Theme : «controle interne et culture de l’ethique dans les organisations publiques» : experience marocaine.»








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11ème CONFERENCE INTERNATIONALE

ANTI-CORRUPTION




THEME  : «CONTROLE INTERNE ET CULTURE DE L’ETHIQUE DANS LES ORGANISATIONS PUBLIQUES» : EXPERIENCE MAROCAINE. »



AUTEUR : MOSTAPHA FAIK , PRESIDENT DU COLLEGE DES INSPECTEURS GENERAUX DES MINISTERES - MAROC

SEOUL 28 MAI 2003
www.igm.org.ma

SOMMAIRE


INTRODUCTION



1ère partie : Contrôle et éthique : concepts universels


  1. Place du contrôle interne dans un système de management :




    • Evolution de la notion de contrôle : Contrôle, Inspection, audit

    • Finalité du contrôle

    • Rôle du contrôle dans l’entreprise privée

    • Rôle du contrôle dans l’administration publique.



I-Contrôle et Gouvernance





    • Le contrôle, élément de bonne gouvernance : Modèle COSO

    • Le cadre intégré de l’obligation de rendre compte

    • Les liens de la chaîne du cadre intégré

    • Pyramide du contrôle interne



II-Place du contrôle dans un système national d’intégrité





    • Les principales composantes d’un système National d’intégrité

    • La position des organes de contrôle


2ème Partie : Contrôle et éthique publics : Cas du Maroc

  1. Historique du contrôle et de l’éthique publics au Maroc





    • L’éthique du Maroc traditionnel ;

    • Le contrôle à l’époque coloniale ;
La naissance des institutions contemporaines




    • La Cour des Comptes

    • L’Inspection Générale des Finances

    • L’Inspection Générale de l’Administration territoriale

    • Les inspections Générales des Ministères

    • Le médiateur : Diwan Al Madalim

    • L’impulsion de la société civile et du secteur privé.




  1. Les Inspections Générales des Ministères : de l’inspection à la mesure des performances




    • Mission et attributions des I.G.M

    • Forces et faiblesses des I.G.M.

    • Conditions de progrès du contrôle interne



III-Le Collège des I.G.M : Action suggestive :





    • Contexte de création d’une association

    • Vision et ambitions du Collège des I.G.M.

    • Le Code d’éthique des I.G.M.

    • Partenariat pour l’éthique publique.



CONCLUSIONS



1ère Partie : Contrôle et éthique : concepts Universels


  1. Place du contrôle interne dans un système de management d’une organisation


Les classiques du management s’accordent pour nous enseigner que tout système de gestion d’une organisation repose sur trois fonctions complémentaires : Programing, Operating et Controling.
En effet, l’organisation se dote de procédures et de dispositifs qui visent à orienter ses actions et à maîtriser et à contrôler des processus qui associent des opérations physiques et des systèmes d’information

Le contrôle interne se définit comme un processus mis en œuvre par les dirigeants et le personnel d’une organisation à quelque niveau que ce soit, destiné à leur donner, en permanence, une assurance raisonnable que :


    • les opérations sont réalisées, sécurisées et optimisées ;

    • les informations financières sont fiables ;

    • les lois, règlements et directives sont respectées.


Toutefois, la notion de contrôle au sens large a beaucoup évolué aussi bien au sein de l’entreprise que dans l’administration publique.
Le contrôle a d’abord évolué en tant que fonction puis en tant qu’organe ou institution.
La fonction de contrôle a revêtu le caractère de l’inspection qui observe, examine et rend compte avec la casquette policière et l’esprit suspicieux.
Elle est passée au stade du contrôle qui inspecte par rapport à une norme imposée ou à une règle
En troisième stade, la fonction de contrôle s’est transformée en l’audit qui contrôle par rapport à une norme, identifie les causes de l’écart et propose les solutions ou les conseils.
Ainsi, l’audit interne qui s’est imposé en tant que fonction d’assistance au management, est devenu une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer et contribue à créer de la valeur ajoutée.
Par conséquent, la finalité du contrôle se trouve entièrement révisée pour rechercher plus de rationalité et d’efficience à la place des sanctions et répressions.
Cette finalité a également changé en dépassant les aspects de la comptabilité et des finances pour embrasser des aspects humains, organisationnels et stratégiques de l’entreprise.
Dans un contexte de compétition et de changement, l’Administration publique est appelée à adopter de nouveaux modes de gestion à l’instar de l’entreprise privée qui prône la rentabilité et l’efficacité. Le contrôle de l’Administration publique s’ajuste progressivement pour dépasser le stade de vérification de la régularité et de la légalité et s’intéresser en plus, à l’évaluation de l’impact économique et social, à l’appréciation de la matérialité et des retombées de la dépense publique.
En outre, le contrôle accompagne la politique de décentralisation comme une contrepartie de la délégation d’autorité.
Ainsi est il concevable de transposer au sein de l’Administration publique une fonction d’audit interne adaptée qui viendrait relever la finalité du contrôle et de l’inspection classique émanant d’une puissance publique.
L’audit interne se préoccupant beaucoup plus du rendement et de l’efficacité des fonctionnaires au profit du citoyen au lieu de leur discipline ou leur conformité à des règles administratives souvent stériles.
II- Le Contrôle élément de la bonne gouvernance
Les approches d’un contrôle interne centré sur la détection de la fraude, de l’abus et du gaspillage puis des sanctions et poursuites judiciaires ont démontré leurs limites et insuffisances.
Le contrôle a été amené à mettre l’accent davantage sur le concept de la prévention, focalisé sur la sensibilisation, la formation et la meilleure façon de faire, au lieu de la sanction.

Les facteurs explicatifs de cette évolution rapide sont liés à l’obligation de rendre compte comme élément essentiel de la démocratie et, aux attentes et exigences des citoyens en matière de transparence et de bonne gestion des deniers publics.
Il s’agit, en fait, d’un changement culturel qui a démystifié le concept de contrôle interne et l’a porté à un statut d’élément de bonne gouvernance.
Au Collège des Inspecteurs Généraux des Ministères, nous avons eu le plaisir d’inviter à Rabat deux praticiens de renommée, Messieurs Bernard DONGE et Robet CERASOLI, respectivement Ancien Inspecteur Général de la Banque Asiatique, actuellement auditeur à la Banque Mondiale, et Inspecteur Général du Massuschussett.
Après avoir défini la gouvernance comme un processus par lequel l’autorité est exercée dans la gestion des ressources pour le développement d’un pays, M. DONGE a souligné le rôle fondamental du contrôle interne et de l’auto évaluation pour une bonne gouvernance.
La meilleure illustration de cette montée du rôle du contrôle interne est constituée des travaux de la Commission Treadway et du Committee of Sponsoring Organisations (COSO) aux U.S.A. qui ont donné lieu à la genèse du cadre intégré de l’obligation de rendre compte dans les finances publiques.
Ce cadre centre l’intérêt sur la transparence des institutions représentatives (législatif) et responsables (Exécutif) vis à vis du citoyen qui exige de plus en plus l’accès à l’information.
Dans ce contexte, le contrôle public se trouve érigé en Institution Supérieure Autonome d’Audit (General Auditor)
Les gestionnaires publics sont dans l’obligation d’activer les organes de contrôle interne des agences publiques et de publier les rapports d’audit.
Les liens de la chaîne du cadre intégré du COSO se trouvent de plus en plus renforcés entre le législatif et l’exécutif d’une part et entre les auditeurs externes et internes d’autre part.
A l’instar de l’entreprise privée au sein de laquelle le concept de la corporate governance s’est développé sous l’effet du droit de l’information des actionnaires, l’administration publique, sous la pression de la rationalisation et de la décentralisation, a fini par admettre le contrôle interne comme outil de mesure de l’efficience des opérations et de fiabilité des données.
Les exigences de la bonne gouvernance ont créé un environnement favorable au contrôle interne qui est devenu un moyen d’évaluation des risques grâce à la disponibilité d’un système d’information et de communication judicieux.
A côté du modèle américain, on peut citer d’autres expériences édifiantes comme celle du Canada (COCO) de la Nouvelle Zélande, de l’Australie et de la Grande Bretagne.
L’Union Européenne évolue dans la voie Anglo-Saxone qui consacre à l’Audit un statut privilégié.



  1. Place du contrôle dans un système national d’intégrité


En luttant contre la corruption Transparency International vise à améliorer la probité et l’intégrité dans la gestion de la chose publique.
Sur ce plan les préoccupations de Transparency International et celles des Institutions de Contrôle se rejoignent parce que l’intégrité est l’opposé de la corruption au moins à trois niveaux :


    • l’intégrité d’un agent public se définit par sa force de résister à toute tentation de corruption et de favoritisme ;

    • l’intégrité implique pour l’agent public, l’accomplissement de sa tâche dans le respect de l’intérêt général ;

    • l’intégrité suscite la confiance du citoyen et accroît la crédibilité du service public.


D’ailleurs, ces préoccupation sont partagées par un réseau international qui mène des recherches et de la réflexion sur l’éthique professionnelle privée et publique.
De l’intégrité comme concept et valeur découle donc une approche structurante qui intègre plusieurs paramètres des domaines de l’éthique et de la bonne gouvernance.
Les travaux menés dans ce sens par des organisations internationales et particulièrement dans les pays de l’OCDE ont abouti à une démarche compréhensible et à une approche systémique globale conçue en « système national d’intégrité ».
La littérature internationale sur l’intégrité publique découlant de ces travaux retient des normes de conduite et des instruments formels et informels qui régissent la vie publique et met en exergue des outils professionnels qui ont institué un système d’intégrité défini par huit éléments :


      1. l’engagement politique ;

      2. le cadre juridique ;

      3. des codes de bonne conduite ;

      4. un organisme de coordination des questions d’éthique ;

      5. des mécanismes de promotion socio-professionnelle ;

      6. des mécanismes efficaces pour assurer la transparence ;

      7. de bonnes conditions d’emploi dans la Fonction Publique ;

      8. une société civile active.



Cette première définition a beaucoup évolué vers un sens plus large associant des valeurs et principes à la répartition des rôles entre plusieurs institutions pour la mise en œuvre d’instruments et mécanismes de professionnalisation de l’intégrité.


        1. Principes et valeurs fondant un système d’intégrité


L’éthique professionnelle est fondée sur des valeurs dont le respect suscite chez le citoyen un sentiment de confiance vis à vis de l’agent et du service public.
Le renforcement de cette confiance accroît la crédibilité du service public et réduit la méfiance et la fréquence de conflits d’intérêts entre les acteurs sociaux.
Parmi, ces valeurs on peut citer la légalité, la diligence, l’efficience, l’obligation de rendre compte, la responsabilité, la compétence et l’impartialité.


        1. les acteurs d’un système national d’intégrité




    • Un exécutif chargé de préserver le bien public et de mettre en œuvre une stratégie cohérente ;

    • Un législatif issu d’élections justes et équitables ;

Il doit pouvoir contrôler valablement l’exécutif ;

    • Des organes de contrôle et d’audit publics dotés d’autonomie et moyens dont les rapports sont publiés et ayant la capacité de saisir la justice.

    • Un appareil judiciaire indépendant et équitable accorant la protection aux témoins ;

    • Des médias indépendants bénéficiant du droit à l’information

    • Un Médiateur objectif disposant d’une autorité morale forte et d’une capacité de suivi des plaintes et réclamations des citoyens ;

    • Des agences de surveillance autonomes

    • Un secteur privé doté de codes de bonne conduite et opérant sous l’égide d’une politique de concurrence loyale.




        1. Les mécanismes et instruments d’un système d’intégrité



Les dispositions communes les plus utilisées pour la dynamisation d’un système nation d’intégrité s’articulent autour de :


    • la publication des rapports d’inspection et d’audit

    • de codes de bonne conduite professionnelle retenant des standards et des normes de bonne conduite

    • des règlements relatifs aux positions de conflits d’intérêt des fonctionnaires ;

    • des dispositions interdisant les cadeaux et avantages en nature ;

    • des instruments de protection de l’information et de suivi

    • des programmes de formation et de sensibilisation.


Placé au cœur d’un Système National d’Intégrité, un contrôle public autonome et efficace peut jouer quatre rôles fondamentaux dans la construction de la probité publique.
Le contrôle public constitue un outil de mesure et d’information sur le niveau de propagation d’une culture d’intégrité chez les fonctionnaires publics par l’intermédiaire de tests professionnels d’intégrité.


    • Le contrôle public joue un rôle d’information ;

    • Le contrôle public représente un instrument de dissuasion des employés mal intentionnés.

    • Le contrôle public est aussi un moyen de prévention et de détection de la fraude et de l’abus.

    • Enfin, le contrôle public peut jouer un rôle d’incitation à l’intégrité et à l’éthique publiques .



CONCLUSION DE LA 1ère PARTIE
Né pour jouer le rôle de "gendarme" représentant la puissance publique ou bien le vérificateur de la fiabilité des comptes d’une entité privée ou publique , le contrôle interne s’est confirmé comme un moyen indispensable d’un système de management moderne et rationnel.
Plus tard et sous l’effet des exigences du processus de démocratisation de la société, le contrôle interne se retrouve au centre du cadre intégré de la bonne gouvernance et de l’intégrité. Cependant si le modèle universel, émanant de l’occident peut être séduisant, la réalité dans les pays en développement est préoccupante.
L’ écart culturel entre le Nord et le Sud entretient des résistances à l’émancipation du rôle du contrôle interne dans les administrations publiques.
Peut-on espérer que l’expérience marocaine constituerait une exception à méditer.
C’est ce que nous allons vérifier dans la 2ème partie.

2ème Partie : Contrôle et éthique publics : Expérience marocaine


  1. Historique du contrôle et éthique du Maroc




    1. L’Ethique du Maroc traditionnel


Avant le protectorat en 1912 le contrôle public était régi par les règles musulmanes d’organisation des fonds publics. Celles-ci, reposait sur le corps des Oumana (pluriel d’amine).
Ces derniers sont recrutés parmi les nobles négociants qui appliquaient aux finances de l’Etat les règles comptables en usage dans leur profession (commerce) et répondent par leur fortune propre de la sincérité de leur gestion. Les Oumana étaient placés sous l’autorité directe de l’Amine El Oumana qui fait office de ministre des finances.
Ce haut fonctionnaire est assisté sur le plan central de trois Oumana :


    • l’Amine Eddakhl : (Amine des recettes) chargé du recouvrement des produits et revenus de l’Etat. Il était secondé par :




    • l’Amine Al Kabail (équivalent du percepteur d’aujourd’hui) ;




    • Et par l’Amine Al Moustafad qui faisait fonction dans les villes de receveur des taxes et droits d’entrées.


En l’absence de règles budgétaires précises les Oumana appliquaient des règles de recettes et de dépenses souvent disparates.
Par ailleurs, l ‘éthique publique du Maroc traditionnel tire ses origines de l’organisation administrative musulmane quand le Sultan de l’Amir s’entoure de plusieurs Wali qui l’assistent pour exercer ses fonctions protecteur des croyants vis à vis de tout abus. A ce titre on retrouve le Wali d’Akadae (Ministre de la justice) le Wali de la Hisba (Autorité de contrôle financier) et le Wali d’Al Madhalim (Médiateur).



    1. Le contrôle de l’administration sous le protectorat


L’organisation de l’administration coloniale française était fondée sur trois principes : unité de direction, centralisation et autoritarisme. Le représentant du gouvernement protecteur, ou le « résident général » centralisait toutes les responsabilités publiques en exerçant un contrôle hiérarchique sur l’ensemble du personnel.
L’esprit autoritaire du contrôle de légalité par voie juridictionnelle c’est dans ce contexte qu’est né le contrôle résidentiel par inspection au plus haut niveau hiérarchique.
Les Inspecteurs généraux relevaient directement du résident général et couvraient les domaines du contrôle administratif, territorial et technique.
Par contre, le contrôle des Finances a été conservé entre les mains du pouvoir central du Ministère des Finances et de la Cour des Comptes de Paris.
En plus du contrôle hiérarchique et des inspections générales, l’administration coloniale opérait son contrôle par l’intermédiaire de commissions comme le cas de la commission des comptes.


    1. L’émergence des Institutions de contrôle contemporaines


Depuis son indépendance en 1956, le Royaume du Maroc a adapté progressivement ses institutions de contrôle et d’éthique sous l’effet soit de crises financières ou politiques et surtout grâce à la poussée démocratique et à l’effort d’ajustement structurel de la gestion de la chose publique.
Plusieurs types de contrôles se sont mis en place :

    • le contrôle politique ;

    • le contrôle juridictionnel ;

    • le contrôle administratif ;

    • le contrôle financier et

    • le contrôle territorial

    • les auditeurs internes

    • les auditeurs indépendants




  1. Le contrôle politique est d'origine constitutionnelle, il est l'œuvre surtout du Parlement sous différentes formes. Le Parlement s’est activé par la création de commissions d’enquêtes sur la gestion d’entreprises publiques.




  1. Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des Comptes. Il peut être un contrôle financier ou un contrôle de légalité. La constitution de 1996 a érigé la Cour des Comptes en juridiction Supérieure avec la création de neuf Cours Régionales des Comptes.




  1. Le contrôle administratif interne


Il prend deux formes : le contrôle hiérarchique et l'inspection générale.
Le contrôle hiérarchique est l'œuvre de tout responsable de l'Administration Exécutive notamment le Secrétaire Général et les Directeurs.
Séparée de la filière hiérarchique, l'Inspection Générale est rattachée directement au Ministre qu'"elle informe régulièrement sur le fonctionnement des services".
Elle est aussi chargée d'instruire toute requête qui lui est confiée et de procéder à toute inspection, enquête ou étude.
Le contrôle par voie d'inspection peut porter sur les conditions de fonctionnement des services. Il peut aussi être un contrôle de régularité.


  1. Le contrôle financier


Le contrôle des Finances publiques prend plusieurs formes. Il est à priori et à posteriori, et porte sur les différentes catégories de services publics. Le souci de la bonne gestion des deniers publics a amené surtout le Ministère des Finances à étendre le contrôle le long des circuits des dépenses et des recettes des services publics.
L'Inspection Générale des Finances joue un rôle fondamental et horizontal d'investigation et de contrôle conformément au Dahir du 14 avril 1960. L'Inspection se fait sur pièce ou sur place et se conclut par un rapport remis au Ministre des Finances.
L'IGF s'active aujourd'hui pour sortir du contrôle, principalement des percepteurs. Elle structure son action sur un champ plus vaste, et plus équilibré qui comprend de plus en plus d'Administrations et d'établissements publics.
Le contrôle à priori est le fait des agents comptables et des Contrôleurs financiers placés auprès des administrations et établissements publics.
Le contrôle des Finances s'exerce également de manière assez forte par la Direction du Budget et par le Contrôle des Engagements de Dépenses.
La réforme de la DEPP en 1978 et le projet de 2003 tentaient d'alléger le poids du contrôle financier sur les entreprises publiques à gestion commerciale et industrielle.


  1. Le contrôle territorial


Il est fait référence, à ce niveau à l'Inspection Générale du Territoire, créée en 1994 au sein du Ministère de l'intérieur.
Cette inspection dispose d'une mission large de contrôle (administratif, technique, comptable et financier) sur les services municipaux et communaux.


  1. De nouvelles voies à l’éthique publique du Maroc


La constitution en 1996, appuyée par les hautes orientations royales ont confirmé l’engagement du Maroc dans un nouveau projet de société basé sur un consensus national qui s’articule autour de trois piliers :


    • un processus démocratique ;

    • une garantie des droits de l’homme ; et

    • une croissance économique et sociale durable


Ce nouveau contrat social implique un nouveau mode de gouvernance qui met le citoyen au centre des préoccupations.
Depuis juillet 1999, le Maroc s’est engagé r résolument dans la voie de l’édification de son propre « système d’intégrité ». Les signaux sont encourageants : nouveau concept de l’autorité, chantiers de la réforme de la justice et de l’Administration, Institution de diwan Al Madalim, processus électoral transparent, projet de loi sur la corruption.
Cependant, si le Maroc s’achemine vers un système d’intégrité par un engagement politique et la mise en place d’organes habilités, du chemin reste à faire au niveau des instruments et des mécanismes de professionnalisation de l’intégrité publique.
Des progrès sont attendus au niveau des instruments portant sur :


    • L’adoption d’une loi sur la corruption :

    • Le statut de la Cour Spéciale de Justice

    • La déclaration du patrimoine

    • Les conflits d’intérêts

    • Les codes de conduite

    • L’accès à l’information

    • La protection des dénonciateurs

    • La question des cadeaux et avantages en nature.



  1. Impulsion par la société civile et par le secteur privé


Les ONG et, particulièrement Transparency Maroc, se sont activées pour mener un travail de fond pour lutter contre la corruption et exiger une administration plus intègre. Un programme intense d’actions de sensibilisation, d’enquêtes sectorielles et de sondages d’opinion est mis en œuvre en partenariat avec des forces vives nationales et internationales.
Dans le même sens, le comité d’éthique du patronat (CGEM) s’est distingué par une action de promotion de la charte de l’entreprise et par un programme de sensibilisation des managers sur les bonnes conduites.



  1. Les inspections générales des ministères : de l’inspection à la mesure des performances


L’administration marocaine s’est engagée ces dernières années, dans un processus général de modernisation de son fonctionnement à travers notamment la réaffirmation du principe de bonne gouvernance et la moralisation de la gestion des affaires publiques.
Dans le cas de la mise en œuvre de ce processus, les Inspections Générales des Ministères sont amenées à jouer pleinement leur rôle au sein de l’administration.
La mission des IGM dans le cadre du processus engagé est centrale car elle devrait être la base de l’évaluation des réalisations, de l’audit et des inspections et enquêtes (mission initiale).
Cette évolution dans les missions et ce positionnement central interpelle les inspections qui ont une obligation de s’organiser et se doter des moyens leur permettant de jouer leur rôle.
Dans ce cadre, des réflexions ont été menées ces dernières années et ont abouti à la création du collège des IGM.

Diagnostic des IGM
La situation des IGM se présente comme suit :


  1. Volet institutionnel.


Description de la situation .
La création, l’organisation et les attributions de chaque inspection générale sont déterminées par le décret de base fixant l'organisation et les attributions du ministère concerné.

Dans certains cas (trois IGM), le décret a été complété par une décision interne qui détaille l’organisation et les attributions de l’inspection générale.

Par ailleurs, les circulaires du Premier Ministre relatives à des domaines touchant les attributions des inspections générales, constituent également des textes institutionnels de référence : circulaires sur les droits de l’homme, accueil des citoyens et suivi des articles de presse.
Les attributions et les missions assignées aux inspections générales et découlant du décret de base consistent essentiellement à :


  • Informer le ministre sur le fonctionnement des services du ministère.

  • Instruire toute requête qui lui est adressée.

  • Procéder sur instruction du ministre à toute inspection, enquête ou étude.



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