L’intervention économique de l’Etat : rappels
Nous avons vu que les Etats ont un rôle économique à jouer (Musgrave). Le contenu du rôle est débattu mais néanmoins, toutes les théories économiques modernes concèdent à l’Etat des fonctions économiques.
En schématisant, il existe un premier courant de pensée qui fait du marché l’institution centrale de la coordination des comportements individuels. L’intervention de l’Etat a pour fonction de permettre au marché de réaliser l’allocation optimale des ressources. Pour cela, il faut établir des règles de fonctionnement du marché : définir les droits de propriétés + définir les conditions de la concurrence (politique de la concurrence).
Mais on sait aussi, qu’il existe des défaillances de marché. Celles-ci ne se limitent pas à l’existence de monopole naturel et aux externalités déjà mis à jour par des économistes néoclassiques du début du 20ième siècle, comme Pigou ou Marshall, mais aussi aux imperfections de l’information (où l’on retrouve des néoclassiques mais aussi des néokeynésiens qui étudient cette question) et que ces défaillances rendent l’allocation par le marché sous-optimale. Je vous renvoie ici aux travaux de Stiglitz, Tirole, Aghion ou Aglietta par exemple.
En résumé, dans le domaine de l’allocation des ressources, l’Etat intervient pour assurer le bon fonctionnement de la concurrence mais aussi pour réglementer les marchés afin d’éviter des défaillances trop nombreuses.
En conséquence : en améliorant, l’allocation des ressources, l’Etat permet d’augmenter l’offre, c’est-à-dire d’augmenter le potentiel de croissance des économies.
Concernant la fonction « stabilisatrice » de l’Etat, celle-ci consiste à intervenir de manière conjoncturelle sur le niveau de l’activité afin de le ramener vers la croissance potentielle. On fait donc le constat qu’il existe un écart entre la croissance potentielle et la croissance réelle (soit l’économie se situe au dessous de ses capacités et il y a du gaspillage, par exemple du chômage, soit l’économie se situe au dessus de ses capacités et il y a surchauffe, s’accompagnant d’inflation). L’action publique porte cette fois-ci sur le contrôle de la demande globale, qui peut à court terme s’écarter de l’offre globale. Mais l’intérêt de cette fonction stabilisatrice est fortement débattu : pas simplement parce que certains (les économistes de la NEC) contestent l’idée même d’écart de production (output gap), mais aussi parce que les politiques de stabilisation ne sont pas efficaces (les fuites dans le multiplicateur) et conduisent à un endettement excessif (public choice).
Enfin, dans le domaine de la redistribution des revenus, nous avons vu qu’il existait une graduation des recommandations. Pour les libertariens, la redistribution est à proscrire (car elle conduit à ne pas respecter les droits fondamentaux) ; pour les utilitaristes néoclassiques, la redistribution consiste à trouver la situation optimale au-delà de laquelle la fiscalité et les aides sociales produisent des effets pervers nuisibles à la performance économique ; pour les utilitaristes keynésiens, la réduction des inégalités permet d’augmenter le produit global et améliore donc le bien-être général ; pour les libéraux égalitaristes la redistribution permet d’augmenter l’égalité équitable des chances. Les travaux récents de l’OCDE montrent d’ailleurs que lorsque les inégalités progressent l’égalité des chances régresse et que cela se traduit par moins de croissance économique. Redistribuer est donc juste au sens de Rawls et des utilitaristes keynésiens.
Historiquement, on constate que la période qui s’étend de la fin du 19ième siècle au lendemain de la seconde guerre mondiale voit émerger progressivement (il y a une diversité suivant les pays) un Etat-social (protection sociale, services publics, droit du travail) qui assure la fonction de redistribution (au nom de certains critères de justice sociale). L’Etat « stabilisateur/régulateur » de la conjoncture, quant à lui, se met plutôt en place après 1945 sous l’influence des idées keynésiennes. Les Trente-glorieuses sont donc des années où se développent les trois fonctions économiques de l’Etat.
On sait aussi que les années 1980 marquent un virage des politiques économiques de l’Etat. Popularisé sous le nom de consensus de Washington, qui conduit à :
- un contrôle moins direct et protectionniste de l’Etat sur le fonctionnement des marchés (déréglementation sur les marchés des biens & services ; marchés financiers ; marché du travail) ;
- critiquer la fonction stabilisatrice de l’intervention publique (critique des politiques discrétionnaires) ;
- contester la protection sociale organisée par l’Etat (recul de la démarchandisation).
Il faut ici faire un petit travail synthétique pour illustrer les domaines où l’intervention économique de l’Etat a reculé (je mets quelques références, mais il faut compléter avec votre cours) :
Allocation des ressources sur le marché des biens et services : fin des politiques industrielles verticale (politique de la concurrence ; essor des accords de libre échange multilatéraux et régionaux) ;
Allocation des ressources sur les marchés financiers : déréglementation et décloisonnement (internes et externes) ;
Allocation des ressources sur le marché du travail : activation des dépenses sociales et flexibilité des embauches ;
politiques stabilisatrices : recul de l’utilisation des politiques discrétionnaires aussi bien budgétaires (règles de finances publiques) que monétaires (cible d’inflation);
Etat social : recul des services publics, recul de la fiscalité redistributrice, développement de la protection sociale privée (assurances privées), évolution du droit du travail (réformes Hartz en Allemagne par exemple), …
Une remarque générale sur ce thème : si l’on prend le cas de la France, et plus généralement des pays développés de l’Europe continentale et du Nord, on observe que malgré cette tendance au recul de l’Etat social, celui-ci n’a pas disparu. Attention, donc à ce que vous écrivez (recul n’est pas synonyme de disparition). Nous ne sommes pas dans un monde ultralibéral soumis aux vents destructeurs du marché !
D’ailleurs, si vous observez l’évolution du poids des prélèvements obligatoires depuis les années 1980, hormis dans les pays scandinaves + Australie et Canada (qui ont réalisé une consolidation fiscale dans les années 1990), celui-ci n’a pas connu de tendance à la baisse jusqu’à la crise de 2008 (crise qui a fait augmenter mécaniquement ce ratio en raison de la chute du PIB). Même aux Etats-Unis, les choix politiques sont très loin d’avoir réussis à « affamer la bête » (pour reprendre l’expression de Ronald Reagan à propose de l’Etat fédéral).
Ce petit résumé permet de se rappeler que les Etats se sont donnés des objectifs et des instruments différents depuis la fin du 19ième. Ce faisant, ils ont abandonné la figure de l’Etat gendarme pour adopter celle plus large de l’Etat social, que les politiques économiques se sont déclinées en des politiques structurelles et en des politiques conjoncturelles, même si on observe depuis les années 1980 une tendance / la volonté au retour d’un Etat moins interventionniste. Finalement, la taille de l’Etat a « grossi » en même temps que ces fonctions économiques, cette tendance est appelée Loi de Wagner en référence à l’économiste allemande qui au début du 20ième siècle avait théorisé la croissance des fonctions, et donc du budget, des Etats modernes.
Sans la crise de 2008, sans doute aurions-nous pu nous arrêter là dans l’étude de l’évolution des fonctions économiques de l’Etat en distinguant sommairement une période de développement puis une période de recul de l’Etat-social.
Cependant, l’ampleur de la récession mondiale produite par la crise des subprimes conduit à reconsidérer cette dynamique de transformation des rôles économiques de l’Etat.
En termes d’allocation des ressources :
L’accent est toujours donné au libre-échange international. Durant les réunions du G20 de 2009 (Londres puis Pittsburgh), les principales puissances économiques de la planète ont décidé de ne pas reproduire les stratégies d’égoïsmes sacrés des années 1930 en approfondissant les relations de libre-échange (en matière de biens et services, mais aussi d’investissements productifs). Par ailleurs, les marchés intérieurs sont pour certains encore peu concurrentiels (certaines entreprises privées obtiennent des rentes comme les taxis ou les pharmaciens par exemple), il faut donc aussi stimuler la concurrence intérieure.
La question des défaillances de marché devient centrale notamment dans le domaine du fonctionnement des marchés des capitaux et de l’activité bancaire (régulation micro et macroprudentielle des marchés financiers et des banques) ; on retrouve aussi cette problématique dans les travaux d’Aghion ou Aglietta qui cherchent à définir le cadre d’une nouvelle politique industrielle ;
Cette réflexion s’inscrit par ailleurs dans un contexte marqué par : la stagnation séculaire (augmentation très faible du potentiel de croissance) et les problématiques environnementales ;
les enjeux des politiques industrielles aujourd’hui : sortir de la stagnation séculaire, stimuler les innovations (pour être sur la frontière technologique) et réaliser la transition énergétique ;
En résumé, en termes d’allocation des ressources, les problématiques qui se développent renvoient finalement à un Etat qui intervient pour palier des défaillances de marchés (qui sont à la fois « nationales », cf le système d’innovation, et « internationales », cf la crise du système financier de 2008) mais dont l’intervention doit générer le moins de défaillances de l’Etat possible (rôle de la démocratie et rôle des outils contractuels utilisés par l’Etat pour réduire les asymétries d’information).
En termes de stabilisation des marchés :
La crise qui débute en 2008 renverse l’ordre hiérarchique qui s’était établi progressivement durant les années 1980/2000 : à savoir, une politique monétaire relativement active (réalisant un arbitrage inflation / croissance dans certains pays comme les Etats-Unis, ou bien en cherchant en priorité à contrôler l’inflation comme pour la BCE) et au contraire une politique budgétaire soumise à de nombreuses contraintes qui en limitent l’efficacité et la légitimité. La crise de 2008 conduit immédiatement à une stimulation budgétaire très forte à travers les stabilisateurs automatiques et surtout des plans de relance discrétionnaires. Du côté de la politique monétaire, à très court terme les BC ont agit comme PDR, et ont réussit à éteindre l’incendie sur les marchés financiers.
Mais en raison d’un désendettement massif des agents économiques (donc excès d’épargne privée) et d’une croissance très faible (avec un taux d’intérêt naturel qui très inférieur au taux d’intérêt réel), la politique budgétaire se transforme rapidement en un endettement public explosif (qui peut devenir intenable et provoquer un risque de crise de dette souveraine), tandis que la politique monétaire conventionnelle se heurte à une trappe à la liquidité (provoquée par cet excès d’épargne privée), ce qui a conduit les BC a pratiqué des politiques non conventionnelles, dont les résultats restent aussi assez décevants. La croissance très forte des bilans des BC et leur transformation ne se traduit pas en termes de reprise du crédit bancaire et d’investissement.
Au final, quel bilan tirer de ce retour à « l’activisme » des politiques conjoncturels ? Tout d’abord, on peut penser que sans ces interventions, les conséquences de la crise auraient été plus importantes et dévastatrices. Donc premier bilan, plutôt positif. Mais, on constate aussi que malgré ces politiques de stabilisation, la reprise économique est très faible alors que dans le même temps le ratio d’endettement public et le bilan des banques centrales ont explosé.
On se retrouve donc face à deux risques qui ternissent ce premier bilan : un risque de crise des dettes souveraines (dans les pays où l’endettement public devient insoutenable) et un risque de bulles financières (dans les pays où l’inflation ne repart pas). Ce qui conduit les économistes à s’interroger aujourd’hui sur les modalités de sortie pour ces politiques conjoncturelles : comment rétablir les comptes publics ? Faut-il le faire rapidement ou lentement ? comment éviter la création de nouvelles bulles ? La politique monétaire doit-elle désormais arbitrer entre inflation et stabilité monétaire ?
En résumé, la crise qui débute en 2008 remet en avant l’utilisation discrétionnaire des politiques budgétaires et monétaires. Très rapidement certains commentateurs ont parlé d’un « retour de Keynes » (après une longue éclipse entretenue par la « victoire » du monétarisme), pourtant, la sortie de crise tarde à se dessiner et les politiques conjoncturelles discrétionnaires se heurtent à des limites/contraintes aux conséquences potentiellement très négatives. Dans certains pays, les politiques budgétaires sont contraintes par les menaces de crises des dettes souveraines. Tandis que du côté monétaire, l’action conjoncturelle doit être une action de court terme, or la crise a démarré il y a près de 8 ans maintenant, nous ne sommes donc plus dans le court terme. Maintenir sur le moyen terme des politiques de relance entraîne inévitablement des problèmes et des risques. Comment alors sortir de ces politiques discrétionnaires sans casser la croissance ? Quelles autres politiques utilisées pour faire repartir la croissance ? Une partie de la réponse renvoie à la redéfinition de la politique monétaire, une autre partie renvoie aux politiques structurelles et à la lutte contre la stagnation séculaire.
En termes de redistribution des revenus :
Depuis le début des années 2000, les inégalités de revenu ont progressé dans les PDEM ; en France, en particulier depuis 2000. Cette hausse des inégalités a plusieurs sources : l’ouverture des économies (seconde phase de la seconde mondialisation), le progrès technique biaisé, les changements de fiscalité en faveur des hauts revenus, l’écart entre le rendement du capital et le rendement des revenus du travail, le primauté donnée au parcours individuel plutôt qu’à la hiérarchie sociale… Cette hausse des inégalités s’est accélérée après 2008. Jusqu’en 2008, elle était essentiellement une hausse par le haut, depuis le bas décroche aussi ;
Un changement dans les politiques de lutte contre les inégalités s’est opérée durant cette période des années 1980 (Dubet parle dans le cas français du passage d’un modèle de l’égalité des places à un modèle de l’égalité des chances). L’accent est mis sur la responsabilité individuelle, le rôle de la mobilité sociale, ce qui se traduit sur une remise en cause de la fiscalité redistributive (cf théories de la justice sociale libertarienne et utilitariste néoclassique). Dans un contexte d’internationalisation des économies, l’instrument fiscal apparaît peu à peu comme une variable pour renforcer la compétitivité des exportations et attirer les capitaux. Cette « nécessité » économique renforcent les critiques de l’impôt au nom de la justice sociale. Mais ces politiques déçoivent : la mobilité sociale ne progresse pas la reproduction sociale ne disparaît pas, les classes moyennes se scindent en deux … finalement les inégalités progressent à l’avantage des plus riches et au désavantage des moins favorisés, ce qui est contraire au principe de différence rawlsien.
Les inégalités intra-nationales n’ont pas seulement progressé dans les PDEM, elles l’on également fait dans les pays émergents. Le développement économique de ces pays semble donc contredire la courbe de Kuznets (selon laquelle un pays qui se développe voit d’abord ses inégalités se creuser puis celles-ci reculent). Comme le souligne François Bourguignon, on assisterait aujourd’hui à une mondialisation de l’inégalité. La problématique de l’inégalité deviendrait « commune » à l’ensemble des pays (PDEM et émergents). La situation des riches aurait tendance à converger quel que soit leur pays d’origine, idem pour les pauvres. Ce qui conduit Bourguignon à placer de plus en plus cette question de la redistribution comme une question « mondiale » ; à laquelle les pays devraient s’attaquer conjointement (cf la gouvernance mondiale) ;
Il serait donc nécessaire aujourd’hui de redéfinir le cadre de la redistribution des revenus qui a marqué les PDEM après la seconde guerre mondiale. Il existe cependant plusieurs modèles d’Etat-providence (Esping-Andersen) et les PDEM ont fait des choix différents en matière de redistribution. Les pays adoptant le modèle anglo-saxon ont une préférence davantage marquée pour la performance économique au détriment des inégalités. Pourtant nombreux sont ceux qui dénoncent les conséquences néfastes sur la croissance et la démocratie de ces inégalités (Stiglitz, Krugman). D’autres pays ont adopté le modèle social-démocrate qui articule à la fois performance économique et inégalités faibles. Ils sont sans doute plus à même de répondre aux enjeux actuels sur les inégalités. On sait que les inégalités ont progressé en Suède ou en Finlande mais elles restent encore globalement plus faibles que dans les autres pays de l’OCDE. Enfin certains pays comme la France ont développé un troisième modèle social qualifié de conservateur-corporatiste. Or ce modèle est en crise depuis les années 1980 (Rosanvallon). La question est donc de savoir comment ce modèle va évoluer ? L’introduction de plus de flexibilité le conduira-t-il vers le choix anglo-saxon (plus de performance et plus d’inégalités) ou vers le choix social-démocrate (plus de performance et moins d’inégalités). Les réformes à entreprendre concernent la protection sociale mais aussi le fonctionnement du marché du travail, et elles auraient un impact direct sur l’innovation et la croissance potentielle. Cette question du modèle social doit également être appréhender dans le cadre européen (les enjeux d’une Europe sociale) ;
Dernière remarque sur la question des inégalités : nous venons de conclure sur l’importance de replacer la redistribution des revenus au cœur des politiques économiques, pourtant nous assistons à une hausse du séparatisme territorial ; comme les richesses se concentrent géographiquement dans l’espace national, les revendications anti-redistributives prennent de plus en plus une forme territoriale (Italie du Nord vs Italie du Sud ; Catalogne vs reste de l’Espagne par exemple). Cela signifie que les régions riches (surtout des Etats pauvres) ne veulent redistribuer leurs revenus qu’à leurs propres habitants, pas aux « pauvres » des autres régions. Il existe donc aussi une problématique autour de la définition de l’espace géographique de la redistribution des revenus.
En résumé, la question des inégalités (et de la redistribution) émerge au niveau mondial, conduit à une redéfinition des politiques d’Etat-Providence notamment en France, et s’accompagne d’une crise de la redistribution nationale dans les pays traversés par le séparatisme territorial. On voit donc de trois niveaux territoriaux sont aujourd’hui mobilisés : le niveau mondial, le niveau national et le niveau régional.
Voilà pour une présentation générale des fonctions économiques de l’Etat et de leur évolution depuis la fin du 19ième siècle, et plus précisément depuis l’après seconde guerre mondiale.
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