I. Qu’est-ce que la sécurité sociale ? La sécurité sociale, c’est une idée (A), et c’est une institution qui met en œuvre cette idée (B). A) Le concept de sécurité sociale, la sécurité sociale comme idée








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Section 2. Les lois de financement de la sécurité sociale


Les finances sociales sont sur une forte tension du fait des dettes des pays européens. Le déficit de la sécurité sociale et des autres États sont en discussion. On essaie de faire une meilleure intégration des lois de finance. On va décrire la situation aujourd’hui : la sécurité sociale française sont assurées par des finances étatiques au niveau français.

Historiquement le financement de la sécurité sociale est assuré pour l’essentiel par le biais de cotisations c’est-à-dire au moyen de sommes qui sont prélevées sur les salaires. Elles permettent ensuite de financer les dépenses liées à l’hôpital, à la médecine de ville, aux retraites. Dans ce processus le financement est extérieur au budget de l’État.

Les choses ont évolué depuis une 40ène d’année en raison de l’importance des sommes en jeu et des déficits successifs de la sécurité sociale.

Peu à peu l’État et le parlement vont s’intéresser de plus en plus à la Q des finances sociales.

loi du 24 déc. 1974, elle permet au parlement de se prononcer sur l’évolution des recettes et des dépenses à travers l’examen d’un indicateur qu’on appelle l’effort social de la nation.  le gouvernement vient présenter les dépenses et recettes pour l’année budgétaire à venir et le parlement approuve cet effort social.

Quelque temps plus tard, en 1988, on assiste à partir de cette date à une tentative pour impliquer le parlement sur la Q de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Il y a eu plusieurs tentatives et en 1994 on construit un projet de dispositif qui permet d’informer plus complètement le parlement à travers des rapports qui sont envisagés.

En 1996 les choses changent plus profondément : réforme de grande ampleur, on va donner au parlement un pouvoir important en matière de financement de la dépense sociale.
§1. L’intervention du parlement en matière de financement de la protection sociale

Depuis 1945 la gestion des cotisations sociales avait été confiée aux partenaires sociaux. Les ressources de la protection sociale ne transitent pas par le budget de l’État. Ce mode de financement particulier a exigé de mettre en place des mécanismes d’ordre politique, on a eu alors l’idée de créer la démocratie sociale : la gestion de la sécurité sociale par les syndicats.

Cette autonomie, dans un 1er temps a été renforcée. Dans la loi de 1967 on a renforcé les prérogatives des partenaires sociaux (des conseils d’administration des caisses). Il existait à partir de cette date un article dans le code de la sécurité sociale qui énonçait que les CA ont les pouvoirs de prendre toutes les mesures nécessaires au maintien ou au rétablissement de l’équilibre financier des ≠ branches.

La difficulté : les partenaires sociaux n’ont pas rempli cette mission. Ils ont conforté, maintenus un certain nombre de déficits. Du coup l’État a pris la main et peu à peu, l’État s’est réservé un certain nombre de prérogatives qui lui assurent un pouvoir sur les ressources et sur les recettes.

Exemple de cette évolution avant 1996 : en 1994 on inscrit dans le Code de la sécurité sociale un article L200-2CSS, qui indique que la caisse est chargée de veiller à l’équilibre financier de la branche qu’elle gère. Quand c’est la caisse qui a ce pouvoir, cela veut dire que l’État à travers sa tutelle sur les caisses va recevoir pleinement cette mission de veiller à l’équilibre. Donc c’est le pouvoir exécutif qui à partir de cette date va commencer à prendre la main sur l’organisation du déséquilibre financier.

Cette situation là n’a pas été remise en cause ni en 1996 ni plus tard. Mais elle a été complétée par d’autres évolutions. Deux inconvénients majeurs :

- On a confié qu’un rôle ponctuel à l’État. L’État dans ce système il va simplement intervenir au coup par coup et pour chacune des branches. Autrement dit : le système de contrôle ne permet pas de maitriser l’ensemble de la sécurité sociale, il n’y a pas d’ajustement global des dépenses sur l’ensemble de la sécurité sociale.

- Question de la démocratie. L’État intervient par le biais du pouvoir exécutif. De ce fait les partenaires sociaux dénoncent une forme d’étatisation de la sécurité sociale. Csq : tensions assez vives entre État et partenaires sociaux.

L’évolution la plus souhaitable était de faire intervenir le parlement, il est apparu assez évident qu’il était nécessaire de donner un droit de regard au parlement sur ces questions.

Deux facteurs pour pousser le parlement à intervenir :

- Évolution des finances de la sécurité sociale.

Depuis la création de la CSG, on assiste à une montée en puissance du financement public de la sécurité sociale, hors cotisation. Le parlement a déjà acquis un certain pouvoir.

- Le parlement réclamait cette intervention. La constitution de 1958 ne donnait qu’un rôle mince au parlement : il doit déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale (art. 34). Ça a conduit de laisser au pouvoir exécutif le soin de s’occuper des Q d’exonération, de politiques d’économie …

Rôle d’Alain Juppé : en 1995 il fait un discours important devant l’AN. Il fait valoir qu’il est nécessaire de clarifier les responsabilités entre État et les partenaires sociaux. Au sein de l’État : clarifier relations entre parlement et gouvernement.

Sur la base de ces clarifications le projet présenté alors est un projet de réforme en profondeur qui aurait donné au parlement de vrais pouvoirs sur les finances sociales.

Ça aurait été un pouvoir de voter des budgets. Il a été très critiqué par les syndicats, en particulier par la CGT et CGT-Force ouvrière.

Ce projet a été dénoncé comme une étatisation de la sécurité sociale. Le PM Juppé a du cédé. On a pas créé un pouvoir du parlement sur les finances spéciales mais on a maintenu l’idée d’un pouvoir croissant (nouveau) du Parlement. C’est une loi qui a pu être votée par la suite  loi constitutionnelle du 22 fév. 1996.

Elle va modifier la constitution en permettant la création des lois de financement de la sécurité sociale. Ce texte a été complété par la loi organique du 22 juil. 1996, qui précise les conditions d’intervention du Parlement, et elle confère au parlement de déterminer les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale.
A) La création des lois de financement de la sécurité sociale

Le grand débat en France, c’est de savoir qui va gérer les finances de la sécurité sociale, et qui va être chargé de maitriser les déficits. La réforme de 1996 est très importante : en effet elle donne un droit de regard au parlement.

1) L’article 34 de la Constitution

Le parlement a le pouvoir de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale.

La réforme de 1996 va compléter cette compétence du parlement en modifiant cet article 34 et en déterminant les conditions dans lesquelles le parlement allait se prononcer sur les lois de financement de la sécurité sociale.

La loi constitutionnelle du 22 fév. 1996 ajoute un alinéa à l’article 34 de la Constitution, qui indique que les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leurs prévisions de recettes fixe ses objectifs de dépenses dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique.

La réforme permet de déterminer les compétences du parlement, limitativement. En effet le parlement n’a pas le pouvoir d’autoriser le prélèvement des cotisations de sécurité sociale. Le pouvoir exécutif reste chargé de fixer les taux de cotisation p. ex.

Pour être complet sur cette réforme, à côté de la modification de l’art. 34, la loi Constitutionnelle prévoit aussi de changer l’article 39 qui concerne les lois de finances. Il permet d’articuler le projet de lois de finances avec les projets de financement de la sécurité sociale.

Il faut également mentionner l’article 47 de la Constitution : il renvoie au vote d’une loi organique qui est chargée de définir les modalités techniques du vote de la sécurité sociale au parlement. Cette loi organique a été votée : loi du 22 juil. 1996.

Cette loi est au début du Code de la sécurité sociale  LO111-3, LO111-7 CSS.

Cette loi a elle même été ensuite modifiée par une loi de 2005 (2 aout). Elle a permis de modifier la portée des lois de financement de la sécurité sociale pour leur donner plus d’autorité et plus de crédit.

2) Le contenu des lois de financement de la sécurité sociale

LO111-3 CSS. Cet article dispose que la loi de financement de sécurité sociale comprend 4 parties. Une partie : qui correspond au dernier exercice clos. (année n-1).

Une partie relative à l’année en cours : année n.

Une partie relative aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir : n+1.

Les dépenses de l’année à venir.

Ce qui est important dans ces dispositions : cette loi permet de regarder les différences entre les régimes de base de la sécurité sociale. Le parlement a un droit de regard sur les déficits. Il faut que l’État soit garant de la survie du système.

Le dernier exercice clos : pour l’année n-1. On sait exactement combien a été dépensé, et quelles sont les retraites qui sont entrées branche par branche. On peut faire un bilan comptable des dépenses et des recettes. Ça concerne l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Intérêt : c’est un bilan complet, ça permet d’avoir une vue d’ensemble sur tout. Pour chacune des grandes caisses, il y a trois fonds particulièrement à avoir en tête : le fonds créé à l’assurance maladie, le fond consacré à l’assurance vieillesse, et le fond consacré aux dépenses familiales.

Le financement de la sécurité sociale c’est pas seulement le financement des ≠ branches mais aussi c’est un financement du déficit. Quel est le montant exact qui permet d’avoir une vue d’ensemble sur tout ça.

Pour l’année en cours : quand on arrive en décembre, on sait ce qui c’est dépensé, on va opérer des correctifs par rapport aux prévisions.  exigence de sincérité.

L’équilibre général de l’année à venir. Il y a un rapport qui va accompagner le projet de loi de financement de la sécurité sociale, il va déterminer de manière sincère les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale. On va inscrire dans ce rapport les prévisions de recettes ainsi que des objectifs de dépenses, et là dedans on va avoir un œil particulier sur les dépenses d’assurance maladie.

ONDAM: objectif national de dépense d’assurance maladie (= indicateur très important).

Quelle est la valeur juridique de ces prévisions ?

Le droit est nuancé : pour l’essentiel ces prévisions permettent de garer l’exercice de la tutelle par le pouvoir exécutif.

Le CE, dans une décision de 1999, a considéré que ce rapport qui détaille les prévision n’a qu’une valeur indicative : ça ne lui donne pas le droit de censurer un projet qui ne serait pas conforme à cette décision.

Si on entre dans les détails :

- on peut trouver les dispositions sur les recettes et donc on va trouver les recettes de l’ensemble des régimes obligatoires (de base) et tous les régimes spéciaux qu’on a étudiés.

- La loi fixe également une condition de l’amortissement de la dette de ces régimes.

- La loi précise comment fixer l’équilibre entre les dépenses et les recette.

La loi fixe les charges prévisionnelles de l’année à venir, branche par branche, avec des objectifs de dépenses. On va trouver les détails de la loi dans l’ONDAM.

Sur ces questions, on peut trouver plus de précisions dans deux articles :

Xavier créteau droit social 1996, p. 762 : le parlement et les lois de financements de la sécurité sociale

Loic Philip , dt social 1997, p. 782 : nouvelle réflexion sur la nature et le devenir des lois de la sécurité sociale.

La réforme a avant tout une portée d’ordre politique c’est-à-dire c’est la montée en puissance du droit de regard du parlement sur la sécurité sociale. Il revient donc aujourd’hui au parlement de se prononcer sur les choix essentiels qui regarde l’évolution de la sécurité sociale.

Ce droit de regard était important. Le droit de regard a peut-être une signification politique : le préambule de la Constitution permet de protéger le droit à la santé, le droit pour les vieux travailleurs. Peut-être que ça va permettre de concrétiser les droits fondamentaux reconnus par le préambule de la Constitution

D’un point de vue technique, les lois de financement de la sécurité sociale ont un double apport :

 tout d’abord le progrès ça vient du champ d’application des lois de financement de la sécurité sociale. Le parlement dans le projet de la loi de financement de la sécurité sociale va se prononcer sur l’ensemble des régimes de base.

En ce sens, 1996 a été une date très importante dans le pilotage d’ensemble de la sécurité sociale. On n’a plus un pilotage par régime mais de l’ensemble des régimes de base.

 Le 2ème progrès, c’est le contenu même de ces lois de financement de la sécurité sociale. La loi de financement de la sécurité sociale permet un cadrage financier qui s’impose au pouvoir règlementaire. Aujourd’hui le gouvernement est bridé dans son pouvoir par les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale.

On a vu que le gouvernement n’était pas vraiment lié // aux équilibres budgétaires sur plusieurs années. Par contre pour ce qui est des dépenses qui figurent dans la loi de financement de la sécurité sociale, on considère que le gouvernement est tenu de respecter les grands équilibres qui ont été voté et qui ne sauraient en conséquence mettre en place des dispositifs qui viennent mettre en cause l’équilibre financier de l’année en cours.

On va donner valeur à l’exigence d’équilibre qui figure dans ces lois.

En même temps comme toute disposition constitutionnelle sur la sécurité sociale : il y a des limites confiées au parlement. La loi de financement a un objet défini.

Sur cette base le Conseil Constitutionnel contrôle strictement la loi pour en écarter toute disposition qui n’aurait pas de rapport avec ces équilibres financiers.

Exemple : dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 il y avait un projet d’article et un projet de texte pour mettre en place un dispositif pour repérer les troubles de l’audition chez les nourrissons : ça n’entre pas dans la loi de financement de la sécurité sociale.

Ce contrôle du Conseil Constitutionnel va permettre de faire respecter du parlement, des partenaires sociaux et faire respecter la séparation des pouvoirs.

La réforme qui est intervenue en 1996 a cependant été jugée insuffisante parce qu’elle comportait un certain nombre de limites.

Elle a été complétée par une loi organique d’Aout 2005, qui a permis de corriger l’un des principaux défauts de la loi de la sécurité sociale.

Défauts de la loi de 1996 :

Un de ces défauts : la loi de financement ne permettait qu’un vote séparé des objectifs de dépense et des prévisions de recettes. Il y avait une ≠ organisée entre dépenses et recettes. Du côté des dépenses, on avait un 1er vote qui concernait l’ONDAM mais on avait exclu les plus petits régimes : ceux qui avaient moins de 20 000 cotisants.

Pour les recettes, on visait l’ensemble des régimes obligatoires sans distinction.

Autre défaut : on vote un objectif national, mais cet objectif avait du mal à être respecté. Le parlement était décrédibilisé car il votait des objectifs qui n’étaient pas réalisés.

On a réussi de réformer ça par des réformes techniques mis en place par la loi d’aout 2005.
B) Exemple de la loi de financement de la sécurité sociale actuelle : du 21 déc. 2011

Projet : réduction des niches sociales pour procurer de nouvelles recettes à la sécurité sociale. Ça permet de limiter des exonérations et avantages attribués à telle ou telle catégorie. Cette loi a permis p. ex. de taxer les recettes qui ne l’étaient pas, p. ex. les stocks options, les retraites chapeau (retraites très avantageuses pour les hauts cadres) et les exonérations sur les indemnités de rupture de contrat de travail.

Pour lutter contre la fraude : en cas de travail dissimulé. On a renforcé les sanctions à l’égard des entreprises.

Des mesures d’économie pour l’assurance maladie en matière de déremboursement.

Pour les accidents du travail et maladies pro en renforçant la prévention.

Sur la lutte contre les fraudes : on a renforcé sur les faux assujettissements. Principe : on a une présomption de travail indépendant pour les personnes immatriculées au RCS. On favorise l’émergence de métiers indépendants. Mais risque : éluder le droit de la sécurité sociale. Le gouvernement a mis en place un dispositif qui sanctionne les cas de faux recours à des travailleurs indépendants : L8221-6 C. trav.

Le gouvernement avait une politique destiné à lutter contre les fraudes des assurés.

Ce qu’on a fait dans la loi de 2012 un répertoire national avec des croisements de données pour lutter contre la fraude.


§2. L’articulation entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finance

Si on regarde le budget de l’État, la loi de finance, ce sont des sources énormes de dépenses de l’État. Il est important que le parlement ait un contrôle sur ces dépenses. Il faut imaginer comment ça s’opère avec une comparaison.
A) La portée normative des textes

Si on compare la loi de finance et la loi de financement de la sécurité sociale il apparaît que la  loi de finance a un caractère pleinement normatif : c’est un acte de prévision et aussi un acte d’autorisation. Cela veut dire que le vote de la loi de finance permet de prélever les sommes mentionnées.

Si on regarde la rédaction des textes (art. 34 Const.) la loi de finance détermine les ressources et les charges de l’État.

 Au contraire la loi de financement de la sécurité sociale ne permet pas d’autoriser les dépenses. Elle détermine les conditions générales de l’équilibre financier. La loi de financement de la sécurité sociale n’autorise pas les prélèvements. C’est le taux de cotisation sociale qui va fixer ces prélèvements. Il est fixé pour l’essentiel par le pouvoir exécutif qui consulte les partenaires sociaux. Ce sont donc des actes de prévision et pas des actes d’autorisation donc ça n’a pas les mêmes conséquences juridiques. En d’autres termes : la Loi de sécurité sociale n’a pas la même force qu’une loi budgétaire.

Nuance : Concernant l’ONDAM : on essaie de resserrer le budget de l’assurance maladie. L’ONDAM : instrument de maitrise des dépenses de santé. Le gouvernement est fortement incité à respecter l’ONDAM vu sa portée quasi normative.

La loi du 2 aout 2005 a permis de faire un certain pont entre les dépenses de la sécurité sociale et les lois de finance. Cette loi permet d’intégrer à la loi de finance les prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale. On veut faire un lien entre les deux procédures budgétaires pour que le parlement ait une bonne maitrise des dépenses.

Ça a tenté de renforcé l’autorité de cette loi. On a exigé des indicateurs plus précis avec des objectifs, des sous-objectifs de dépenses.
B) Les incidences des lois de financement de la sécurité sociale en matière d’assurance maladie

Quelques mots qui concernent l’ONDAM : c’est de plus en plus important. C’est devenu aujourd’hui l’outil de la maitrise des dépenses de santé. Il y a une rationalisation des dépenses de santé.

Trois étapes :

- L’ONDAM fixe le taux dans la LFSS pour l’ensemble des régimes, c’est voté par le parlement.

- le gouvernement doit traduire cet ONDAM dans ces propres objectifs (le gouvernement doit fixer des sous-objectifs) qui vont se traduire sur la base des contrats qui sont passés par les caisses (conventions d’objectifs et de gestion) qui permettent d’orienter de façon pluriannuelle les dépenses des caisses.

- les objectifs fixés dans l’ONDAM vont être relayé par le pouvoir exécutif dans le cadre des conventions médicales, par le biais des partenaires sociaux.

On va essayer de décliner dans les conventions médicales. L’ONDAM = très important. Il va s’imposer au gestionnaire de l’assurance maladie mais aussi aux professionnels de santé et aux établissements de soin.

 on voit le poids considérables de l’ONDAM.

Séance 24 – mercredi 16 mai 2012
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