes selon l’orientation que l’on prend. Simples lorsque l’on choisi la voie de l’audace qu’il n’y ait de repère qui peut mieux unir ou rassembler les populations que la loi écrite ou classique que ces mêmes populations par le truchement de leurs élus ont adoptés pour se régir et régir leur société, lorsque tout va bien et lorsque ça va mal. La loi étant neutre impersonnelle et égale pour tous de par ses modes d’adoption, ses objectifs et ses attributs, elle offre certainement les meilleures solutions pour une sécurisation foncière durable,via le règlement des conflits qu’elle opère. La solution devient complexe lorsque l’on choisi la voie du consensus en voulant que droit classique et coutume puisque égalitairement et mêmement s’appliquer aux problèmes fonciers. Autrement dit ce dernier choix qui vise d’une certaine manière à adoucir l’hostilité des conservateurs coutumiers et réfractaires au droit classique dont les chefs coutumiers qui veulent conserver leurs pouvoirs ancestraux sur les terres et les gérer à leur guise sans interférence de l’Etat et de l’administration publique ; est un couteau à double tranchant sur un plan analytique.
117. Au demeurant une analyse de la RAF et du projet de sécurisation foncière révèle sans nul doute que face à l’hostilité des populations à laisser gouverner leurs terres par le droit classique, le Burkina Faso s’est orienté dans le choix du consensus c'est-à-dire de la subsistance du droit classique et du droit coutumier. Pourtant les expériences passées et la nature des conflits montrent clairement que ce choix comporte beaucoup de limites ; qu’il apparaît plus comme un palliatif qu’un véritable remède dans la mesure où plusieurs indicateurs laissent présager que ces réformes risquent une énième fois de se heurter aux mêmes difficultés et donc de connaître un échec. Lorsque les litiges franchiront le cap de la conciliation pour être soumis à la décision des tribunaux au fond, l’on peut logiquement conjecturer qu’ils auront beaucoup de difficultés à les résoudre car si l’étape de la conciliation admet tout tact ou apport coutumier, l’étape du jugement ne peut se concevoir que dans le cadre de la légalité c'est-à-dire du respect de la loi et des principes généraux qui la gouverne. L’illustration simple étant qu’en face d’un litige foncier opposant deux parties dont l’une d’elle possède les documents administratifs ou titres fonciers pour justifier sa propriété et l’autre partie sans documents, ne se contentant d’invoquer que les coutumes, il y a de fortes probabilités qu’au fond, la justice ne soit amener à trancher en faveur du détenteur de preuves écrites parce que ce dernier aura pris les meilleures précautions pour étayer ses propos. Par contre celui qui invoque les coutumes aura plus de mal à faire admettre ses prétentions du fait de l’absence de preuves formelles.
La pluralité et la diversité des coutumes en matière foncière au Burkina sont certainement une entrave au règlement harmonieux des conflits fonciers sur une base coutumière car à l’intérieur d’un même groupe les traditions, habitudes et coutumes varient. L’on peut alors se demander comment le juge pourra concilier la loi classique avec des coutumes très diversifiées ? L’on peut également se demander qu’elle sera le sort des chartes foncières prévues par l’avant projet de loi en ses article 11 et suivant s’il venait à être adopté? C’est là, une limite majeure des réformes en cour.
118. En l’état actuel, l’on peut se demander pourquoi malgré la RAF les litiges fonciers sont récurrents. Est-ce la RAF qui n’est pas conforme? Est-ce que ce sont les intervenants et acteurs judiciaires qui n’appliquent pas rigoureusement la loi ? Ou au contraire y a-t-il des obstacles à l’application de la RAF ? Sur le plan pratique, l’on peut affirmer que bien que la loi contienne des imperfections, elle est apte à régler la plupart des problèmes fonciers, même si quelques unes de ses dispositions mériteraient un toilettage. En milieu judicaire, bien que l’on puisse regretter le manque d’audace à certains égards dans le règlement des litiges fonciers, l’on peut remarquer qu’il y a beaucoup de décisions loyales qui mériteraient de faire école. Mais la plupart du temps les parties aux litiges se posent en obstacles à l’exécution des décisions de justice, de sorte que dans l’opinion générale, d’aucuns estiment que c’est la loi qui n’est pas bonne ou la justice qui ne fait pas correctement son travail. De plus en plus il y a beaucoup d’obstacles à l’exécution des décisions de justice due à l’immixtion de l’exécutif dans les conflits fonciers et au rôle mitigé des chefs coutumiers. En somme, ce n’est pas certainement la loi qui est inadaptée ou la justice qui est malveillante et incapable de régler les litiges, mais c’est bien plus, des entraves extérieures qui ont des racines politiques qui sont le nœud des problèmes d’insécurité foncière. Cela nous amène directement à poser le diagnostic de l’insécurité foncière
SECTION 3 LES CAUSES DE L’INSECURITE FONCIERE
Elles sont nombreuses et variées mais l’on peut retenir:
I- Les causes principales
1. Les hésitations du législateur
119. Depuis 1984, le Burkina Faso a enregistré trois réformes majeures en matière foncière. La dernière réforme en l’occurrence celle de 1996 encore en vigueur est en passe d’être elle aussi modifiée car un avant projet de loi sur la sécurisation foncière a été élaborée, et en attente d’être adopté par le législateur pour intégrer le corpus législatif. Ces réformes législatives permanentes loin de reposer sur les exigences de l’évolution de la société et les difficultés inhérentes à la matière foncière, traduisent immanquablement un malaise. La législation foncière burkinabé est donc tributaire de nombreuses hésitations. Le législateur ne veut pas faire un choix tranché entre le droit classique et les coutumes mais tente de laisser coexister ces deux sources de loi qui de toutes évidence ont plus d’antagonismes que de familiarités. Or, ce choix de coexistence entre deux sources qui s’excluent à bien des égards ne fait que complexifier le règlement des conflits fonciers en milieu judiciaire. L’orientation prise par l’avant projet loi sur la sécurisation foncière en milieu rural confirme cette tendance du dualisme juridique en matière foncière. Mieux, cet avant projet de loi a même privilégiée les solutions coutumières dans le règlement des conflits fonciers puisqu’elle prévoit la création d’une commission de sécurisation foncière qui devrait fonctionner sur la base de pratiques coutumières avec l’établissement de chartes foncières pour le règlement des conflits fonciers ruraux.
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