Les notions constitutionnelles fondamentales








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L’organisation et le fonctionnement du Parlement

Dans le cadre du régime parlementaire rationalisé, l’organisation et le fonctionnement du Parlement sont strictement encadrés par des dispositions de la Constitution, précisées notamment par les lois organiques et par les règlements dont chaque assemblée dispose en vertu du principe d’autonomie.


  1. L’organisation des Assemblées

  1. Les organes de direction

Le bureau : comprend 22 membres dans chaque assemblée qui reproduisent la configuration politique de l’assemblée. Ces 22 membres sont

  • le Président : à l’Assemblée Nationale, le Président est élu pour la durée de toute la législature  exception : Debré remplacé par Patrick Olier. Au Sénat, le Président est élu après chaque renouvellement triennal. Chrisitian Poncelet. Ces deux personnages, qui sont les 3e et 4e personnages de l’Etat, possèdent de nombreuses compétences constitutionnelles (consultations, nominations,…). Ils sont chargés de représenter leur assemblée à l’extérieur et de présider les réunions en séance publique ainsi que celle du bureau et de la conférence de la Présidence).

  • 6 vice-présidents chargés de suppléer le Président dans la conduite des débats.

  • 3 questeurs chargés de la gestion interne de l’Assemblée dont il dirige les services administratifs et financiers.

  • 12 secrétaires dont le rôle consiste à contrôler les opérations de vote et à surveiller la rédaction du procès verbal des séances.

La conférence des présidents comprend notamment le Président de l’Assemblée, les vices présidents, les présidents de commission législative et les présidents de groupe, et elle est principalement compétente pour établir l’ordre du jour et pour organiser les débats de l’Assemblée.


  1. Les organes de travail

Les commissions parlementaires sont des formations restreintes dont la composition politique reproduit en principe celle de l’assemblée.
Les commissions législatives sont essentiellement chargées de préparer l’examen des textes en sciences publiques par l’assemblée. Pour les constituants de 58, le principe devait être l’examen par une commission spéciale, cad spécialement constituée pour l’examen d’un texte et disparaissant au rejet ou à l’adoption de ce texte. Or, en pratique, moins de 1% des textes de loi sont examinés par une commission spéciale. En effet, presque toutes les lois font l’objet d’un examen par une des 6 commissions permanentes (c’est la constitution elle-même qui limite à 6 le nombre des commissions permanentes, même si les assemblées ont partiellement contournées cette limitation en créant des délégations et des offices parlementaires tel que la délégation à l’union européenne).
Les groupes existent au Parlement depuis le début du 20e siècle : permet aux parlementaires de se regrouper en fonction de leurs affinités politiques. A l’Assemblée Nationale, il faut au moins 20 députés et au Sénat 15 sénateurs pour constituer un groupe. De plus, ces parlementaires doivent produire une déclaration politique commune.

Ces groupes parlementaires jouent un rôle essentiel dans la constitution des organes de leurs assemblées, mais aussi dans l’organisation des débats. C’est ainsi que tous les présidents de groupe font partit de la conférence des présidents.

Possèdent des moyens humains et matériels : instruments d’une véritable collectivisation du travail parlementaire, illustrée par la discipline de vote, qui en principe s’impose à tous les membres d’un groupe.


  1. Le fonctionnement des assemblées

  1. Les sessions

Il existe 3 sortes de sessions :

  • pour améliorer la qualité du travail parlementaire, la loi du 4 Août 1795 a institué la session unique, qui commence le premier jour ouvrable d’Octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de Juin. Auparavant, il y avait deux sessions ordinaires.

  • La session extraordinaire : c’est le Pdt de la République qui possède une compétence discrétionnaire pour ouvrir et clore des sessions extraordinaires sur un ordre du jour déterminé. Il prend sa décision à la demande du Premier Ministre ou de la majorité des députés. La session ne peut durer plus de 12 jours. En raison de l’encombrement législatif au Parlement, il y a presque toujours, au mois de Juillet, une session extraordinaire.

  • Dans certaines circonstances, il existe des sessions de plein droit : cas après une dissolution, en cas d’application de l’article 16, et pour écouter un message du Président de la République. Au cours de la 12e législature, il y a eu à l’Assemblée Nationale 568 jours de séance, ce qui représente 1358 séances et 5073 heures de séances.




  1. Les ordres du jour

Trois sortes d’ordre du jour :

  • En principe, toute séance se tient sur un ordre du jour déterminé. La Constitution de 58 donne au gvt une maîtrise de cet ordre du jour. En effet, le travail législatif des assemblée correspond essentiellement à ce que l’on appel l’ordre du jour prioritaire, car il comporte par priorité et dans l’ordre fixé par le gouvernement, la discussion des projets de loi qu’il a déposé.

  • C’est la conférence des présidents qui retrouve un certaine autonomie pour proposer un ordre du jour que l’on appel « complémentaire.

  • Depuis la révision du 4 Août 95, il y a une séance qui est réservée par priorité à l’ordre du jour qui est fixé par chaque assemblée. C’est ce qu’on appel l’ordre du jour « réservé », ou « niche parlementaire » dans le jargon.




  1. La loi sous la 5e République

  1. La limitation du domaine de la loi

    1. La révolution du domaine de la loi

La loi se définit simplement par un critère organique : elle consiste en un texte voté par le Parlement et promulgué par le Pdt de la République.

L’art 34 C de 58 reprend ce critère organique mais en le complétant, en le restreignant au moyen d’un critère matériel, car il limite le domaine de la loi à 14 matières qu’il énumère.

Selon l’art 37, toutes les autres matières sont de la compétence du pouvoir réglementaire (1er Ministre et Pdt de la République).

L’art 34 paraissait distinguer deux sortes de matières législatives : les unes où la loi devait définir toutes les règles (ex : le régime électoral des assemblées parlementaires et locales) et d’autres matières où la loi devait se borner à fixer les principes fondamentaux (ex : le cas de l’enseignement).

 enfermer la loi dans un domaine constitutionnellement limité.


    1. Le retour à la tradition

Finalement, tous les pouvoirs publics ont contribué à neutraliser la révolution programmée en 58 et à redonner à la loi un domaine potentiellement illimité.

  • Le Conseil constitutionnel a développé différentes jurisprudences qui se sont montrée favorables à la compétence du parlement  donc plus il étend sa propre compétence. Exemple, dés 59, il se refuse à faire une distinction entre les règles et les principes fondamentaux. D’autre part, dans une décision de 1982, il écarte le recours à l’article 61 de la constitution pour obtenir la censure des intrusions de la loi dans le domaine réglementaire.  une loi qui empiète dans le domaine parlementaire n’est pas de ce seul fait inconstitutionnelle.

  • Le Gouvernement a aussi grandement contribué à l’effacement du critère matériel: d’une part en incluant dans ses nombreux projets de loi des dispositions réglementaires et d’autre part en n’utilisant pas l’irrecevabilité de l’art 41 C qui lui permet de s’opposer aux empiètements de la loi sur le règlement.

  • Le pouvoir constituant lui-même, avec la révision du 28 Fév 1996, a contribué à l’élargissement du domaine de la loi en donnant des sens à une nouvelle catégorie de lois spécialisées qui sont les lois de financement de la sécurité sociale. Par contre, la possibilité ouverte par le dernier alinéa de l’art 34 de compléter la liste des 14 matières par une loi organique n’a jamais été mise en œuvre.

Inflexion jurisprudentielle récente : le Conseil Constitutionnel notamment sous la Présidence de Pierre Mazaud (remplacé par Jean-Louis Debré) s’est attaché à lutter contre l’hypertrophie de la loi et contre la dégradation de sa qualité. Cela l’a conduit à interpréter l’article 34 dans un sens moins favorable au Parlement, comme en a notamment fait les frais la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école (loi Fillon). En effet, dans une décision du 21 avril 2005, d’une part il a censuré un disposition de la loi « manifestement dépourvue de toute portée normative ». D’autre part, il déclare le caractère « à l’évidence réglementaire » de 4 article de la loi Fillon ; il ne va donc pas jusqu’à les censurer mais grâce à cette déclaration, le 1er Ministre peut modifier par décret ces articles sans avoir à mettre en œuvre préalablement la procédure de déclassement ou de délégalisation.


  1. La subordination de la loi

    1. La soumission au bloc de constitutionnalité

Selon une formule traditionnelle du droit public, la loi peut tout faire sans mal faire. Cela signifie qu’elle est souveraine et qu’elle est incontestable, seul le Parlement étant juge de sa conformité à la constitution.

Aujourd’hui, la situation a été renversée dans le cadre de la construction et du perfectionnement de l’Etat de droit. La loi apparaît désormais comme subordonnée à de nombreuses règles supérieures qui sont interprétées et appliquées par des juges. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel, depuis 1971, a multiplié les normes dont le respect s’impose au législateur et dont l’ensemble constitue ce que la doctrine appel le bloc de constitutionalité.


    1. La soumission au droit international et communautaire

Autre caractéristique de la situation actuelle : les lois sont submergées par le flots des engagements internationaux et plus encore des actes communautaires, ces textes étant situés au dessus d’elle dans la hiérarchie des normes. C’est la raison pour laquelle les révisions constitutionnelles préalables à la ratification des traités de Maastricht en 92 et d’Amsterdam en 99 obligent le gvt à transmettre au Parlement tous les projets et les toutes les propositions d’actes communautaires intervenant dans le domaine de la loi, le Parlement ayant la possibilité de voter des résolutions à leurs sujets.

Le Parlement est également concurrencé d’une manière exceptionnelle, temporaire mais également permanente par un nombre croissant de législateurs concurrents :

  • le Pdt de la République dans le cadre de l’Art 16 (utilisé en 61)

  • le Gvt (les ordonnance de l’article 38, environ 50 ordonnances prises chaque année)

  • le Peuple (en cas de référendum)

  • les Collectivités territoriales et notamment les collectivités territoriales situées en outre mer qui, selon des procédures variant en fonction de leur statu, se sont vu reconnaître le pouvoir d’adapter les loi Nationales ou même de fixer les règles dans certains domaines à la place du Parlement. En ce qui concerne le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, il exerce un véritable pouvoir législatif en pouvant adopter des lois du pays qui sont d’ailleurs soumises au contrôle du conseil constitutionnel.




  1. La Procédure législative ordinaire

  1. L’initiative

De manière traditionnelle dans un régime parlementaire, l’initiative législative appartient « concurremment au 1er ministre et aux membres du Parlement ». Dans le premier cas, il s’agit de projets de lois, et dans le second, de propositions de lois.
En ce qui concerne les projets de lois, ils sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat qui est le conseiller juridique du gouvernement. Le projet de loi est ensuite déposé sur le bureau d’une des deux assemblées au choix du 1er ministre. Toutefois, s’il s’agit d’un projet de loi de finance ou d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, la première assemblée saisie doit être l’Assemblée nationale. Par ailleurs, depuis 2003, si le projet de loi a pour objet principal l’organisation des collectivités territoriales, c’est le Sénat qui doit l’examiner en premier lieu.
En ce qui concerne les propositions de lois, elles peuvent émaner d’un parlementaire ou d’un groupe de parlementaires sauf en matière de loi de financement de la sécurité sociale et de loi d’autorisation (d’approuver ou de ratifier un accord ou un traité international).

Les propositions de lois sont examinées par l’assemblée à laquelle appartiennent le ou les auteurs.

Pendant longtemps, ces propositions de lois n’étaient à l’origine que de 10% environ de la production législative. Toutefois depuis 1995 voir 1997, un rééquilibrage s’est produit en faveur de l’initiative parlementaire qui était à l’origine du tiers des lois sous la onzième législature (Jospin Chirac) et du quart des lois sous la douzième législature (160 projets de lois pour 54 propositions de lois + 214 lois d’autorisation).


  1. Les amendements

À la suite de son dépôt, le texte est envoyé pour examen à une commission spéciale ou presque toujours permanente, et c’est au sein de cette commission que se fait la partie la plus importante du travail législatif.

Cette commission désigne en son sein un rapporteur qui sera chargé de présenter en son nom un rapport en séance publique.

Cette séance publique comprend deux phases :

  • Phase d’examen général dont l’objectif est de présenter le texte. Interviennent à ce stade l’auteur du texte (le ministre concerné, le rapporteur, et les représentants des différents groupes parlementaires).

  • Phase d’un examen détaillé au cours de laquelle la discussion porte sur les articles dans leur ordre de numérotation, ainsi que sur les amendements correspondants.

L’amendement se définit comme une proposition de modification d’un texte de loi en discussion et comme initiative. Le droit d’amendement est partagé par le gouvernement et les membres du gouvernement.

Le conseil constitutionnel s’est toujours efforcé d’encadrer la pratique des amendements, notamment depuis une décision du 19/01/06, loi relative à la lutte contre le terrorisme. C’est ainsi qu’ils sont sûrs que tous les amendements qui sont déposés entre chaque lecture alors même qu’ils sont dépourvus de tout lien avec l’objet du texte en discussion.
Les amendements constituent la manière principale pour les parlementaires de participer à la confection des lois. Pour l’opposition, c’est aussi un instrument d’obstruction parlementaire (filibustering) pour bloquer le débat.

De ce point de vue, la douzième législature a permis de battre le record du nombre d’amendements déposés puisqu’il y en a eu 243.249 contre environ 50000 sous la législature précédente. Presque la moitié de ces amendements ont concerné un seul texte qui était la loi relative au secteur de l’énergie, qui permettait notamment la privatisation de GDF.

Toutefois, le gouvernement possède différentes armes pour éviter que son texte ne soit en quelque sorte défiguré par les amendements :

  • le 49-3

  • le vote bloqué (art44).

L’Assemblée se prononce sur un seul vote sur toute une partie d’un texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement. A l’issu des examens des articles, et après d’éventuelles explications de vote, l’Assemblée vote l’ensemble du texte tel qu’il a été éventuellement modifié par les amendements. Si le texte est adopté à la majorité, il est transmis à la seconde assemblée qui à son tour l’examine en première lecture selon les mêmes modalités.


  1. L’adoption du texte

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