Trente ans de réforme de l’Etat








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Notre Etat en 2015 : huit scénarios

Article publié dans Sociétal, n°51,

1er trimestre 2006

« La réforme de l’Etat est à l’ordre du jour et elle y restera. »
On prête à Henri Queuille, ministre et premier ministre récidiviste des Troisième et Quatrième Républiques, plus célèbre pour ses traits d’esprit que pour l’énergie de son agenda politique, cette boutade qui en dit long à la fois sur l’éternel enjeu que constitue en France la réforme de la sphère publique et sur la lassitude désabusée qu’elle suscite généralement auprès du public.
Au demeurant, depuis le temps qu’elle figure à l’agenda des gouvernements, de quoi a donc accouché la réforme de l’Etat ?


Un verre vide ou à moitié plein ?
D’un côté, le camp des sceptiques, pour qui la montagne a accouché d’une souris : le camp des contribuables qui trouvent que la dépense publique et la charge fiscale qui l’accompagne n’ont fait que croître et embellir ; celui des usagers qui considèrent que les formalités demeurent plus complexes que jamais et les horaires d’ouverture des bureaux administratifs insuffisamment adaptés au rythme de la vie contemporaine ; celui des citoyens qui voient que, plan d’action après plan d’action, réorganisation après réorganisation, ni le chômage ni la pauvreté ni l’échec scolaire ne reculent significativement, que les réformes maintes fois annoncées de l’université ou des régimes spéciaux de retraite sont toujours dans les limbes, et que persistent contre vents et marées des archaïsmes sans rapport avec la réalité d’aujourd’hui, depuis la carte des tribunaux de commerce jusqu’au numerus clausus des taxis parisiens, - archaïsmes dont aucun, certes, ne crée de dysfonctionnement majeur à l’échelle du pays, mais qui tous témoignent d’une bien faible capacité réformatrice.
De l’autre côté, le camp de la « positive attitude », du verre à moitié plein, le camp de ceux qui, en dépit des insuffisances, soulignent tout ce qui a été accompli: des réformes réussies, comme la professionnalisation des armées ou l’adaptation de la douane au marché unique européen ; de profonds bouleversements socio-économiques gérés sans catastrophe, comme la massification de l’enseignement supérieur ou le passage à l’euro, avec l’ajustement qu’ils supposent de la part des administrations compétentes ; et puis, dans le champ stricto sensu de ce qu’il est convenu d’appeler « réforme de l’Etat », les déferlantes successives qui, décennie après décennie, se sont abattues sur l’administration et ont constitué autant d’impulsions alimentant, aujourd’hui encore, le discours et la pratique gouvernementaux.

Trente ans de réforme de l’Etat



Dans les années 1970, priorité fut donnée à l’affirmation des droits des usagers, matérialisée par l’institution du Médiateur de la République (1973), la loi Informatique et Liberté et la création de la CNIL (1978), la loi du 17 juillet 1978 ouvrant aux citoyens l’accès aux documents administratifs, la loi du 11 juillet 1979 obligeant l’administration à motiver ses décisions. Vinrent ensuite de nombreuses résurgences de ce courant de pensée et d’action : la Charte du contribuable, les études d’impact, le renversement de la charge de la preuve, …
Les années 1980 furent celles du grand chambardement des structures de l’Etat sous l’effet de trois phénomènes majeurs :

  • la décentralisation, initiée par les lois Defferre de 1982-1983, et récemment relancée par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les lois organiques qui sont venues la préciser et la loi du 13 août 2004 portant transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales  ;

  • la déréglementation et les privatisations, qui eurent pour conséquence – entre autres – de diminuer le périmètre de l’Etat tant en termes organiques, en en détachant des entités rendues au secteur privé, qu’en termes fonctionnels, en soustrayant à l’intervention publique des secteurs d’activité désormais soumis à la simple règle de la concurrence ;

  • la multiplication des agences, autorités administratives indépendantes, établissements publics et autres démembrements de l’Etat, institués sous des influences diverses : tantôt pour des raisons de gouvernance, afin de soustraire à l’autorité hiérarchique et à l’influence politique un certain nombre d’instances amenées à rendre des décisions arbitrales, voire quasi-judiciaires ; tantôt pour des raisons managériales, afin de faire bénéficier telle activité d’un cadre de gestion plus souple que ce que permet la stricte application de la comptabilité publique et du statut de la fonction publique ; tantôt enfin pour des raisons de tuyauterie budgétaire, par exemple pour drainer au mieux les subsides européens dispensés au titre de la politique agricole commune ou des fonds structurels.


Les années 1990 eurent pour mot d’ordre la « modernisation de la gestion publique », écho français à la vogue internationale du new public management. Lancée en 1989 par le gouvernement de Michel Rocard, et déclinée de multiples façons depuis lors, cette inspiration réformatrice comportait toute une batterie d’outils que les administrations s’efforcent aujourd’hui encore de s’approprier  : création de centres de responsabilité, globalisation des crédits, contractualisation d’objectifs, évaluation des politiques publiques, projets de service, démarches qualité, déconcentration des décisions. S’inscrivent encore dans cette perspective les nombreux dispositifs mis en place au cours des années les plus récentes pour convertir l’administration à la gestion par la performance : directives nationales d’orientation (DNO), programmes d’action stratégique de l’Etat dans les départements (PASED) et dans les régions (PASER), stratégies ministérielles de réformes (SMR), et puis la fameuse loi organique relative aux lois de finances du 2 août 2002 avec ses objectifs, ses indicateurs de performances, ses missions, ses programmes et ses budgets opérationnels de programmes.
Depuis le milieu des années 1990, les gouvernements successifs essaient d’intégrer ces divers angles d’approche de la réforme de l’Etat dans un concept plus global. C’est à cet effet qu’a été créé en 1995 un Commissariat à la réforme de l’Etat, placé auprès du Premier ministre, et transformé depuis lors en Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat, puis en Direction de la modernisation de la gestion publique et des structures de l’Etat.
Deux rapports fondateurs ont inspiré cette approche intégrée : le rapport Blanc, publié en 1993 (Pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général), et le rapport Picq, publié en 1994 (L’Etat en France. Servir une nation ouverte sur le monde). L’un comme l’autre, et plus encore le courant de pensée qu’ils ont amorcé, plaident pour une redéfinition des missions même de l’Etat, et non seulement de ses structures et ses modes de fonctionnement. Ils incluent dans le champ de leur réflexion le gouvernement, et non seulement l’administration, avec des préconisations sur le nombre de ministères, le rôle et la composition des cabinets ministériels, le cumul des mandats. Ils mettent aussi un fort accent sur le service aux usagers de la sphère publique. Ils débouchent en réalité sur des questions de gouvernance qui vont au-delà des traditionnelles considérations d’efficience et d’efficacité administrative.
Autant dire que, pour les fonctionnaires dont la carrière s’est déroulée sur les trente dernières années, l’idée d’un Etat immobile, qui ne se réforme pas, est inacceptable. Eux ont le sentiment d’avoir vécu d’année en année des changements incessants, des inflexions successives apportées non seulement aux structures et aux procédures de travail caractérisant leur organisation, mais à la définition même de leur raison d’être professionnelle. L

e tout dans un contexte technologique et sociétal lui aussi en pleine mutation, lui aussi porteur d’exigences nouvelles : déploiement massif de l’informatique et des technologies de communication ; sollicitations toujours plus pressantes de la part de la société civile, manifestées dans le consumérisme des associations d’usagers comme dans la propension croissante des citoyens à contester les décisions administratives.

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