Premiere partie : la vème republique
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C’est donc le PM qui endosse au nom du gouvernement la responsabilité politique des actes du PR. Le PM pourrait refuser ce contreseing, mais ce n’est jamais arrivé. A cela il faut encore ajouter que le PM en vertu de l’art 21 a une responsabilité particulière en matière de défense : il est responsable de la défense nationale, et à ce titre il peut suppléer le PR pour les taches prévues à l’art 15. Là encore, cela fait du PM un interlocuteur privilégié du PR. Enfin, toujours sur le fondement de l’art 21, le PM peut suppléer à titre exceptionnel le PR dans la présidence du conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse et d’un ordre du jour déterminé. Cela est extrêmement rare : c’est arrivé lors de la maladie de Mitterrand, une autre fois sous Pompidou, où Christian Bourbois invita Pompidou à dîner, et se rend compte qu’il n’a pas le matos qu’il faut chez lui pour cuisiner. Résultat… ils prennent l’apéro en attendant que le cuistot ramène à grailler et Pompidou se retrouve tout rébou et le lendemain ne peut pas assister au conseil des ministres. Pour conclure sur ce point : Tous les éléments que l’on a présentés (responsabilité, relations privilégiées…) font du du PM l’homme fort du gouvernement, évidemment, en période de cohabitation, mais aussi en période de concordance des majorités. Du point de vue du droit constitutionnel comparé, le PM français est quelqu’un de très puissant. En Allemagne, le chancelier ne peut s’immiscer dans le domaine des ministres. Si le PM en France est dans une position prééminente, c’est aussi parce que c’est lui qui gère le pays et que pour cela il a besoin d’une machine administrative extrêmement puissante. Le PM est le chef de l’administration : il dirige la DGAFB, le truc qui gère tous les fonctionnaires. Le SIG s’occupe de la communication gouvernementale. Enfin, il dispose de toute une série d’organismes de pilotage, de réflexion sur la politique menée… Le DRH de l’Etat, c’est le PM. Le plus important, c’est que le PM est équipé administrativement pour faire de l’interministériel… B- Les outils de coordination du travail gouvernemental Grosso modo, il y a des structures généralistes et des structures sectorielles :
o Le cabinet du PM. o Et le secrétariat général du gouvernement (SGG).
o Le secrétariat général de la défense nationale (SGDN). o Et surtout le secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coordination économique européenne (SGCI). a- le cabinet du 1er ministre Il s’est renforcé considérablement depuis les républiques précédentes : dans les cabinets ministériels, il y a les officiels (nommés par décret), et les officieux qui sont assez nombreux (mis à disposition par l’administration…). Actuellement, environ 150 personnes font tourner la machine… Sous Guy Mollet, seulement 16 personnes s’en occupaient.
o Il coordonne le cabinet. o Il a un rôle d’arbitrage : tout ne remonte pas u PM. o C’est lui qui entretient les relations directes avec le secrétaire général du gouvernement. o C’est lui qui entretient des relations directes avec le secrétaire général de la présidence de la république. o C’est lui qui gère les écoutes administratives.
Ce cabinet a un rôle fondamental dans le fonctionnement de l’exécutif : toutes les questions interministérielles passent par ce cabinet, qui sert d’arbitrage pour les questions politiques, et aide le PM pour sa décision. Lorsque le PM quitte ses fonctions, tout le cabinet est changé. L’autonomie du cabinet varie selon qu’on est en période de cohabitation ou non :
b- Le Secrétariat Général du Gouvernement : le SGG C’est l’organe administratif chargé d’organiser l’administration et de veiller au bon fonctionnement du travail gouvernemental. Il n’intervient pas politiquement : ce n’est ni un cabinet, ni une administration centrale. C’est une instance régulatrice des circuits et des procédures de décision gouvernementale. Il ne prépare ni ne conduit les politiques publiques.
o Il sert de mémoire d’Etat o Il prépare les décrets d’attribution et délégation. o Il affecte des moyens logistiques. o Il prépare des rapports, établit un état des lieux avant les réformes. o Il est le garant de la continuité de l’action du gouvernement en cas de changements politiques (nouveau président de la République…). o Il prépare les circulaires pour le fonctionnement de l’Etat en anticipant tout. Depuis 1955, il y a eu seulement 8 conseillers généraux du SGG. En 1981, il ne change pas : il anticipe l’alternance. Un seul accroc en 1986 : Chirac change de Secrétaire général du gouvernement.
o Il est aussi contrôleur de légalité des textes proposés, élaborés par le gouvernement ainsi que ses lois, et sert aussi de conseiller juridique. Il va travailler très étroitement avec le conseil d’Etat, et ainsi conseiller le gouvernement. o Il les met aussi en forme les textes proposés.
o C’est le SGG qui convoque les réunions, établit leur procès verbal et les diffuse. Il apparaît comme une sorte de greffier en chef de la République. o Dans ce cadre, le SGG a une fonction d’autant plus importante que le PM est amené à arbitrer une quantité de décisions : toutes les décisions prises par le PM prennent la forme de « bleus », rédigés et diffusés par le SGG. Bleuir une décision signifie ainsi officialiser une décision. Seul le SGG peut accomplir cet acte de bleuissement des décisions. o Le SGG, c’est aussi le lieu de passage obligatoire de préparation du conseil des ministres. o C’est aussi le passage obligatoire pour le passage au JO : toutes les décisions publiques qui doivent faire l’objet d’une parution au JO doivent d’abord être visées préalablement par le SGG.
o Le SGG est à ce titre le chef du personnel de Matignon. o Le SGG est ainsi le pilote de l’administration gouvernementale, et pourtant, il est très léger (une 30aine de chargés de missions seulement, pour une 100aine de personnes en tout) : Le Secrétaire général du gouvernement dirige le SGG et l’ensemble du personnel de Matignon : il assure aussi les relations avec le personnel politique. A côté de lui, on trouve un directeur du SGG, qui lui va plutôt gérer les affaires purement administratives. A côté d’eux, on trouve un cabinet et des directeurs de cabinets, chargés de gérer la « qualité de la réglementation » constitutionnelle. Par exemple, c’est cette équipe qui va préparer les décrets à l’avance pour être prêts à la demande du PR (décret de nomination des ministres). On trouve encore 2 catégories de structures :
o Le service législatif : Il suit la procédure législative, l’ensemble des textes quelque soit leur domaine d’application. o Une autre structure horizontale, elle-même divisée en deux : Le service des dossiers et procès verbaux : Il conserve tous les dossiers et procès verbaux. Le service des fichiers législatifs : Il conserver tous les textes réglementaires et législatifs. c- Les structures de coordination sectorielle Parlons du SGDN et du SGDI, les deux les plus importantes.
o Faire exister un organisme unique, rattaché au PM : L’Etat major de la défense nationale ; c’est ce qui a fonctionné jusqu’à la 5ème. o En 1962, on a aboutit a une structure dualiste : D’un côté l’Etat major général des armées, chargé d’être relié au terrain et lié au PM. De l’autre le SGDN, chargé de coordonner les opérations de défense. SGDN rattaché au PR. Le SGDN a 5 fonctions principales : o Il s’occupe de la coordination des conseils de défense. o Il s’occupe de tout ce qui est analyse stratégique. o Il gère tout ce qui est formation militaire. o Il coordonne toutes les relations internationales concernant les problèmes de défense. Il est chargé de tout ce qui est coordination de la défense civile. o Il assure le fonctionnement du centre de transmission gouvernemental, qui permet à Matignon de communiquer en situation de crise. o Jusqu’aux années 60, il était aussi chargé des services spéciaux militaires, aujourd’hui rattachés au ministère de la défense.
o Il a été créé en 1968 au moment du plan Marshal, et a été d’abord au début un instrument de coordination de l’aide américaine. o Aujourd’hui, il gère en fait la coordination gouvernementale sur les affaires européennes. C’est le lieu le plus important dans l’Etat aujourd’hui : c’est par lui que passe tout ce qui est européen, comme la position de la France au sein de la représentation européenne. On peut distinguer 4 grandes missions du SGCI : o Il coordonne les points de vue entre ministères sur les questions européennes. o Il va être en relation constante avec la représentation de la France au niveau de l’UE. C’est à ce titre une sorte de mini ministère des affaires étrangères. o Il coordonne les différentes relations que les ministères français peuvent avoir avec leurs homologues européens et les institutions européennes, pour que le gouvernement parle d’une seule voix et de façon cohérente. o Il veille à la bonne intégration du droit européen dans le droit national : Celles d’application directe. Celles qui doivent faire l’objet d’une adaptation (directives). C’est une petite structure, avec un service juridique extrêmement pointu, sans doute le plus pointu de France (il faut connaître le droit interne, le droit européen, et même le droit des autres Etats). Pour conclure : un petit mot sur une idée récurrente… Certains disent qu’il faudrait tirer les conséquences de tout cela et créer un 1er ministère, spécialisé dans la coordination gouvernementale. Cela suppose que l’on rattache le corps préfectoral (= fin du ministère de l’intérieur) et la direction du budget à ce ministère (= fin du ministère des finances). Le PM n’est pas le porte parole d’un ministère : il est le chef de son administration, mais garde une certaine liberté, et cela serait compromis si cette idée de 1er ministère était retenue. Matignon est déjà un super ministère, mais n’est pas chargé d’une administration, d’une bureaucratie lourde, ce lui laisse une plus grande marge de manœuvre. SECTION 3- LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE : ARBITRE ET GOUVERNANT Il faut commencer par une sorte de constat très élémentaire : la présidence de la république sous la 5ème, c’est quand même une institution très curieuse au regard des régimes politiques précédents et de la tradition constitutionnelle française. La présidence de la République est l’institution qui condense l’ensemble des particularités du régime. 1ère curiosité Tout d’abord, c’est une présidence forte, très développée par ses attributions constitutionnelles, ses moyens, et pour autant, elle ne ressemble pas du tout à la présidence des régimes présidentiels. Dans un régime présidentiel, le président est le véritable chef de l’exécutif, chargé strictement du législatif. Il a une autorité directe sur les ministres et disposer pour gouverner d’une véritable structure gouvernementale. Ce n’est pas le cas en France, même si le PR est très fort. 2ème curiosité Alors même que le régime de la 5ème est un régime formellement parlementaire, le PR a des attributions très différentes d’un président dans un régime parlementaire, où :
Mais là, le PR a des fonctions très importantes dans le fonctionnement de l’Etat, d’autant plus que la pratique lui a attribué des pouvoirs qui ne sont pas dans la constitution. Pourquoi cette particularité ? Pour comprendre le caractère sui generis du PR en France, il faut revenir sur les intentions des constituants :
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