Les politiques publiques de lutte contre le tabagisme








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Exposé de criminologie
Les politiques publiques de lutte contre le tabagisme

« Votre cigarette, ce sont aussi les autres qui la fument ». Cette phrase est le nouveau slogan d’une campagne de sensibilisation sur les méfaits du tabagisme passif. Pourtant, les premiers consommateurs de tabac étaient loin d’imaginer la nocivité de la plante de tabac. En effet, les indiens d’Amérique, il y a 3000 ans, en utilisaient les feuilles, auxquelles ils attribuaient une vertu curative et sacrée.

Dans un premier temps, le tabac est une plante cultivée dans le monde entier. 1492 s’est révélée être l’année des découvertes. En effet, Christophe Colomb importa en Europe de nombreuses richesses du nouveau monde parmi lesquelles figurait le tabac. Apprécié par la Cour espagnole et au Portugal comme simple plante d’ornement, le tabac fut diffusé comme médicament à partir du 16e siècle. Il fit son entrée en France en 1556, avant de triompher en 1560 grâce à Jean Nicot qui en révéla à la Reine Catherine de Médicis les vertus médicinales. Consommé comme médicament en poudre, il commença à être fumé à la pipe juste par plaisir. Richelieu fut le premier homme d’État à instaurer en 1629 une taxe, plus précisément un droit de douane sur le tabac, produit encore importé du continent américain. Cette décision entraîna sept ans plus tard la première plantation de tabac en France (Clairac, Lot et Garonne), exploitations qui se développeront au 17e siècle sur le territoire. Sous louis XVI, Colbert décrète « le privilège de fabrication et de vente », autrement dit, la tabaculture devient un monopole, concédé à la seule compagnie des Indes. Il faudra attendre 1791, pour que l’Assemblée Nationale déclare la liberté de cultiver, débiter et fabriquer le tabac. Cette liberté fut de courte durée puisque dès 1810 Napoléon 1er rétablit le monopole exploité par l’État. A partir de 1816, l’autorisation de culture du tabac est accordée à quelques départements, de telle sorte qu’en 1950, 105 000 producteurs sur 28 000 hectares furent recensés.

A la même période, les premières études épidémiologiques prouvent indiscutablement la nocivité du tabac, toxicité qui sera confirmée par de nombreuses recherches postérieures. Paradoxalement, c’est également dans l’immédiat après guerre que se développe de manière extraordinaire l’industrie du tabac, gagnant peu à peu toutes les classes de la société. C’est ainsi qu’aujourd’hui, on dénombre 13 millions de fumeurs en France.

Politiquement, l’abolition du monopole intervient suite au règlement de la Communauté Européenne du 21 avril 1970 portant sur l’établissement d’une organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut.

Ce n’est qu’en 2000, que l’Etat s’est désengagé de la SEITA, alors que la loi Veil du 9 juillet 1976 interdisait déjà de fumer dans des lieux à usage public. Il faudra pourtant attendre la loi Evin du 10 janvier 1991 et son décret d’application du 29 mai 1992 pour que soit posé le principe d’un espace public non-fumeur. Ces deux législations marquent les premiers pas d’une politique publique de lutte contre le tabagisme. Les politiques publiques se réfèrent à l’action de l’État relayée par les acteurs de la sphère publique et privée (associations, centre de recherche…) dans le domaine de la lutte contre le tabagisme sur un volet aussi bien préventif que répressif.

Concernant la loi Veil de 1976, elle réglementait notamment la publicité et les parrainages, les manifestations sportives. Par ailleurs, elle interdisait de fumer dans les lieux publics où cette pratique pouvait avoir des conséquences dangereuses pour la santé. Elle prévoyait des mesures visant à informer le consommateur des risques liés au tabac. Malgré l’antériorité de la loi Veil, c’est bien la loi Evin qui constitue un véritable tournant dans les politiques publiques de lutte contre le tabagisme impulsées par l’État et qui apparaîtra comme une loi pionnière en Europe. Cette législation pose le principe d’une interdiction de fumer dans les lieux à usage collectif, sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs de plus de 16 ans, et mis à disposition à l’intérieur des lieux publics. A coté d’un volet préventif se composant notamment de l’affichage d’avertissements sanitaires sur les emballages de paquets de cigarettes, l’interdiction de toute propagande ou publicité directe ou indirecte ainsi que la distribution gratuite de tabac…, la loi de 1991 prévoit une sanction au non-respect du régime d’interdiction (l’exploitant encourt ainsi, une amende prévue pour la contravention de 5e classe, contre une amende de 3e classe pour le fumeur). Enfin, une loi du 31 juillet 2003 est venue interdire la vente de tabac à des mineurs de moins de 16 ans.

Face au constat de la mauvaise application de la loi de 1991 et du décret de 1992, couplé aux avancées scientifiques établissant avec certitude la nocivité du tabac, et particulièrement celle du tabagisme passif, la nécessité de réformer le régime juridique actuel a conduit à la rédaction d’un rapport enregistré le 4 octobre 2006. Ce rapport a constitué une base de réflexion permettant l’adoption du décret du 15 novembre 2006. Ce décret répond à une demande de l’opinion publique d’un durcissement des mesures d’interdiction, même s’il intervient surtout pour pallier à une carence dans l’applicabilité et l’efficacité du régime d’interdiction.

Dans quelle mesure ces politiques publiques, notamment le décret du 15 novembre 2006, manifestent la nécessité de considérer le tabagisme comme un enjeu de santé publique, tant dans son aspect préventif que répressif?

Quelles sont les conditions d’applicabilité et d’efficacité de ces mesures de lutte contre le tabagisme?

I – Les politiques publiques de lutte contre le tabagisme : une action guidée par des impératifs de santé publique

A - Les enjeux et la légitimité sous tendus par les politiques de lutte contre le tabagisme
1. Le tabac, un enjeu de santé publique
Le président de la mission d’information sur l’interdiction de fumer dans les lieux publics souligne qu’« autrefois, la cohabitation fumeur, non-fumeur était principalement un problème social, une gêne occasionnée par la fumée ». Aujourd’hui, précise-t-il, la nocivité du tabagisme passif impose qu’on mette fin à la cohabitation forcée.  En effet, les avancées scientifiques sur les effets du tabac ont, non seulement, pu confirmer la nocivité du tabagisme sur la population des fumeurs, mais ont également avéré la dangerosité de l’exposition des non-fumeurs à la fumée.
L’une des composantes les plus connues de la cigarette est la nicotine. Cette substance dite psycho active agit sur le cerveau du fumeur. En plus de la dépendance physique, elle procure à son consommateur une sensation de calme, de plaisir, d’excitation mais également, on lui assigne une action anti-dépressive et coupe-faim. En cas de manque, le fumeur peut connaître une phase d’irritation, de trouble de la concentration, d’insomnie… Cependant, la réelle nocivité du tabagisme réside dans la fumée de cigarette. En effet, lors de sa combustion, la cigarette se transforme en une petite « usine chimique ». On dénombre pas moins de quatre mille substances chimiques dont cinquante sont considérées cancérigènes par le Comité International de Recherche sur le Cancer (benzène, monoxyde de carbone, formaldéhyde, goudrons…).

Toutes ces recherches sur les éléments présents lors de la combustion du tabac ont été confirmées par d’autres recherches établissant aujourd’hui avec certitude une corrélation entre le tabagisme et l’apparition de certains cancers. Ainsi, le tabac serait responsable de la multiplication des cancers du poumon, mais également du larynx, de la gorge, du col de l’utérus et du sein. Les non-fumeurs, subissant le tabagisme à domicile, sur leur lieu de travail ou dans la rue ne sont pas à l’abri du cancer. En effet, selon le rapport de l’Académie de Médecine de 1997, environ cent cinquante décès dus au cancer du poumon sont recensés sur des individus ne consommant pas de tabac. Alors qu‘un cancer lié au tabagisme peut mettre plusieurs années, voire plusieurs décennies à se déclarer, la consommation et l’exposition au tabac peuvent avoir des conséquences quasi immédiates sur le fonctionnement cardio-vasculaire. Ce risque a été établi dans le rapport TUBINA de l’Académie de Médecine entre 1990 et 2000. Aujourd’hui, il est clairement démontré que la fumée de tabac provoque un effet vasoconstricteur, une hausse de la tension artérielle, une accélération du rythme cardiaque, etc. Toutes ces circonstances peuvent causer de manière rapide des angines de poitrine, des infarctus du myocarde et des accidents vasculaires cérébraux.

Certaines maladies respiratoires, moins graves mais résultant également de la consommation de tabac peuvent survenir comme des bronchites chroniques, des rhinopharyngites, asthme…

Enfin, le tabagisme peut engendrer, en particulier chez la femme, de graves troubles de la fécondité et de multiples problèmes au cours du déroulement de la grossesse. Ainsi, il est probable que la consommation de tabac occasionne une baisse de la fertilité, un dérèglement du cycle menstruel et, pendant la grossesse, des avortements spontanés. Chez la femme enceinte, l’accent a été mis sur la nécessité de ne pas fumer, ou ne pas s’exposer au tabagisme pour plusieurs raisons désormais établies avec certitude par les scientifiques. En effet, le tabagisme peut provoquer des accouchements prématurés, une diminution du poids du bébé à la naissance et, plus sérieusement, il est une cause prouvée de la mort subite du nourrisson. Enfin, selon une étude de Paris-Match, le risque de devenir fumeur pour un enfant qui a subi le tabagisme de sa mère in utero est trois fois plus élevé que pour un enfant d’une mère non fumeuse. Cette étude australienne fondée sur l’analyse de 7200 couples mère/enfant, souligne que ce risque est majeur et indépendant des autres facteurs.
Certaines de ces relations causales méritent d’être approfondies et affinées mais elles ont déjà suscité l’inquiétude de l’opinion publique, des pouvoirs publics et de la Communauté Internationale. En effet, si la question de la commercialisation du tabac était posée aujourd’hui, certains experts affirment qu’il serait probablement interdit du fait du grave danger que ce produit représente. De nos jours, il est possible de dénombrer les victimes du tabac. Selon le rapport de la mission parlementaire, 66 000 décès seraient attribués au tabac, dont 3000 à 5000 seraient dus au tabagisme passif. Selon l’Organisation Mondiale de la Santé, 60 millions de personnes seraient mortes du tabac dans la première moitié du 20e siècle. Dans quelques années, toujours selon l’OMS, le tabagisme serait la première cause d’incapacité évitable dans le monde.
2. Le tabac, un enjeu économique
Si la question du tabac et de sa consommation est une question épineuse, c’est qu’en plus des enjeux de santé publique, des implications économiques s’incorporent dans les débats. L’industrie du tabac est une activité en plein essor. ALTADIS, anciennement SEITA voit, malgré toutes les campagnes de sensibilisation et toutes les mesures gouvernementales, son chiffre d’affaire augmenter de 3.2% en 2004. La mécanisation de la fabrication du tabac entraîne une production de masse: 7000 cigarettes et 4000 paquets peuvent être produits par minute.

Mais la véritable question est celle-ci: quelles sont les sommes perçues par l’État grâce à la commercialisation du tabac? L’État, comme pour l’essence, est le principal bénéficiaire de la vente de tabac (cf. tableau). Ainsi, environ 82% du prix du paquet est reversé à l’État soit 3.78€ pour un paquet à 5€. Pour une brève comparaison, seul 8% soit 0.40€ revient au buraliste. L’existence de cette forte taxation favorise la contrebande de cigarettes en France. En guise d’exemple, chaque paquet de cigarettes vendu en contrebande représente un manque de 2.6€ pour l’État. Conséquences problématiques pour les pouvoirs publiques qui ne s’arrogent pas la totalité des profits liés à la vente de tabac. En effet, selon le Pr. Héron, chargé du service de cancérologie de Caen, 52 % des recettes de l’État sont versés au budget annexe des prestations sociales agricoles, 21% à la Caisse Nationale d’Assurance Maladie des travailleurs salariés, 0.31% au fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, etc.…En définitive, le budget général de l’État ne perçoit que 26% de ces droits.

Aussi, faut-il nuancer ces propos en tenant compte du coût social du tabac et du budget voté en faveur de la lutte contre le tabagisme. A cet égard, Xavier Bertrand, ministre de la Santé et des Solidarités affirme vouloir développer son action de prévention ciblée sur l’éducation à la santé et la sensibilisation. A cette fin, le rapport de la mission présidée par Claude Evin estime ce coût à 0.8% du P.I.B de la France soit 10 milliards d’euros dont 3 milliards d’euros sont consacrés aux dépenses médicales directes (hospitalisation, soins ambulatoires…). Concernant les actions anti-tabagiques, la Direction Générale de la Santé évoque une dépense chiffrée à 20 à 25 millions d’euros, dépense excluant le coût des consultations en tabacologie et les charges dues au fonctionnement des centres de tabacologie.
3. Interdiction du tabac dans les lieux publics et droit comparé
Enfin, de nombreux Etats ont récemment légiféré en faveur d’une hausse de la protection contre le tabagisme et, plus particulièrement le tabagisme passif.

Les pays anglo-saxons ont opté pour une logique stricte, imposant une interdiction totale de fumer. Ainsi, la Grande Bretagne et l’Irlande du Nord ont proclamé l‘interdiction de fumer dans tous les lieux publics- y compris bars, restaurants, … à compter du second trimestre 2007. L’Écosse aura, à cette date, déjà appliqué sa législation restrictive entrée en vigueur fin mars 2006. L’Irlande a devancé ses grands États voisins par l’institution en 2002 d’une loi interdisant le tabac dans les lieux clos constituant des lieux de travail… Certaines exceptions spécifiques sont créées pour « des substituts de domicile » que sont les hôpitaux psychiatriques et les prisons.

Certains pays, du fait de leur structure étatique particulière, ont laissé à leur province la liberté de régler la question de l’interdiction du tabac dans les lieux publics. Certaines normes locales admettent la mise en place de fumoirs. Le Québec, autrefois considéré comme le paradis des fumeurs, a adopté des règles restrictives. Le fait de fumer est interdit dans la majorité des lieux publics depuis janvier 1999 (bars, restaurants jusqu’à un rayon de neufs mètres de la porte…). En septembre 2006, a été instaurée l’interdiction de fumer dans l’enceinte des établissements scolaires. Enfin, 2008 sera l’année où le Québec mettra fin à la possibilité d’installer des fumoirs. Les États-Unis, comme le Canada, n’imposent pas aux états fédérés une réglementation à suivre, ce qui implique une multitude de dispositions plus ou moins sévères suivant la région. New York nous montre l’exemple d’un des lieux les mieux protégés contre l’exposition à la fumée de tabac en interdisant le tabac dans les bars, restaurants, discothèques.
Enfin, d’autres États ont interdit la consommation de tabac, tout en admettant la possibilité de créer des fumoirs. La Belgique a aussi durci sa législation sur le tabac. Tout débuta par des arrêtés royaux du 15 mai 1990 et du 2 juin 1991 qui proclamèrent l’interdiction de fumer dans les lieux accessibles au public à l’exception des hôtels, restaurants et cafés. Le 1er janvier 2006, le fait de fumer sur le lieu de travail devient prohibé. Dernier acte, le 1er janvier 2007 où il sera interdit de fumer dans les restaurants. Cependant, la particularité, par rapport aux autres États étudiés, est que l’idée d’étendre cette interdiction aux cafés a fait son chemin mais n’a pas été adoptée en raison de la contestation dont elle fait preuve de la part des professionnels

La Suède a, depuis le 31 mai 2005, interdit la consommation de tabac dans les restaurants, bars, boites de nuit sauf si l'établissement dispose de salles fermées et ventilées spécialement réservées aux fumeurs. En Espagne, une loi du 15 décembre 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, impose l'interdiction totale de fumer sur les lieux de travail, mais aussi pour les bars, restaurants et lieux de loisirs d'une superficie supérieure à 100 m2 qui n'auraient pas de zones non-fumeurs. Les établissements de moins de 100m2 ont une réglementation particulière. Ces derniers pourront en effet choisir entre être fumeur ou non-fumeur mais ils devront en informer le consommateur. Dans la majorité des cas, les établissements qui avaient gardé la faculté de choisir ont souhaité rester fumeurs. En Finlande, si la cigarette doit être proscrite en juin 2007, des espaces fumeurs hermétiques pourront être aménagés. Au Danemark, les lieux de plus de 100 m2 seront non-fumeurs à compter du 1er avril 2007, mais il sera possible d'y établir des espaces fermés. Même constat en Italie où une loi de décembre 2002 entrée en application en 2005, prohibe le fait de fumer dans les lieux publics, y compris dans les bars-tabac, sauf pour les emplacements spécifiques.
Ce changement de législation, plus restrictive à l’égard des fumeurs, créa un vent de renouveau qui permit en France de durcir le ton. Régler la question du tabagisme se révélait être essentiel au regard d’impératifs conventionnels, politiques et économiques.

Premièrement, la France a ratifié la Convention cadre de l’OMS qui impose aux États, à l’article 4-1, que « des mesures législatives, exécutives, administratives ou autres mesures efficaces doivent être envisagées au niveau gouvernemental approprié pour protéger tous les individus contre l'exposition à la fumée de tabac ». Aussi, l’article 5 relatif aux obligations des parties insiste sur le fait que « chaque partie met en œuvre, actualise et examine périodiquement les stratégies et des plans et programmes nationaux de lutte anti-tabac. » Enfin, l'article 8, portant sur la protection contre l'exposition à la fumée du tabac, dispose que « chaque Partie adopte et applique, dans le domaine relevant de la compétence de l'État en vertu de la législation nationale, et encourage activement, dans les domaines où une autre compétence s'exerce, l'adoption et l'application des mesures législatives, exécutives, administratives et/ou autres mesures efficaces prévoyant une protection contre l'exposition à la fumée du tabac sur les lieux de travail intérieurs, dans les transports publics, les lieux publics intérieurs et, le cas échéant, d'autres lieux publics ».

Cette évolution sur le plan international peut, en outre, provoquer des conséquences autrefois inattendues dans le domaine touristique. A ce sujet, Mme Bernadette Roussille, membre de l'Inspection des Affaires Sociales (IGAS) a « appelé l'attention du ministre sur le risque de baisse de la fréquentation touristique de notre pays par les visiteurs étrangers qui n'aiment pas les lieux enfumés ». Dans le même sens, la mission parlementaire a évoqué une lettre signée par un certain nombre de scientifiques étrangers à l'occasion du Congrès de juillet 2006 de l'Union internationale contre le cancer à Washington, soulignant le fait que la France risque ne pas rester la première destination touristique au monde si l'on continue à y exposer à la fumée des touristes dorénavant protégés dans leur pays d'origine.
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