Cours des mois d’élaboration de la contre-réforme, IL n’avait jamais été question de recourir aux ordonnances pour la faire aboutir. Comme un orage un soir d’été, à la veille de l’assoupissement estival, le Premier ministre a annoncé le re
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| L’ÉCHO N° 10 SYNDICALISTE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EDITORIAL ■ La contre-réforme des juridictions financières serait introduite, pour l’essentiel, par ordonnances, en application de l’article 38 de la Constitution du 4 octobre 1958 aux termes duquel « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. » Hormis l’examen du principe même de l’habilitation du pouvoir exécutif à occuper temporairement leur terrain de jeu, les représentants de la nation seraient dépossédés de la discussion au fond de textes capitaux, tant pour les citoyens que pour les personnels des juridictions financières. Députés, sénateurs, élus locaux et citoyens seraient privés d’un débat public important. Magistrats et fonctionnaires seraient destinés au sacrifice sans moyen de se défendre sérieusement. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 était censée redorer le blason d’un Parlement abaissé depuis 1958. En réalité, elle n’efface pas les vieux réflexes bonapartistes, plus vifs que jamais. Depuis cinquante ans, combien de mauvais coups ont été portés de cette manière au pays et aux travailleurs ? La contre-réforme des juridictions financières n’est pas le moindre. Au cours des mois d’élaboration de la contre-réforme, il n’avait jamais été question de recourir aux ordonnances pour la faire aboutir. Comme un orage un soir d’été, à la veille de l’assoupissement estival, le Premier ministre a annoncé le re- SNPC-FO SEPTEMBRE 2009 cours à cette procédure d’exception au cours d’une discrète cérémonie de remise de décoration à des membres de la Cour, organisée à Matignon. Trois éléments peuvent expliquer cette décision : un calendrier parlementaire surchargé ; l’émergence d’un front du refus de l’ensemble des catégories de personnel ; peut-être le souhait du Premier président, exhaussé par le pouvoir exécutif, de ne pas risquer une modification substantielle par les parlementaires du projet de texte qui recueille son agrément. Dans son numéro du 19 septembre 2009, le quotidien La Nouvelle République rendant compte de l’audience solennelle de rentrée de la chambre régionale des comptes de Poitou-Charentes, à laquelle de nombreux personnels ont refusé de prendre part à la demande des organisations syndicales, a fixé clairement les enjeux de la contre-réforme. En dépit des précautions oratoires prises par les représentants de la Cour et du ministère public, le journaliste écrit : « […] les organisations syndicales ont quelque raison de penser que les jours des juridictions les plus modestes, comme Poitiers ou Limoges, sont comptés. » Il poursuit : « […] la fermeture de la chambre n’est pas pour demain sans doute, mais pour après-demain certainement. » Il termine ainsi : « […] pour Poitiers, la plus petite préfecture de région française […] cette fermeture annoncée, premier pan de sa vocation régionale à s’effondrer, n’est pas une bonne nouvelle. » Les ordonnances constituraient bien un procédé inacceptable pour faire aboutir un projet inacceptable qui prive les citoyens du droit fondamental de voir contrôler de manière indépendante et approfondie la régularité et le bon emploi de leur impôt et les agents de l’outil de travail sans lequel ils ne peuvent accomplir leur noble mission. ▄ LE PROJET DE LOI ■ __________________________________ Le projet de loi portant réforme des juridictions financières attribue, en premier lieu, la sanction des irrégularités budgétaires, comptables et financières à la Cour des comptes en sorte que la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est supprimée. Il dresse à cet effet la liste des personnes justiciables. Celle-ci comprend désormais les élus titulaires d’une fonction exécutive locale ou territoriale mais ignore les membres du gouvernement. Toutefois, les dispositions des articles L. 313-1 à L. 313-13 du code des juridictions financières sont expurgées de la référence à cette liste, de sorte que le champ des justiciables pourrait être universel pour les faits visés auxdits articles. Des aménagements des textes antérieurs sont également prévus. Ainsi, celui qui s’octroie un avantage sera passible de la Cour au même titre que celui qui l’accorde à autrui. Le régime des sanctions des infractions constatées par la Cour et la procédure applicable, deux questions importantes, seront déterminés par ordonnance. En deuxième lieu, le projet de loi traite du « contrôle organique des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi des établissements publics locaux » Est ajouté un deuxième alinéa à l’article L. 111-3 du code des juridictions financières donnant compétence à la Cour en cette matière. Si le nouveau texte renvoie aux dispositions de la loi du 21 décembre 2001, qui détermine la nature du contrôle organique en tant qu’il porte sur « la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évolution des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante », en revanche il fait disparaître le premier alinéa de l’actuel article L. 211-8 du code des juridictions financières qui rend obligatoire l’examen de la gestion des collectivités concernées. Les modalités de mise en œuvre de cette compétence et la procédure applicable seront déterminées, là encore, par ordonnance. En troisième lieu, le projet de loi prévoit que « La Cour des comptes contribue l’évaluation des politiques publiques » et précise que, dans ce cadre là, le Premier ministre pourra lui demander de réaliser toute enquête relative à l’exécution des lois de finances, à l’application des lois de financement de la sécurité sociale et à la gestion des services publics. Il prévoit également de donner expressément aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat un droit de saisine de la Cour d’une demande d’évaluation d’une politique publique, conformément à l’article 47-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 issu de sa révision du 23 juillet 2008. Là aussi les questions essentielles relatives aux modalités de mise en œuvre de cette compétence et à la procédure applicable sont laissées à la sagacité du pouvoir exécutif autorisé à légiférer par ordonnance. En quatrième lieu, le projet de loi traite de la « coordination » par la Cour de l’expérimentation de la certification des comptes publics locaux enregistrant des produits de fonctionnement de plus de 200 millions d’euros. Cette disposition n’entrerait en vigueur que trois ans après la promulgation de la loi, pour une durée de cinq ans. Quelle avancée ! Enfin, le projet de loi crée un troisième ordre de juridictions à côté de l’autorité judiciaire et des juridictions administratives. Une cour d’appel et un tribunal financier de cassation seraient institués, dépouillant ainsi le Conseil d’Etat de son rôle de juge des comptes régulateur. Il s’agit d’un dispositif sans précédent. ▄ __________________________________ André Vallini, député de l’Isère, a interpellé le gouvernement sur le recours aux ordonnances pour réformer les juridictions financières. Le Premier ministre a tenté de le rassurer sans être convaincant (JO du 15 septembre 2009). ▄ LES ORDONNANCES ■ __________________________________ Trois projets d’ordonnance attendent l’habilitation législative qui permettra au pouvoir exécutif d’étendre aux juridictions financières la dévastation que subit l’administration française depuis la mise en route de la révision générale des politiques publiques. En comparaison, Attila était un humaniste. Du premier, nous retiendrons trois dispositions saillantes qui, néanmoins, n’épuisent pas les raisons de critiquer un texte de nature à réduire la portée des contrôles mis en œuvre pour garantir aux citoyens « le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Aux termes du futur article L. 131-4 du code des juridictions financières, feront l’objet d’un apurement administratif les comptes des communes de moins de 5000 habitants ou dont les recettes ordinaires seront inférieures à trois millions d’euros, à compter de l’exercice 2013. Pour les exercices 2011 et 2012, ces seuils seront de 3 500 habitants et de un million d’euros au lieu de 750 000 actuellement. Les comptes des établissements publics locaux donneront lieu, quant à eux, à un simple apurement administratif lorsqu’ils desserviront moins de 10 000 habitants et (et non « ou » comme pour les communes) enregistreront un montant de recettes ordinaires inférieur à cinq millions d’euros dès 2013, au lieu de 5 000 habitants et deux millions d’euros en 2011 et 2012. Actuellement, seul le critère du nombre d’habitants, 3 500, est pris en compte. Le relèvement des seuils dans les proportions prévues privera le juge des comptes de tout moyen d’action à l’égard de trois quarts peut-être des collectivités décentralisées dont il assure aujourd’hui encore le contrôle. Voudrait-t-on les livrer aux appétits les plus forts ou aux désarrois les plus grands des élus devant la complexité de la gestion publique locale que l’on ne s’y prendrait pas autrement, compte tenu notamment de l’avenir peu brillant des services de la direction générale des finances publiques compétents en ce domaine. En outre, le projet d’ordonnance précise les conditions dans lesquelles la Cour exercera sa compétence en matière de contrôle organique des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. Le deuxième alinéa du futur article L. 135-1 du code des juridictions financières prévoit qu’elle « peut mettre en œuvre cette compétence de sa propre initiative ou sur demande motivée, soit du représentant de l’Etat dans la région ou le département, soit de l’autorité territoriale » Autant dire que la Cour n’interviendra que parcimonieusement ou lorsque des erreurs de gestion présumées feront le bruit d’un scandale ou encore quand des titulaires d’exécutifs locaux souhaiteront faire le bilan du mandat de leur prédécesseur. Dans ces conditions, sa contribution « à l’information des citoyens sur les gestions publiques locales » sera probablement des plus modestes. Enfin, la procédure juridictionnelle applicable vis-à-vis des comptables publics, des comptables de fait et des gestionnaires sera unifiée. Elle obéira aux principes décrits dans la loi du 28 octobre 2008 dont le SNPC-FO s’était félicité. S’agissant des gestionnaires, elle soulève toutefois une difficulté : le ministère public étant seul investi du pouvoir d’engager les poursuites, les risques de classement sans suite de certaines affaires ou d’acharnement dans d’autres n’est pas à exclure de la part des parquetiers. A propos de deux autres projets d’ordonnance ayant trait respectivement aux chambres territoriales des comptes et au régime statutaire des magistrats, nous ne formulerons que deux remarques. D’une part, à la différence de la Cour, les juridictions territoriales examineront d’office la gestion des collectivités de leur ressort. D’autre part, des règles statutaires distinctes s’appliqueront aux magistrats d’une même juridiction : une nouveauté dans la République. ▄ L’ETUDE D’IMPACT ■ Conformément aux nouvelles dispositions constitutionnelles, le projet de loi portant réforme des juridictions financières est accompagnée d’une copieuse étude d’impact dont nous nous bornerons examiner deux aspects. En premier lieu, semble à terme envisagée une profonde modification de l’organisation interne et des méthodes de travail d’une Cour qui comprendra un nombre encore indéterminé (six, huit ou dix) de chambres en région. La programmation des travaux sera centralisée. Le nombre des chambres de la Cour pourrait être modifié ainsi que le périmètre de leurs compétences dans le sens d’une plus grande spécialisation. Dans le cadre de la programmation d’ensemble, les chambres en région pourraient se voir confier le contrôle de services de l’Etat. Un profond changement des méthodes de travail en résulterait nécessairement pour aboutir à un effacement global de la mission première du juge des comptes : s’assurer de la régularité et du bon emploi des deniers publics par l’ensemble des administrations, notamment locales. Par ailleurs, l’étude d’impact marque implicitement sa préférence pour une modification des modalités de délibération des formations de jugement qui combineraient les règles en vigueur au Conseil d’Etat et dans les tribunaux correctionnels. Comparaison n’étant pas raison, on peut s’interroger sur la pertinence d’un tel projet, le juge des comptes n’ayant pas remplir exactement le même office que le juge répressif. En second lieu, l’étude d’impact indique que les missions nouvelles – responsabilité des gestionnaires, certification des comptes des collectivités territoriales et évaluation des politiques publiques – entraîneraient un surcroît significatif d’activité. Pour autant, elle prévoit une diminution globale des effectifs de 107 agents (environ 6 % des effectifs actuels) résultant de la suppression de 85 postes de magistrats et de 65 personnels administratifs, partiellement compensée par la création de 18 postes de conseillers maîtres et référendaires en service extraordinaire, qui exercent titre temporaire ou en fin de carrière, de 20 d’experts venant à titre temporaire, pour l’essentiel du secteur privé, et 5 d’assistants. Comment concilier diminution des moyens et accroissement des missions ? La réponse est dans l’étude d’impact : « Une partie du surcroît d’activité sera confiée à des prestataires extérieurs […] ». Nous sommes loin de la promesse du début de la procédure d’élaboration de cette contre-réforme : le maintien global des emplois. Ces chiffres ne rendent pas compte de l’ampleur des bouleversements que magistrats et fonctionnaires vont devoir affronter. Par exemple, la suppression de 65 postes d’agents administratifs sera le résultat de mouvements de plus grande ampleur : mobilités dans les conditions prévues par la loi du 3 août 2009 dont l’article 7 institue la mise en disponibilité ou à la retraite d’office, placements en position de restructuration, reclassements difficiles dans des administrations elles-mêmes en restructuration. De même, la modeste création de 5 emplois d’assistants ne doit pas masquer la redistribution des cartes professionnelles et personnelles dont elle procédera. Le projet de contre-réforme est inacceptable. Compte tenu des questions qu’il soulève, les représentants de la nation doivent s’exprimer. Pourquoi les priver par avance de l’exercice de leurs prérogatives alors que l’essentiel du dispositif est déjà prêt ? Cela s’appelle passer en force. La levée en masse des personnels doit faire échouer ce projet autour de l’exigence du :
FO La force en liberté FO |
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