I. Qu’est-ce que la sécurité sociale ? La sécurité sociale, c’est une idée (A), et c’est une institution qui met en œuvre cette idée (B). A) Le concept de sécurité sociale, la sécurité sociale comme idée








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Partie 2. L’organisation de la sécurité sociale


La création des risques suppose de garantir ces droits en organisation la sécurité sociale. Le but de la sécurité sociale est de servir des prestations d’où la nécessité d’une organisation efficace. Les personnes vulnérables ne doivent pas être choisis arbitrairement, tous doivent être protégés.

Chapitre 1. L’organisation administrative de la sécurité sociale


Il faut d’abord être affilié à un service. Dans l’organisation il y a toujours la question de l’affiliation. Vu que l’affiliation est obligatoire, tous les salariés ont affaire à la sécurité sociale. On n’est pas libre d’y échapper.

Question : qui gère le système ? Qui décide d’attribuer les prestations ? Selon les pays et les systèmes on ne retient pas le même gestionnaire (= problème pour l’harmonisation de la sécurité sociale). Dans certains pays c’est l’État, dans d’autres, pour l’Allemagne, ce sont les Länder. En France : les employeurs et syndicats représentants de salariés, c’est ce qu’on appelle la démocratie sociale. C’est un choix historique et qu’on essaie de remettre en cause depuis 2004. Pourquoi a-t-on fait ça en 1945 ? Contexte particulier : on se méfie de l’État.

De plus les mutuelles sont très fortes en 1945, les ouvriers ont construit celles-ci, les syndicats sont puissants et importants. Les organes sont potentiellement des interlocuteurs pour gérer. On créé des organismes extérieurs à l’État. Idée : garantir l’indépendance de ces organismes tout en sachant qu’elles doivent servir un but social. Cela explique dès le début la création des caisses de sécurité sociale. Ce sont des organes autonomes, indépendants de l’État.

C’est une voie originale.

Mais problèmes financiers. Conséquence : on essaie de redonner du pouvoir à l’État, qui veut reprendre la main du fait des déficits.

Séance 20 - Mercredi 2 mai 2012

Section 1. Les organismes de gestion


Au départ on n’avait créé qu’une seule caisse. Progressivement, dès 1967 quand on a commencé à avoir des premiers enjeux financiers on a considéré qu’une seule caisse ce n’était pas viable car on mélangeait les risques et on n’arrivait pas à dégager de responsabilités. On a fait une gestion séparée en branches. C’est pour des raisons financières. Pour identifiée les coûts de chacun des risques.

On a quand même voulu que les caisses ne soient pas un bureaucratie supplémentaire, c’est pourquoi des services de proximité ont été mis en place. Architecture particulière : trois niveaux dans la répartition sur le territoire :

- les caisses locales (caisses primaires d’assurance maladie p. ex.)

- les caisses régionales

- les caisses nationales, qui vont coordonner les autres échelons
§1. La gestion séparée en branches

Principe de la division posée dans un article  L200-2 CSS.

On n’a pas modifié cette gestion sauf si on créé un 3ème risque dit « dépendance ». Depuis 1967 on distingue quatre branches :

- la maladie (risque lourd) à laquelle on associe la maternité, l’invalidité et le décès.

- accidents du travail et maladies professionnelles

- vieillesse

- la famille

On n’a pas pour autant associer à chaque branche une caisse. Il y a une caisse nationale de l’assurance maladie. Cette caisse va gérer la branche 1 et 2. Elle s’appelle « assurance maladie et accidents du travail et maladie professionnelle ».

La branche 3 a sa propre caisse : « la Cnav, caisse nationale d’assurance vieillesse »

La branche 4 : caisse nationale d’allocations familiales qui gère la branche famille

Enjeu important pour le financement de la sécurité sociale. Quand le parlement adopte la loi de financement de la sécurité sociale, il fixe l’objectif de dépenses et le budget qu’il alloue par branches. Une exception : on a créé un objectif spécifique de dépenses pour l’assurance maladie.

Il s’agit de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie. Pour plusieurs raisons :

- cout élevé, on veut prévoir les dépenses, les limiter.

- la branche accident du travail et maladie professionnelle est largement financée par les entreprises. Les cotisations patronales sont proportionnelles aux accidents du travail, qui arrivent dans l’entreprise.
A) L’assurance maladie

Dans cette branche, on est dans le principe : trois niveaux de caisse.

 Les caisses primaires d’assurance maladie, les caisses régionales, les caisses nationales

Dès le début de l’année 2004, l’enjeu de proximité des caisses s’est effiloché, car on a essayé de fédérer les caisses, pour mutualiser les coûts, de gérer collectivement. On ajoute un étage supplémentaire pour fédérer les trois niveaux.

1) Les fonctions et le rôle des caisses primaires d’assurance maladie

Cet échelon local n’est pas référé au département : il y a plus de caisses que de départements. Elles ont trois missions essentielles  art. L1211-1 CSS.

L’affiliation des assurés sociaux. La décision de la caisse pour dire qu’une personne est affiliée relève de sa compétence exclusive. Elle prend la décision d’affiliation ou non. C’est intéressant par rapport à d’autres compétences possibles, notamment l’URSAFF, organisme qui perçoive des cotisations. On a décidé que les décisions des caisses l’emportaient sur les décisions des URSAFF.

Les services des prestations : elles versent les indemnités journalières, assurent les soins. Certaines caisses ont le moyen de gérer elles mêmes les prestations, d’autres sous-traitent la gestion, l’enregistrement des données. Souvent le législateur s’est intéressé à des tiers, car dans ces données, il peut y avoir des données sensibles. Les caisses doivent donc constituer des sections locales.

Des actions sanitaires et sociales. Ça existe depuis le début mais ça s’est beaucoup développé ces dernières années. Elles offrent aux assurés des prestations supplémentaires. Une aide de secours peut être attribuée aux assurés sociaux dans le besoin.

* Campagnes de prévention des assurés : contre les antibiotiques, vaccins sur la grippe, bon usage des médicaments.

2) Les caisses régionales d’assurance maladie

Elles sont au nombre de 16 en France.

Elles ne gèrent pas le risque maladie : ni des prestations de soins ni des prestations journalières.

Elles gèrent le risque accidents du travail et maladie professionnelle.

Elles centralisent la gestion du risque accident du travail et maladie professionnelle, et surtout elles fixent le montant des cotisations patronales dues par l’employeur pour l’année, montant proportionnel au nombre d’accidents déclarés dans l’année. Elles ont des barèmes en fonction du nombre d’accidents.

Seul l’accident sur le lieu de travail est compris, pas l’accident de trajet. Idée : motiver l’employeur pour faire des politiques de prévention.

3) La caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (cnamts)

L221-1 et suivants du CSS

Cette caisse comme est l’instance nationale, elle a les compétences les plus larges sur l’instance maladie. Pour résumer : 7 types de missions, ordres de compétence possibles.

Le financement des risques dont elle a la charge (donc elle fait plus que de la maladie : elle fait de la maladie, de l’accident du travail, de la maternité, du décès).

Elle est là pour garantir l’ensemble des financements dont elle a la gestion dans le cadre de la branche. Généralement, elle identifie le financement du risque accident du travail, et met le financement des autres risques de l’autre côté. Elle fait deux enveloppes.

Elle est en charge des actions de prévention, d’éducation et d’information en matière de santé. L’information en santé c’est le dossier médical informatisé, sur clef USB.

Elle organise et dirige le contrôle médical des prestations servies. P. ex. si litige sur des indemnités journalières. C’est la caisse nationale qui coordonne les contrôles médicaux : elle fixe les objectifs en contrôle médical en termes de lutte contre la fraude. Elle contrôle les patients mais aussi les médecins, les professionnels de santé. Des statistiques sont tenues sur les professionnels de santé. On va lancer un contrôle médical avec un médecin expert. La procédure d’expertise s’impose aux juges, ça a donne un grand pouvoir aux caisses nationales.

Elles contrôlent toutes les opérations immobilières réalisées par les échelons régionaux et locaux. Contrôle et tutelle sur le patrimoine immobilier.

La Cnam est chargée de mettre en œuvre les conventions nationales conclues avec les syndicats des professionnels de santé. Elle met en œuvre toutes les conventions.

Elle centralise toutes les opérations financières de caisse quel que soit leur niveau.

La Cnam exerce un contrôle sur les caisses régionales et primaires  pouvoir hiérarchique très fort sur les autres caisses. Cependant les caisses régionales ne sont pas tutrices des caisses primaires car le risque géré n’est pas le même.

4) La place croissante prise par des organismes communs à l’ensemble du système de santé

On a des divisions qui posent des problèmes pour des politiques de santé. Beaucoup d’échelons avec chacun qui a une compétence. Elles peuvent mener une politique d’action sanitaire et sociale, chacune à leur niveau. Qui aujourd’hui mène une politique nationale de santé ? Ça veut dire une politique de dépenses. Donc on a des questions de frontière entre ces organismes. Vu la complexité des acteurs, des organismes qui interviennent dans le fonctionnement, on a créé des organismes de coordination pour toutes les prestations servies dans le secteur de la santé.

 Le 1er a été créé par la loi du 13 aout 2004 : l’union nationale des caisses d’assurance maladie. Elle a pour objet de regrouper l’ensemble des caisses d’assurance maladie de tous les régimes de base. Le défaut de la Cnamts c’est qu’elle n’intervient que pour le régime général. Or les prestations de soins peuvent concerner les agriculteurs, les professions libérales. Le rôle donné à l’UNCAM, c’est celui de pouvoir négocier les conventions avec les professionnels de santé. Toutes les politiques menées vis à vis des laboratoires, les pharmaciens, ça passe par le directeur de l’UNCAM. Pour faciliter, le directeur de l’UNCAM est aussi le directeur de la Cnamts.

Par ailleurs elle fixe le taux de remboursement des prestations remboursables. Donc les négociations sont tendues. On va fixer le prix de la consultation chez le médecin.

 2ème instance qui a été créée : l’UNOCAM, l’union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire. On a voulu créer une institution qui représenterait les assurances, les mutuelles et les institutions de prévoyance. Elles représentent pour l’assurance maladie les voix de ces organismes complémentaires.

Enjeu de la loi de 2004 : leur accorde-t-on le pouvoir de participer aux négociations des conventions nationales avec les syndicats des professionnels de santé ? Oui, on le leur a accordé. Maintenant l’unocam doit participer à toutes les négociations qui vont avoir une influence sur la question du reste à charge de l’assuré. (au début c’était qu’elles « peuvent »).

Rq : il y a une association qui va signer une convention nationale avec des syndicats représentatifs du secteur de santé. Est-ce que l’association peut engager ses membres dans la voie d’une conclusion juridique ? Tout le problème actuel est que l’UNOCAM ne peut pas s’engager pour le compte de ses membres, car c’est une association.

 Les agences régionales de santé qui ont été créés par la loi « hôpital santé territoire », 21 juil. 2009, « bachelot ».

Elle va réformer la politique de santé en France. L’idée de cette loi c’est qu’on a un mauvais pilotage des politiques de santé. Toute l’idée de cette loi c’est qu’on a un État nation qui définit une politique de santé publique. La 1ère date de 2004.

On n’a pas de relais de la politique nationale de la politique publique, hormis toutes les instances qui interviennent dans les prestations ou pour les complémentaires. Il n’y a pas de relais de l’État. Il en existait quelques uns, mais on s’aperçoit qu’ils sont très cloisonnés. P. ex. une instance qui s’occupe que de l’hôpital, et pas de la médecine de ville. Ou encore le Conseil général ne se préoccupe que de l’APA.

Pour y remédier on va créer les agences régionales de santé qui sont des établissements publics de l’État qui sont placés dans chacune de région. On les fait rappliquer au niveau régional. Le directeur a des pouvoirs importants, on dit que c’est le « préfet santé » pour la région.

Deux missions à ces instances régionales de santé :

 Une première qui porte sur l’hôpital (grèves dans les hôpitaux à l’adoption de la loi de 2009) car on avait l’habitude de penser l’hôpital comme quelque chose de local. Mais avec l’arrivée des ARS, on a le directeur de l’agence de santé qui va être l’instance de contrôle des hôpitaux (= révolution pour les hôpitaux). Le directeur va donner les autorisations d’exercice, p. ex. l’ouverture d’un service de maternité. Il prend les décisions d’autorisations administratives des activités médicales.

De plus le directeur de l’ARS va nommer le directeur de l’établissement. L’État investit la direction de l’hôpital. Il a un pouvoir très important sur l’évolution de la carrière des professionnels de santé.

 La 2nde concerne la médecine de ville. On donne le pouvoir aux agences nationales de santé de rationnaliser l’organisation et la gestion de la médecine de ville. En effet l’État a du mal à maitriser la démographie médicale. On a voulu donner pouvoir au directeur de l’ARS la mise en place de la cartographie médicale, de mettre en place des permanences de soins. On leur donne le pouvoir de conclure les contrats avec des professionnels de santé.

Pour l’instant on est dans le flou, la loi date de 2009. On attend ce que vont être ces contrats. Qu’est ce qu’on va négocier dans ces contrats ? Qui va décider des tarifs de la consultation ?

D’un côté c’est le directeur de la caisse d’assurance maladie qui va fixer le tarif de la prestation remboursable. Et de l’autre il y a le directeur de l’ARS qui veulent organiser la permanence des soins. Il faut un certain budget. Ce n’est pas le directeur qui fixe le tarif.

(1h et moins pour cette explication) Référence : Louis Bras, qui dit qu’il manque un étage, une agence qui centralise les pouvoirs de la politique de la santé et qui pourrait être l’interlocuteur du directeur de l’UNCAM. Droit social, p1135, 2009, sur la gouvernance du système de santé.
B) Branche maladie pro et accident du travail

- maladie professionnelle et accidents du travail : elle est gérée par l’CRAM pilotée par la CNAM. Elle a constitué en son sein une commission spécifique accidents du travail.

 pas traité
C) La branche vieillesse

Il n’existe qu’une seule caisse : la caisse nationale d’assurance vieillesse, elle est en charge de toutes les opérations de la branche vieillesse.
D) La branche famille

Deux sortes d’organismes :

- La CNAF (caisse nationale des allocations familiales)

- Caisses au niveau départemental : les caisses d’allocation familiale, les CNAF

Originalité : elle gère les prestations familiales, mais la branche famille gère beaucoup plus. Elle gère le RSA, les prestations pour les handicapés, et les allocations de logement (APL). C’est devenu la branche « fourre tout ».

C’est beaucoup de l’aide sociale, elle s’y est converti, pour les prestations d’aides sociales pour lesquelles on n’avait pas de structures.

La CNAF a une politique très compliquée. Elle a du mal à connaître sa population, à maitriser la politique qu’elle conduit.
§2. La création d’organismes de trésorerie communs

- les unions de recouvrement de cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales (URCSSAF) : toutes les cotisations qui alimentent les organisations de sécurité sociale

Il y a 105 URCSSAF en France. Elles sont souvent associées pour la construction des politiques de l’emploi. Elles perçoivent aussi les produits de la CSG. Elle perçoit aussi la CRDS (dette sociale) qui avait été construite au départ temporairement pour financer la dette de la sécurité sociale, mais elle persiste.

Les URSSAF sont très connues car elles font des redressements quand elles considèrent qu’il y a des situations de salariat dans les entreprises. Elles sont considérées comme très performantes, plus que le trésor public, alors qu’elle a 100 fois moins de salariés que l’administration fiscale. Elle n’a pas le même portefeuille de clients : le sien est très homogène, lié au travail, au salariat. Les fichiers sont faciles à recouvrir.

- L’agence centrale des organismes de sécurité sociale : l’ACOSS. Créée en 1994. Elle a vocation à gérer la trésorerie des trois caisses nationales qui gèrent les branches de sécurité sociale. Elle peut contrôler les comptes tenus par les caisses. Elle contrôle également les URSSAF, et c’est important puisqu’elles collectent les cotisations. Parfois elle peut recouvrer à la place de l’URSAFF déficiente.

Section 2. Les principes de fonctionnement des organismes de sécurité sociale


À retenir : chaque organisme de sécurité sociale, chaque caisse, quelle qu’elle soit, est toujours composée de deux organes de direction.

D’un côté le conseil d’administration de la caisse qui a son président (= démocratie sociale, car émanation des syndicats de salariés et d’employeurs). De l’autre côté, un directeur et son personnel de direction.

Qui décide du montant de la prestation ? L’État ou les partenaires sociaux  question de l’équilibre des pouvoirs dans chacune des structures. Parfois il y a des blocages.

Principe de direction bicéphale des caisses : depuis 1945, on a admis une grande place aux partenaires sociaux dans la direction. Tout l’enjeu des dernières réformes était de modifier la gouvernance. Face au déficit, l’État a voulu diminuer le pouvoir des partenaires sociaux, qui eux voulaient le conserver.

Séance 21 – lundi 7 mai 2012
§1. La structure bicéphale comme expression de la démocratie sociale
A) La nature juridique des caisses

Les qualifications juridiques sont ≠ d’un pays à l’autre. Il est important de savoir // à l’UE quelle était l’activité des caisses. On s’est longtemps interrogé pour savoir si les caisses de sécurité sociale intervenaient sur un marché. L’UE veut ainsi savoir si sa réglementation s’appliquera aux opérations réalisées par les organismes .

La CJUE a répondu dans deux arrêts rendus le 17 février 1993 en indiquant que les régimes de sécurité sociale ont pour fonction la mise en œuvre d’une solidarité et donc que cette activité a un caractère exclusivement social. Elle ne doit donc pas être entendue comme une activité économique. Elles ne sont donc pas des régies par les dispositions européennes.

La Cour de cassation a suivi cette jurisprudence et dans un arrêt du 6 avril 1993 (ch. Soc.) a confirmé cette analyse. L’UE a sauvé les régimes légaux de sécurité sociale en raison du caractère social. C’est la grande ≠ avec les complémentaires. Ceux ci, ont en effet sur un marché et soumis à la réglementation. Cf. règles de fixations de prix. L’UE intervient peu sur les régimes légaux mais beaucoup sur les régimes complémentaires.

Le CE a considéré que les caisses étaient en charge d’une mission de SP  Décision du 13 mai 1938, caisses primaires. Cela s’explique car elles ont des prérogatives exorbitantes du droit commun (redressement des cotisations).

Il existe deux types d’établissement en France :

Normalement les caisses de sécurité sociale sont des organismes de droit privé chargés de l’exécution d’une mission de SP.  La sécurité sociale p. exemple.

Cela signifie qu’en principe les organismes sont soumis au droit privé.

Exemple : un organisme de droit privé peut recruter du personnel et appliquer le droit du travail.

Exception au principe pour les caisses nationales (ordonnance de 1967) en considérant par exception : les caisses nationales = EP à caractère administratif.  Donc ce sont des PM de droit public. Certes elles sont autonomes financièrement // à l’État. Cela signifie que les caisses nationales prennent des décisions de nature administrative. Le contentieux est porté devant le CE.

Du coup on peut avoir des jurisprudences très différentes. Les caisses ont été très tôt mis à la marge d’une logique étatique.
B) La Composition des caisses de sécurité sociale

Il existe d’un côté un conseil d’administration et de l’autre côté un directeur.

1) Le Conseil d’administration et la démocratie sociale

Idée : on a voulu mettre dans les caisses une institution démocratique, qu’il y ait une expression de la démocratie dans chaque caisse. Mais on n’a pas voulu en 1945 une expression de la démocratie politique.

Idée de la démocratie sociale : il serait possible de mettre en place des organes de régulation qui n’appartiennent ni au marché ni à l’État. Il y aurait une sphère qui ferait qu’on aurait des organes de régulation indépendants.

Deux manières de faire de la démocratie sociale :

- règles par la négociation collective

- principe du paritarisme : qu’on met en place dans toutes les caisses. Ça signifie que les administrateurs de la sécurité sociale sont des représentants des assurés sociaux. On va faire que les règles soient prises par les administrateurs des caisses. Ce sont les représentants des assurés sociaux. Cela veut dire qu’on fixe un mode de représentation spécifique pour l’organe de direction.

Deux façons de le mettre en œuvre :

* Sens large : la gestion des caisses est assurée par les partenaires sociaux. Ce sont : les syndicats représentatifs de salariés, les syndicats d’employeurs. Ça a un sens très institutionnel : les cotisations vient d’eux, on les met dans les organes de gestion.

* Sens de parité : un nombre égal de représentants d’employeurs et de salariés.

Sur quelle légitimité on va fonder l’intervention des partenaires sociaux ?

a) La construction de la légitimité des partenaires sociaux dans la gestion de la sécurité sociale

Référence : D. social, 1994, p. 1108, Nicolas Dufour, sécurité sociale et démocratie sociale.

Trois éléments légitimant la gestion par les partenaires sociaux :

 L’histoire des idées politiques montre qu’on a voulu mettre en place le lien entre les personnes par leur appartenance à un groupe social. On considère que cette appartenance est plus importante que le suffrage universel. Pourquoi ? On veut que les gens soient identifiés par leur travail, le rôle professionnel.

La source de financement. Les cotisations sociales : prélèvement obligatoire sur les salaires. Donc ce sont des prélèvements sur le fruit du travail. Thèse : la sécurité sociale trouve son financement dans le salaire indirect.

L’histoire de la protection sociale. Les caisses ont une tradition mutualiste, ce qui signifie que les cotisants sont administrateurs de la mutuelle. Chaque cotisant participe à la décision mutuelle. Comme les caisses reprennent l’idée de ces caisses, on veut reprendre cette idée. On veut une caisse au service des usagers. C’est un moyen de donner une place aux cotisants.

En 1945 dans le discours de création des organismes sociaux, on va dire qu’il y a l’idée de confier la gestion des caisses aux intéressés pour les responsabiliser. On assied la place des intéressés sur cette idée de responsabilité. Cette valeur va être la plus discutée quand il y aura un déficit des branches ; et c’est là qu’on va discuter de la légitimité des partenaires sociaux.

L’État va progressivement s’immiscer dans la gestion des caisses du fait des déficits car il injecte de l’argent. Sur l’idée de responsabilité l’État prend la main.

b) L’organisation de la participation : élection ou désignation ?

Du côté patronal : pas de soucis. On a toujours fonctionné sur un principe de désignation par les syndicats représentatifs des membres du CA.

Du côté salarial, dans l’histoire on va hésiter entre le principe électif et désignation. Qui est le plus représentatif de l’idée démocratique ? Cinq solutions ont été imaginées au fil du temps.

Période 45-67. En 1945 on retient un principe de désignation des administrateurs. C’est de la parité au sens fort. Ce principe va être très vite remis en cause. On va dire que finalement la sécurité sociale devient vite un organisme désincarné. Les grandes mutuelles vont dire que la sécurité sociale n’a pas une composition démocratie.

Loi du 30 oct. 1946 : on fixe le principe de l’élection.  Il faut une représentation élective et majoritaire des salariés.  ¾ salariés, ¼ employeurs.

1967 : premier déficit de la sécurité sociale. Ordonnances du 21 aout 1967 : on veut une responsabilité plus forte des caisses, identifier qui est à l’origine du déficit, on créer donc des branches.

- Ensuite on réintroduit une gestion paritaire (= à parts égales, de salariés et employeurs).

- On reprend le principe de désignation des administrateurs, avec un principe de quotas fixé par décret.

Loi du 17 déc. 1982. On veut revenir aux sources : renouveler le principe de démocratie sociale. On veut rendre aux assurés sociaux une place prépondérante. Cela veut dire renouer avec l’idée de la représentation majoritaire. Faire qu’il n’y ait plus de parité à parts égales. On veut aussi revenir au principe de l’élection. Le texte est compromis. Il y aura des difficultés à s’entendre. Le texte repose le principe de l’élection. Mais en 1983 quand il va falloir la mettre en œuvre, on abandonne l’organisation des élections. Du coup on proroge les mandats des administrateurs déjà désignés, jusqu’en 1989, puis jusqu’en 1991.

Loi du 28 nov. 1990, qui prévoit un régime transitoire. On proroge le mandat des membres désignés. On veut

Ordonnance du 24 avril 1996 (Plan Juppé) : il s’est attaqué à l’administration par les partenaires sociaux des caisses. Ça va décider que le principe électif est en déclin. Il part du constat que ça ne fonctionne pas. Donc : affirmation du principe général de désignation. On confie le monopole de désignation et de représentation aux gros syndicats des salariés. Cette ordonnance fixe pour chaque caisse le nombre de sièges octroyés à chaque confédération.

Ça met également fin à une revendication des syndicats  principe de représentation à parité en nombre. Cette ordonnance règle le sort de la démocratie fiscale. Elle présente l’originalité d’ajouter des membres supplémentaires dans les Conseils d’administration. Pour certains c’est là qu’elle touche le plus au principe de démocratie sociale.

2) La désignation de personnes qualifiées au sein des CA

On a cherché à enrichir le CA de personnalités qualifiées, dont l’originalité est qu’ils sont nommés par le ministre chargé de la sécurité sociale. Depuis un certain temps l’État essaie de reprendre le contrôle sur la gestion. L’ordonnance de 1996 a adopté à la suite du plan Juppé renouvelle le paritarisme, de l’autre on ajoute encore plus de personnalités qualifiées dans les Conseil d’administration. À tel point que certains disent que depuis 1996 on est face à une représentation tripartite des intérêts, car ces personnes qualifiées sont nommées par l’État.

Décret du 2 Juil. 1996 : précise ce qu’il faut entendre par ces personnalités qualifiées. Ce sont des personnes désignées intuitu personae, en raison de leurs compétences personnelles et non pas en tant que représentants d’un organisme. Quand on a considéré qu’il fallait choisir ces personnes, le ministre a adopté une circulaire en 2000. On s’est retrouvé avec des gestionnaires soit d’établissement privés, soit d’établissements publics. On a privilégié la compétence de gestion et des compétences dans le secteur sanitaire et social, sachant que le texte précise que ces personnes ne sont pas éligibles au président ou vice-président du CA.

Dans la loi du 13 aout 2004 on a considéré que dans les CA de toutes les caisses d’assurance maladie on devait trouver des représentants d’institutions désignés par l’État et intervenant dans le domaine de l’assurance maladie. C’est l’article L221-3 CSS qui modifie cela. Exemple : mettre des représentants d’association de malades, d’usagers du système de santé.

La démocratie sociale est corrigée pour l’idée de démocratie sanitaire : la démocratie sociale n’est peut-être pas suffisante.

Certains disent qu’on face une crise de la démocratie sociale. On va jusqu’à dire que les partenaires sociaux n’ont pas la capacité de gérer la sécurité sociale. Tandis que l’État serait plus à même de gérer le secteur. Pour plusieurs raisons :

- Les caisses = missions de SP, ce qui incombe d’habitude à l’État.

- La loi assurance-maladie 2004 : on a voulu redonner une place à l’État, pourquoi pas le prolonger aux conseils d’administration ? (D’autant plus vrai avec la loi Hôpital et les ARS).

Est-ce la fin de la démocratie sociale ?

1ère position : la démocratie sociale est un mythe, un idéal, une utopie. Il faut la réformer, l’abandonner.

2ème position : on constate le déclin de la démocratie sociale, mais on cherche des formes possibles d’expressions nouvelles de la démocratie sociale. De l’améliorer.

Certains disent qu’on s’est trompé sur ce qu’était la démocratie sociale.

Nicolas Dufour : le postulat de 1945 on a essayé de penser l’autonomie du social // au politique. On a opposé démocratie sociale et démocratie politique. Ceci est faux. C’est impossible. C’est d’autant plus impossible que les caisses ont une mission de SP. On s’est trompé parce que l’intervention de l’État était évidente, obligatoire.

Ce n’est pas tant le déclin qui intéresse. Il donne trois arguments à l’appui de cette thèse :

- Point de vue juridique : le principe de gestion par les intéressés a la valeur de principe fondamental de la sécurité sociale au sens de l’art. 34 Const. Cela veut dire : comme il n’a que cette portée là le législateur peut certes déterminer les modalités d’application mais peut les motiver.

Il n’y a pas de principe à valeur constitutionnelle pour la démocratie sociale.

Dc 14 déc. 1982 : le législateur peut déterminer librement la nature, la composition, et le mode de désignation des organes chargés d’organiser les textes.

Finalement le principe de démocratie sociale : on peut le mettre en échec, changer les choses.

- Point de vue sociologique.  Décalage fort entre le discours et la pratique. On a longtemps soutenu que la gestion par les intéressés éviterait le caractère bureaucratique des services publics de sécurité sociale. Or il est difficile de dire que la sécurité sociale se distingue par sa proximité aux assurés sociaux.

- Sur le plan institutionnel : on a un grand décalage entre les principes posés en 1945 et le droit actuellement applicable. Pourquoi ? Le principe de l’élection n’existe plus. Le mot « démocratie » est difficile à asseoir de ce fait. En plus on privilégie la parité pour l’égalité en nombre. Ça fonctionne par le biais d’alliances entre patronats et certains syndicats, nécessaires du fait de l’égalité, pour avoir une majorité. Certains vont jusqu’à dire que la parité n’est pas tant fondée que ça. On remet en cause ce principe de paritarisme. Certains auteurs considèrent que les cotisations patronales sont du salaire.

Au final, il y a deux questions à examiner :

1° L’idée de démocratie n’a de sens réelle que si les représentants ont un pouvoir et des responsabilités. De quels pouvoirs disposent-ils ? Qui a le pouvoir de décision en matière de sécurité sociale ? La démocratie est donc plutôt la participation à l’établissement d’une règle. Est-ce que les partenaires sociaux ont perdu du poids concernant l’établissement de ces règles imposées aux assurés sociaux ?

Or on peut constater qu’on s’est employé à leur faire perdre du pouvoir. Les CA ne sont plus chargés que de la mise en œuvre des règles et les gérer.

2° Est-il possible de faire autrement ? Peut-on revenir sur les pouvoirs ? Est-il possible de donner du pouvoir aux partenaires sociaux dans la gestion des caisses ?  Plus de pouvoirs, plus de responsabilités.

Trois obstacles :

 La nature de SP de la sécurité sociale, qui permet à l’État de justifier sa tutelle. Du coup peut-on remettre en selle de la démocratie sociale : peut-on faire coexister démocratie sociale et service public ?

 La qualité des bénéficiaires. Il était très légitime en 1945 de penser paritarisme car on était face à des salariés. C’était logique de trouver une gestion par les salariés du régime. Or avec l’évolution des bénéficiaires de la sécurité sociale, notamment les bénéficiaires maladies, est-ce que le paritarisme peut représenter d’autres personnes que des salariés ? Quelqu’un à la CMU est-il représenté par un syndicat de salariés ?

Le paritarisme est fondé sur une conception professionnelle. Mais on a élargi les bénéficiaires. On devrait représenter les bénéficiaires plutôt que les salariés.

L’assiste des représentants ne reflète plus la logique des assujettis à la sécurité sociale. Question  Y a-t-il encore une place pour le paritarisme entre logique universelle et min 29

 Tant qu’on avait un financement majoritairement assuré par des cotisations, les partenaires sociaux étaient légitimes à en assurer la redistribution. Plus le financement évolue vers les recettes de l’État, plus la place de l’État pour redistribuer ces sommes est forte.  Plus la loi de finance prend de la place dans le budget dans le sécurité sociale.

Conclusion : deux constats.

1° Finalement la démocratie sociale a trouvé d’autres espaces d’expression que les CA. L’exemple le plus flagrant : les conventions d’objectifs et de gestion. Le ministre et les caisses nationales concluent ces conventions ensembles. Dans ces contrats la place des partenaires sociaux est très importante pour déterminer l’objectif des caisses. Ce contrat est peut-être l’expression d’une réelle démocratie sociale.

2° La loi de 2004 a consisté à donner moins de pouvoirs au CA dans la branche maladie et à plutôt renforcer les compétences des directeurs des caisses. Elle a fait ce choix là tout en réaffirmant dans son intro le principe du paritarisme. Pourquoi ? On a beaucoup critiqué les réunions des CA. Car elles sont médiatisées, mais rien n’en sort. On ne traite jamais des vrais problèmes des caisses.

Quand on examine en détails la loi de 2004, on s’aperçoit que finalement on a redéfini dans la loi de 2004 la compétence des CA. On l’a redéfinie à la baisse mais à la fois, on a quelque part protégé le reste de démocratie sociale. On a donné une vraie place pour certaines décisions au CA. Du coup elle a un vrai pouvoir.

Séance 22 – mercredi 9 mai 2012

3) Le pouvoir des directeurs de caisse

Décret de 1960 qui réglait avant les pouvoirs du directeur des caisses. Une loi récente s’y est intéressée : loi du 13 aout 2004. Mais uniquement dans la branche maladie. But : plus de place de l’État, plus de pouvoir aux directeurs.

On a les directeurs des caisses hors maladie eux sont régis par le décret de 1960. Les directeurs ont moins de place dans les autres branches. On attend une réforme pour uniformiser cela. Les conseils d’administration ont plus de place dans la branche famille que dans la branche maladie.

Il existe par conséquent depuis 2004 deux procédures de nomination des directeurs de caisse.

 Il y a une procédure hors malade. C’est-à-dire la procédure issue de 1960. Qu’est ce qui se passe dedans ? On prévoit que les intéressés sont inscrits sur une liste d’aptitude. Généralement il y a une école nationale de la protection sociale, à St Etienne. Ils sont inscrits sur une liste d’aptitude en sortant de cette école (l’EN3S).

On propose trois noms à partir de cette liste au CA. C’est lui qui va choisir à la majorité de ses membres celui qui va être directeur.

Pour la branche maladie. Inscription identique sur une liste d’aptitude. C’est le directeur général de la CNAM qui nomme tous les directeurs des organismes locaux et régionaux.

Quel pouvoir est donné au Conseil d’administration ? Il peut s’opposer à la majorité des 2/3 à une nomination.

Le directeur de la CNAM est nommé en décret en Conseil des ministres (L226-1 CSS). Ce décret est pris pour cinq ans. Le CA peut s’opposer à la majorité des 2/3. Le directeur de la CNAM s’appelle le directeur général de la caisse nationale, les autres s’appellent les directeurs.

Rappel : le directeur général est aussi le directeur de l’UNCAM.

Souvent le personnel est de droit privé : le droit du travail s’applique.
§2. Les pouvoirs réels qui ont été confiés

Comment on articule les pouvoirs des partenaires sociaux avec les pouvoirs de l’État ? La démocratie sociale dépend de l’exercice de ces pouvoirs.
A) Le rôle du conseil d’administration

On a posé un principe qu’on a essayé d’aménagé  L121-1 CSS.  Le CA règle par ses délibérations les affaires propres de l’organisme.

Le CA est en charge des affaires internes des caisses. Cette formule générale a laissé pensé qu’il avait de grands pouvoirs. Des décrets limitent cette compétence. Par la voix du décret, on dit que le CA procède à une redistribution des cotisations et des prestations qui sont définies par l’État. Beaucoup disent : on leur donne une compétence d’exécution. Ils distribuent les prestations tel que c’est prévu. On s’est aperçu qu’ils avaient un rôle assez faibles. Ils exécutent les questions de financement + le règlement intérieur de l’organisme.

L’ordonnance du 24 avril 1996 : essaie de donner un nouveau rôle au delà de la compétence d’exécution, qui leur donne une nouvelle fonction, mais limitée, car tout ce qui ne leur sera pas donné ira au directeur.

Deux compétences supplémentaires :

- Pouvoir d’avis et de proposition sur tous les projets de loi qui concernent la sécurité sociale, notamment la loi de finance de la sécurité sociale. On dit qu’ils sont saisis pour avis, on est tenu de l leur demander. La loi 2004 ne va revenir sur cette compétence.

- Dans les organismes locaux de la branche maladie, les CA doivent déterminer sur proposition du directeur la stratégie qui sera conduite par la caisse sur la gestion du risque maladie.

Juppé veut leur confier un rôle de stratégie, pour aider à la définition des orientations en matière de politique assurance-maladie. Limite : c’est sur proposition du directeur.
B) Le rôle des directeurs

On va surtout parler du directeur de la branche maladie.

Le directeur général de la CNAM a désormais une compétence de principe pour prendre toutes les décisions nécessaires au bon fonctionnement des organismes.  L221-3-1 CSS.

Idée : donner une compétence illimitée au directeur là où le CA a une compétence limitée. On va lui donner des compétences de préparation et de mise en œuvre. Il prépare les stratégies de gestion du risque. Il exécute toutes les propositions liées aux prestations. Surtout on lui donne en plus deux compétences très fortes :

- Le directeur de la CNAM est aussi le directeur de l’UNCAM donc négocie les conventions conclues avec les professionnels de santé.

- Le directeur négocie et signe une convention d’objectifs pour sa caisse et de gestion avec l’État.

Section 3. L’intervention de l’État au delà de la compétence du directeur


On a certes une structure bicéphale, mais on a puisque la sécurité sociale représente des milliards d’euros, on a d’autres formes d’intervention de l’État.

On a maintenu l’autonomie des organismes de sécurité sociale // à l’administration de l’État. Il reste que progressivement les rapports entre État et organismes de sécurité sociale se sont intensifiés. Il y a des imbrications très fortes.

Trois raisons à l’intervention progressive de l’État :

- Raison historique : la nature juridique de ces organismes, ils exécutent une mission de service public : la protection sociale des assurés.

- Ampleur des fonds brassés par la sécurité sociale : l’État ne peut rester indifférent à de telles sommes prélevées et distribuées.

- En raison des dysfonctionnements des caisses et notamment parce qu’on a une gestion très déficitaire de certaines branches. L’État vient palier la carence de la démocratie sociale.

Trois formes d’intervention :

Forme classique : tutelle des pouvoirs publics sur les organismes de sécurité sociale. En effet depuis le début, on trouve à l’article L281-1 CSS : la gestion des organismes de sécurité sociale est soumise au contrôle de l’État.

On n’utilise pas le mot « tutelle » mais en droit c’est l’expression de celle-ci. L’État est progressivement entrain d’essayer de gérer ceux-ci comme des organismes de sécurité sociale. Il essaie d’impulser un mouvement. On voit une reprise en main des organismes locaux, régionaux…

Au sens du droit ce n’est pas une vraie tutelle vu que ce sont des organismes de droit privé.

Mais on s’est aperçu (on a saisi le Conseil Constitutionnel et le CE) : le Conseil Constitutionnel a posé deux règles à l’exercice de la tutelle  DC 8 aout 1985 : comme le principe de gestion par les intéressés est un principe fondamental, au sens de l’article 34 Const. Alors le principe d’une tutelle ne peut être prévu que par la loi.  si on a deux normes équivalentes de nature législative.

Il faut donc une nouvelle loi mais pas de décret. En revanche si on a un principe posé au titre de la loi on peut dire au règlement de décliner les modalités d’exercice de la tutelle.

! On admet l’intervention du pouvoir règlementaire pour déterminer les modalités de la tutelle parce que les organismes de sécurité sociale exercent une mission de SP. En gros le CE comme le Conseil Constitutionnel vont protéger la source mais vont donner compétence au pouvoir règlementaire car on est en face de SP.

CE Ass. 27 nov. 1964.

Tutelle : Il y a le ministère de l’économie et des finances, et le ministre de la santé et de la sécurité sociale. Deux corps de contrôle qui contrôlent les organismes ? Les deux.

- L ’IGASS : inspection générale des affaires sociales.

- IGF : l’inspection générale des finances.

Ça explique pourquoi tous les ans la Cour des comptes établit un rapport sur la sécurité sociale. La tutelle prend deux formes.

- tutelle sur les personnes (dt admn classique) (// nomination des membres, non traitée).

- tutelle sur les actes.

Le législateur a renforcé le pouvoir de tutelle surtout sur le pouvoir financier des caisses. En particulier : L281-2 CSS : en cas de carence du CA ou de carence du directeur lui même, l’organisme nationale compétent (le directeur de caisse) peut au lieu et place du Conseil et du directeur local, ordonner l’exécution d’une dépense ou le recouvrement d’une recette. On peut constater qu’une caisse fonctionne mal, et il peut y avoir une substitution de décision  pouvoir de tutelle le plus fort, avec un pouvoir de substitution.

Par les conventions d’objectif et de gestion.

Elles ont été consacrées en 1996. Idée : rendre les caisses responsables de leur gestion. Il faut les clarifier. On propose que des conventions soient conclues entre le gouvernement et les caisses nationales des différents régimes. Le législateur a exclu le risque accident du travail et maladie pro de ces conventions  la démocratie sociale ici doit s’exprimer au plus fort.

Il s’agit d’un contrat (L227-1 CSS) avec des engagements réciproques des parties. Ce contrat est conclu dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale. Ce sont des instruments de mise en œuvre des lois de financement de la sécurité sociale.

Elles font l’objet d’une double signature : du CA et du directeur de l’organisme. Ils prévoient le programme pour l’année des caisses dans le respect de la loi de financement, avec une double signature du CA, président et directeur.

Certains disent que par le biais de ces contrats c’est une forme masquée de tutelle : on est dans une forme négociée, mais une négociation de mise en œuvre des objectifs de l’État, ça permet de remplacer la place de l’État.

Idée : ces conventions permettent de rendre responsables les gestionnaires de caisse et surtout de leur faire assumer leur responsabilité.

Débat : quelle est la nature juridique de ces conventions d’objectif et de gestion ?

Préteau : c’est très bien car ça permet de négocier un contenu, il y a un pouvoir de discussion qui est instauré dans les caisses.

J-P Laborre : vision moins positive. Il dit que c’est l’expression d’un partenariat formalisé entre État et partenaires sociaux. Dans on est obligé de collaborer ensemble.

Phillippe Langlois : finalement on a habillé ces conventions d’O et de G de la terminologie de contrat mais en fait c’est une façon pour l’État d’imprimer sa politique dans la gestion des caisses. Certains relèvent que si les objectifs sont négociés dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, toute la négociation est en amont, dans le respect de cette loi.

Ce n’est plus du contrat mais la traduction dans un contrat d’éléments légaux. On met en forme un contenu obligatoire défini par ailleurs.

La cour des comptes dit que ces conventions déterminent les politiques conduites par les caisses, la stratégie des caisses nationales mais aussi des branches.

Tout ça remonte à un niveau supérieur : l’enjeu c’est dans la loi de financement de la sécurité sociale.
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