 REPUBLIQUE FRANçAISE
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Synthèse du rapport de l’Autorité de régulation des télécommunications sur l’adaptation de la régulation
« Adapter la régulation au nouveau contexte du marché des télécommunications »
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Juillet 2002
Sommaire
Présentation
I. L’opérateur historique, la concurrence et la régulation 3
1. La place de l’opérateur historique 3
2. Légitimité et pérennité de la régulation 5
3. La concurrence au bénéfice des consommateurs 5
4. L’évolution des compétences du régulateur 6
II. La convergence, facteur d'évolution de la régulation 12
1. Les principes 12
2. Les réseaux câblés 13
3. L'harmonisation nécessaire du régime des fréquences 14
4. Le développement des services en ligne 15
III. Le marché des mobiles et l'UMTS 16
1. Le marché des mobiles 16
2. Les enseignements du processus d'introduction de l’UMTS 17
IV. Le service universel 17
V. L'aménagement du territoire et l'intervention des collectivités territoriales 18
VI. Les principes de l’organisation de la régulation 20
Annexe : le bilan de cinq ans de régulation 22
1. Le téléphone fixe 23
2. Les services à valeur ajoutée 24
3. Les mobiles 25
4. L’accès à Internet 26
5. L’interconnexion 28
6. La baisse des prix 29
Conclusion : un marché en forte croissance 30
Présentation
Au terme de cinq années de régulation, et devant la mise en place prochaine d'un nouveau cadre réglementaire adopté au niveau européen, l'Autorité a engagé début 2002 une réflexion globale sur le bilan de son action, destinée à préparer les évolutions à venir. Celles-ci découlent de la transposition prochaine des directives adoptées le 7 mars 2002 et qui doivent être transposées en droit français au plus tard en juillet 2003, mais également des évolutions économiques et technologiques récentes du secteur des télécommunications dans son ensemble, qui appellent une régulation adaptée et cohérente.
La nécessaire adéquation de la régulation à la situation concurrentielle des marchés, principe directeur des nouvelles directives européennes, appelle en effet un certain nombre d'adaptations sur lesquelles l'Autorité, forte de son expérience, a souhaité apporter sa propre contribution.
Le présent document vise à mettre en lumière les principaux axes de cette réflexion, dont les éléments détaillés figurent dans un rapport plus complet, mis à disposition du public.
I. L’opérateur historique, la concurrence et la régulation
Impulsé par les directives européennes, le passage d'une situation de monopole à une situation d'ouverture effective à la concurrence, amorcé en 1996, a modifié considérablement l'environnement de l'opérateur historique. L’établissement de la concurrence, processus auquel le régulateur s’est pleinement consacré depuis cinq ans, a modifié en profondeur le paysage des télécommunications.
1. La place de l’opérateur historique
Des évolutions importantes ont remis en cause le modèle antérieur d'un opérateur détenteur d'un monopole sur son marché et contrôlé entièrement par l'Etat.
En premier lieu, l'intervention étatique a perdu une partie importante de sa vocation initiale une fois le retard en équipement rattrapé et les infrastructures de service public mises en place. Dès lors que l'opérateur historique était placé en situation de concurrence, la position d'actionnaire occupée par l'Etat imposait en outre la mise en place d'une régulation indépendante – afin d'éviter de placer la puissance publique en qualité à la fois de juge et de partie – et asymétrique – soumettant l'opérateur à des règles spécifiques compte tenu de sa position sur le marché ; c'est précisément ce qui a initialement justifié la création de l'ART, organisme agissant au nom de l'Etat mais sans être placée sous l'autorité du Gouvernement et auquel était assigné un certain nombre d'objectifs fondamentaux parmi lesquels la mise en place, au bénéfice des consommateurs, d'une concurrence effective et loyale sur le marché.
En outre, en qualité d'entreprise, France Télécom était confrontée à un bouleversement de son environnement dès lors qu'était décidée en 1996 l'ouverture à la concurrence du service téléphonique au public, segment représentant à cette époque 90 % de son chiffre d'affaires.
Ce contexte nouveau a conduit l'opérateur historique à réorienter fondamentalement sa stratégie autour de plusieurs axes : une politique dynamique de baisse des prix et de diversification des services sur son cœur d’activité, le téléphone fixe ; le développement de nouveaux usages : mobiles, Internet, services de données aux entreprises ; un développement international d'envergure, focalisé sur ces nouveaux usages, avec Equant, Orange et Wanadoo, stratégie qui conduit l’opérateur à tirer 36 % de son chiffre d'affaires hors de France.
Aujourd'hui cependant, dans un contexte conjoncturel plus difficile, les acquisitions réalisées par France Télécom ont été pour une large part dépréciées, alourdissant le niveau de dette de l'opérateur, et ce bien que ses résultats d'exploitation demeurent en croissance régulière.
La question parfois exprimée du degré adéquat de régulation doit être posée à la lumière de ces considérations. En effet, le régulateur ne peut ignorer les difficultés financières de l'opérateur historique ; pour autant, ce contexte, dont l’origine dépasse largement le seul champ national, ne saurait le conduire à abdiquer la mission qu'il tient de la loi et notamment à s'écarter de l'objectif fondamental d'ouverture et d'élargissement progressif d'une concurrence favorable au consommateur.
Les actions de régulation portent leurs effets sur les activités exercées par France Télécom sur son marché domestique ; or, sur ce marché, France Télécom dégage un chiffre d'affaires et un résultat d'exploitation en croissance régulière, témoignant de sa réactivité et de son adaptabilité au nouveau contexte concurrentiel. De plus, les chiffres témoignent de l'effet vertueux de la concurrence, génératrice de volumes et de nouveaux usages dont l'opérateur dominant tire les bénéfices en situation privilégiée de "meneur de jeu".
La structure du groupe France Télécom, regroupant en son sein des activités fixes, mobiles et Internet, est parfois mise en cause par certains observateurs et concurrents de l'opérateur historique qui estiment que la séparation structurelle, voire physique, de certaines activités constituerait un vecteur de développement concurrentiel plus important pour le marché. En particulier, certains pensent que la séparation physique des activités de « réseau » – la boucle locale en particulier – pourrait être la solution à même d'accélérer le développement de la concurrence par le dégroupage de la boucle locale qui aujourd'hui connaît un déploiement limité.
La solution consistant à séparer les activités "réseau" des activités "services" a notamment été retenue dans le cas des activités ferroviaires ; le caractère récent de cette mesure ne permet toutefois pas aujourd'hui d'en mesurer l'efficacité. Il convient en outre de souligner que les situations d'un réseau ferré et d'un réseau de télécommunications ne sont pas comparables : en effet, l'activité de réseau dans le secteur des télécommunications paraît économiquement plus propice au développement d’initiatives concurrentielles ; des solutions alternatives à la boucle locale de France Télécom en cours de déploiement (boucle locale radio, boucles optiques d'entreprises) en sont les manifestations.
En outre, intrinsèquement, une solution de "désintégration" de l'entreprise sur ses activités historiques serait longue et complexe à mettre en œuvre, alors même que l'objectif poursuivi de mise en place d'une concurrence effective et loyale justifie une réactivité importante. Il ne semble pas qu'une telle solution puisse répondre à la question centrale, rencontrée dans la plupart des pays, des comportements que l'opérateur historique est susceptible de mettre en œuvre pour maintenir – voire abuser de – sa position dominante sur son marché. Enfin, un dispositif de ce type pourrait conduire à la reconstitution d'un monopole sur le réseau, fragilisant les initiatives concurrentielles alternatives.
La mise en place des conditions d'une concurrence établie dépend ainsi essentiellement du contrôle ex ante susceptible de prévenir de tels comportements de l'opérateur historique, notamment par une séparation comptable adaptée, davantage que de sa structure d'activités dont les synergies dégagées constituent un facteur de compétitivité, y compris vis-à-vis des opérateurs étrangers, que le régulateur ne saurait contester.
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