Les notions constitutionnelles fondamentales
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Les attributions du Premier Ministre
Art. 21 C proclame que « le 1er Ministre dirige l’action du gvt » : définit le rôle & les attributions du 1er ministre. Cela ne signifie pas qu’il exerce un pouvoir hiérarchique au sens stricte sur les autres membres du gvt. En revanche, normalement, les procédures de nomination et de révocation des ministres, le soutient et la confiance du Pdt de la République, lui assurent un ascendant sur les ministres dont il encadre l’action par des circulaires. Toutefois, les données politiques et psychologiques peuvent conduire à un certain effacement ou affaiblissement du 1er ministre en période pdtialiste. Du point de vue politique, c’est en principe au 1er ministre qu’il revient d’incarner l’action du gvt. Il a ainsi vocation à diriger la majorité parlementaire et à la mener au combat au moment des élections législatives. C’est également le 1er ministre qui, après délibération du conseil des ministres, engage la responsabilité du gvt et met en jeu son existence. Enfin, c’est le 1er ministre qui, en cas d’échec politique, fait office de « fusible ».
En principe, le 1er Ministre est dégagé de la gestion d’un département ministériel, même si quelques-uns d’entre eux (Raymond Barre, Pierre Bérégovoy) ont tenu à diriger en même temps un ministère (économie…). En revanche, tous les premiers ministres ont pour fonction essentielle d’animer et de coordonner le travail gvtal en intervenant à tous les stades de l’action dans la définition des objectifs, dans l’impulsion, dans la prise de décisions, et dans le suivit de l’exécution. Ce pouvoir d’arbitrage du 1er Ministre se montre particulièrement important en matière budgétaire ; notamment arbitrage entre les ministres dépensiers et le ministre de l’économie… Même en période présidentialiste, le chef de l’Etat se limite normalement à définir les orientations essentielles et à donner les impulsions fondamentales, car il ne possède pas les moyens humains et juridiques d’une gestion quotidienne des dossiers gouvernementaux. En période de cohabitation, le contexte politique impose de toute façon le respect de l’art 21C.
Pouvoir normatif : c’est le 1er ministre qui est chargé par art 21 C de l’exécution des lois. A ce titre, il est le détenteur de droit commun (de principe) du pouvoir réglementaire général, cad du pouvoir d’édicter des décisions exécutoires à caractère général et impersonnel applicable à l’ensemble du territoire. Ce pouvoir réglementaire est cependant limité par l’art 13 C qui réserve au Pdt de la République la signature des décrets réglementaires délibérés en Conseil des Ministres. Depuis 1958, on distingue deux catégories de règlement pris par le 1er Ministre :
Pouvoir de nomination : nomination aux emplois civils et militaires de l’Etat, la répartition des compétences entre le Pdt et le 1er ministre manque de clarté. Le pouvoir Présidentiel est quantitativement limité (70000 emplois), mais qualitativement essentiel (tous les emplois supérieurs). En période de cohabitation, la répartition des nominations entre les deux têtes de l’exécutif se fait selon le principe Américain du Spoil System et donne lieu à des marchandages, conflits et parfois à des blocages. De nombreuses attributions en son nom ou en celui du gvt qui lui assure un maîtrise de la procédure législative. De plus, une fois la loi adoptée, il peut saisir le conseil constitutionnel (rare dans les faits).
Même dans ces domaines privilégiés de l’action Présidentielle, le 1er Ministre exerce des attributions. « Domaine réservé » inadéquate. En matière de Défense Nationale, l’Art 21 lui donne la responsabilité de cette défense et par conséquent le code de la défense lui attribue la direction générale et militaire de la défense. Toutefois, l’exercice de ces attributions est limité par l’emprise sur les questions militaires que le Pdt de la République parvient à imposer car il est le chef des armées, même en période de cohabitation. Il n’y a pas davantage de domaines réservés qui concerneraient les Affaires Etrangères, auxquelles le 1er Ministre a également vocation à s’intéresser. C’est ainsi le gvt qui est constitutionnellement chargé de négocier et conclure les accords internationaux en informant le Pdt de la République. De plus, en période de cohabitation, le 1er Ministre s’invite aux sommets internationaux et aux réunions du Conseil Européen qui font l’objet d’une préparation commune.
Il appartient à chaque membre du gvt de préparer les avants projets de lois ou les projets de décrets relevant de son domaine d’attribution. Mais de nombreuses décisions et de nombreux textes impliquent la collaboration de plusieurs ministres et c’est pourquoi différents mécanismes ont pour objet de dégager des décisions interministérielles. En principe, la discussion se fait d’abord entre les ministres concernés ou entre les membres de leurs cabinets, mais en cas de désaccord persistant ou s’il s’agit d’un texte important, plusieurs catégories de réunion sont susceptibles de se tenir à Matignon.
Il incarne véritablement l’unité de l’exécutif et la collégialité du gvt. Il est présidé par le Chef de l’Etat, exceptionnellement suppléé par le Premier Ministre. Il comprend tout les ministres, plus les secrétaires d’Etat intéressés par l’ordre du jour, en présence du secrétaire général de la présidence de la République et du secrétaire général du gouvernement. Le Conseil des Ministres est le point de passage obligé des textes les plus importants, à savoir les projets de loi, les ordonnances et de nombreux décrets réglementaires ou individuels. L’ordre du jour est arrêté par le Pdt de la République sur proposition du cabinet du 1er Ministre et du secrétariat général du gouvernement. Toutefois, le Conseil des Ministres constitue surtout une « chambre d’enregistrement » : il ne décide rien ; ses membres ne votent pas car les arbitrages sont effectués en amont et les textes sont déjà arrêtés. A l’issue du Conseil des Ministres, il est publié par le secrétariat général du gvt un « Relevé de décisions ». A charge pour les autorités compétentes de prendre les actes nécessaires pour donner une traduction juridique à ces « décisions ». Un communiqué a pour objet d’informer par écrit la presse et l’opinion des travaux des conseils des ministres.
Le 1er Ministre est à la tête d’une quarantaine de services extrêmement hétéroclites. L’importance de ces services se montre très inégale puisqu’on y trouve des rouages essentiels comme le Secrétariat Général des Affaires Européennes (SGAE) ou le Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN), ou encore le Service d’Information du Gouvernement (SIG). On y trouve également de nombreux organismes de prospective ou d’études comme l’observatoire de la parité hommes – femmes, le Conseil d’Analyse Economique ou encore des organismes d’analyse de la société. Les deux structures les plus importantes pour commander la machine étatique et diriger l’action du gouvernement sont :
Créé en 1912. Organe de nature politique dont le sort est lié à celui du 1er Ministre. En général, il comprend 50 membres (60aine aujourd’hui). L’organisation de ce cabinet est hiérarchisée : on trouve à sa tête un « Directeur de Cabinet » (Haut fonctionnaire) et qui passe souvent pour « l’éminence grise » du 1er Ministre. 1 ou 2 adjoints qui prennent en charge l’animation d’un secteur relevant de plusieurs ministères et coordonne l’activité des conseillers techniques et éventuellement des chargés de mission qui, eux, suivent une catégorie particulière d’affaires. On peut donner au cabinet du 1er Ministre 4 rôles principaux :
Cet organe existe depuis 1934-35 (crise de Fév34, faiblesse de l’exécutif..). Créé pour renforcer l’Etat. Organe de nature administrative (≠ :cabinet = politique) dont les effectifs sont réduits mais dont le rôle est essentiel. Contrairement au cabinet de 1er Ministre, il est caractérisé par la permanence et par la neutralité politique. On trouve à sa tête un Secrétaire traditionnellement issu du Conseil d’Etat, et en principe assuré d’une stabilité malgré les changements de majorité politique (aujourd’hui : Serges Lavigne depuis le 3 Octobre 2006, 10e secrétaire général du gvt). Son rôle consiste à garantir le fonctionnement régulier de l’institution gvtale par delà les changements politiques. Il assure ce rôle au moyen de 3 missions principales :
Le 1er Ministre, loin d’être le « parent pauvre » des institutions de la Ve république dénoncée par François Mitterrand dans les années 60. Même en période Présidentialiste, c’est lui qui maîtrise la machine étatique et la procédure législative même s’il met ses prérogatives au service de la prééminence du Président. Pour l’instant, la réforme du quinquennat et la modification du calendrier électoral (élections législatives dans la foulée des élections Présidentielles) ont eu pour effet de renforcer le caractère présidentialiste du régime. Toutefois, en période de cohabitation, le 1er Ministre devient incontestablement le 1er responsable national. Le Parlement Depuis 1875, le Parlement Français comprend 2 chambres le bicaméralisme. L’Assemblée Nationale représente les citoyens (appelée « Chambre Basse »). Le Sénat (« Haute assemblée » ou « Chambre haute ») qui, selon l’art 24 C, assure la représentation des collectivités territoriales et des Français établis à l’étranger.
Ils sont actuellement 577 :
La loi organique du 21 Février 2007 créée, à partir des élections législatives générales qui auront lieu après le renouvellement de Juin 2007 (normalement 2012) créé 2 nouveaux sièges de députés : l’un à Saint-Martin et l’autre à Saint-Barthélemy collectivités d’outre mer. En principe, un mandat de député dure 5 ans puisque à cette échéance, l’Assemblée Nationale est intégralement renouvelée, en dehors de l’hypothèse de la dissolution. Le député dont le siège devient vacant (décès, acceptation de fonctions incompatibles comme fonction gvtale ou nomination au Conseil constitutionnel : ex Jean-Louis Debré) est remplacé par un suppléant élu en même temps que lui. Mode de scrutin : uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de circonscriptions législatives ADHOC (spécialement pour l’occasion). Bien que cette élection soit concernée par les lois relatives à la parité (loi du 6 juin 2000 renforcée par celle du 31 Janvier 2007), l’Assemblée Nationale comprend seulement 12,3% de femmes aujourd’hui (75 sur 577).
Loi organique du 30 Juillet 2003 : le nombre de Sénateurs passera progressivement de 321 à 346 en 2011.La loi organique du 21 Fervier 2007 créé un siège pour Saint Martin et Saint-Barthélemy pour 2008. Le Sénat se caractérise par sa stabilité en raison de trois caractéristiques essentielles, même si elles ont été récemment amoindries.
mode de scrutin lui-même favorise l’élection de Parlementaires modérés, de notables locaux. En effet, les Sénateurs des départements sont élus par un collège électoral composé des députés, des conseillers régionaux, des conseillers généraux ainsi que des délégués des conseils municipaux, ces derniers représentant environ 95% des Grands Electeurs. Le mode de scrutin dépend du nombre de sièges attribués aux départements qui lui-même varie selon la population départementale :
C’est le Conseil Constitutionnel qui, en cas de contestations sur la régularité de l’élection d’un Député ou d’un Sénateur, qui statut et éventuellement invalide l’élection.
Comme les immunités ont comme principal objectif d’assurer l’indépendance des parlementaires que pourraient affecter les pressions des autres pouvoirs (judiciaires, économiques…) ou les conflits d’intérêts. La législation interdit normalement aux parlementaires d’exercer des fonctions nominatives : ils ne peuvent ainsi être membre du gvt ou du Conseil Constitutionnel, ni plus généralement fonctionnaires Français, Européens, ou international. Ils ne peuvent exercer des fonctions de direction dans les entreprises nationales ou dans les établissements publics nationaux. En revanche, le Parlementaire peut poursuivre son activité professionnelle privée. Le député, ou le Sénateur en situation irrégulière est déclaré démissionnaire d’office par le Conseil Constitutionnel. Depuis la loi organique du 30 Décembre 1985, renforcée par celle du 5 Avril 2000, les possibilités de cumuler des mandats électifs sont limitées :
= Protections juridiques accordées aux élus de la nation. Immunité de fond : Aucun député ou sénateur ne peut être poursuivit, recherché, arrêté, détenu ou jugé en raison des opinions ou des votes qu’il a émis dans l’exercice de ses fonctions. Dérogations : les députés qui avaient voté pour Pétain ont été dé immunisé à la libération. constitue donc une immunité de fond, à caractère absolu et perpétuel. En effet, un Parlementaire ne peut être mis en cause sur le plan pénal ou même civil pour un acte accompli dans l’exercice de son mandat, même après la fin de celui-ci. Il demeure responsable pour les actes extérieurs aux fonctions parlementaires. L’inviolabilité constitue la seconde immunité : c’est une immunité de procédure dont l’objet est de protéger les parlementaires contre des procédures pénales abusives. Selon son mécanisme principal, aucun Parlementaire ne peut faire l’objet, en matière criminelle ou délictuelle, d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de libertés, sans autorisations préalables du Bureau de son Assemblée. Toutefois, cette autorisation n’est pas requise en cas de délit ou de crime flagrant ou de condamnation définitive. L’inviolabilité concerne tous les actes, même étrangers aux fonctions ; mais elle cesse avec la fin du mandat Parlementaire. |
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