Cerc conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohésion sociale








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CERC

Conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohésion sociale


CNAF

Caisse Nationale des Allocations Familiales


DEP

Direction de l’Évaluation et de la Prospective


DREES

Direction de la Recherche, des Études,

de l’Évaluation et des Statistiques






COLLOQUE
« le devenir des enfants de familles défavorisées en France »

1er avril 2004

ANNIE MESRINE

(Drees, Ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité)


L’AIDE SOCIALE À L’ENFANCE :

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ET DÉPENSES

[Ce texte se fonde sur les publications de Claire BAUDIER-LORIN, Benoît CHASTENET,

Christine BONNARDEL et Marie RUAULT (cf. la bibliographie)]

Carré des Sciences

Ministère de la Jeunesse, de l’Éducation nationale et de la Recherche

En termes de protection de l’enfance, de multiples modes de prise en charge des enfants, des adolescents et des familles complètent les dispositifs légaux et réglementaires. En 2000, un rapport conjoint IGAS/IGSJ évaluait à environ 30 000 les enfants et adolescents bénéficiaires de dispositifs alternatifs1. Les dispositifs légaux et réglementaires s’articulent, quant à eux, autour d’interventions judiciaires et administratives, complémentaires dans leurs missions, mais différentes quant aux moyens et au cadre juridique dans lequel elles s’exercent. La protection administrative s’exerce dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance, laquelle, depuis les lois de décentralisation de 1983, est quasi intégralement placée sous l’autorité des présidents de conseils généraux.
Ce texte traite des dispositifs financés par les départements, qu’ils relèvent de la protection administrative ou de la protection judiciaire. Après avoir brièvement rappelé l’articulation entre les interventions administratives et judiciaires, et les différents types de mesures en direction des enfants et des adolescents, nous retracerons l’évolution des effectifs de bénéficiaires et de dépenses sur la période récente, puis les disparités départementales en la matière.

I. Le dispositif français de protection de l’enfance
1. Aide sociale à l’enfance et protection judiciaire de la jeunesse
L’aide sociale à l’enfance s’inscrit dans le dispositif général de l’aide sociale destinée aux personnes qui ne peuvent faire face à leurs besoins à cause de leur handicap, de leur âge ou de difficultés économiques ou sociales2.
Depuis les lois de décentralisation, l’aide sociale à l’enfance (ASE) a été quasi intégralement placée sous l’autorité des présidents des conseils généraux. Les dispositions régissant le service de l'aide sociale à l'enfance figurent aux articles L221-1 et suivants du Code de l'action sociale et des familles (CASF). Dans ce cadre, l'organisation et la mise en œuvre de la politique de protection de l'enfance relèvent de chaque département. Chacun organise le service, attribue les prestations dont il fixe les tarifs et s'appuie sur un dispositif d'établissements et de services, publics ou privés habilités dont le financement est approuvé chaque année lors du vote du budget et dont l'activité est contrôlée par les services du conseil général. De par ses missions, le service de l’ASE est chargé notamment d’ « apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux majeurs âgés de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre » (art. L221-1 du CASF)3. L’aide sociale à l’enfance a ainsi un rôle « préventif » d’intervention auprès des mineurs en risque de danger.

Le système français de protection de l’enfance, au-delà de l’ASE, s’articule autour d’interventions judiciaires de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Celles-ci se distinguent des interventions administratives : elles sont subordonnées à l’existence d’une plainte ou de requêtes de la famille, d’une situation d’urgence ou de danger au sens de l’article 375 du Code civil (assistance éducative)4. L’autorité judiciaire est la seule à pouvoir prendre des décisions contraignantes vis-à-vis de la famille ou du mineur. Aussi, la protection judiciaire vient-elle souvent compléter ou relayer la protection administrative. C’est notamment le cas lorsque les mesures de soutien mises en œuvre avec le consentement de la famille ne suffisent plus ou quand ce consentement fait défaut (passage d’une action éducative administrative à une action éducative en milieu ouvert par exemple).
Par delà les mandats judiciaires, la PJJ assume une double mission de prévention de la délinquance et de contribution à la protection de l’enfance. Le cadre juridique général de son action reste encore aujourd’hui l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, qui abroge la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et la liberté surveillée, et sur le fondement de laquelle l’autorité judiciaire mène une action protectrice dont l’objet est de substituer à la sanction, et notamment à l’incarcération, une action d’éducation et d’insertion sociale.
Le juge peut confier l’enfant au secteur public (Justice) ou à des structures du secteur associatif habilité Justice (au titre de l’assistance éducative ou de l’enfance délinquante), la plupart de ces dernières étant également habilitées au titre de l’ASE. Il peut également le confier au conseil général, qui exécute la mesure dans ses structures départementales ou, plus fréquemment, la fait exécuter dans des structures habilitées au titre de l’ASE.


  1. Les mesures financées par le département


Chaque département finance les mesures de protection administrative (aides et actions à domicile, placements avec l’accord des parents) ainsi que certaines mesures de protection judiciaire (actions éducatives en milieu ouvert confiées à l’ASE ou au secteur associatif, placements à l’ASE, placements directs auprès d’un tiers ou d’un établissement financé par l’ASE).
En creux apparaissent ainsi les mesures de protection judiciaire qui ne sont pas prises en charge par les départements. La PJJ finance ainsi, au civil, les actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) exécutées par le secteur public PJJ ainsi que les placements par le juge auprès de tiers ou d’établissements habilités ou conventionnés uniquement par la Justice, et elle finance, au pénal, la presque totalité des mesures (à l’exclusion du placement des mineurs de moins de 13 ans confiés à l’ASE) ainsi que la protection judiciaire des majeurs de 18 à 21 ans (AEMO et placements judiciaires)5.
Parmi les mesures financées par les départements, on distingue deux grandes familles : les actions éducatives et les mesures de placement à l’ASE.


  • Les actions éducatives (AED ou AEMO)


L’AED (action éducative à domicile) est une décision administrative prise par le président du Conseil général (art. L221-1 CFAS) à la demande ou en accord avec les parents.
Les actions éducatives à domicile sont ainsi exercées en milieu familial. Au regard des missions confiées à l’ASE, les AED ont pour but :
• d’apporter un soutien éducatif, psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux jeunes majeurs âgés de moins de 21 ans (art. L221-1 du CAFS). L’action éducative auprès des familles est alors exercée par des travailleurs sociaux (notamment éducateurs spécialisés et psychologues) appartenant aux services départementaux de l’ASE, ou à un service habilité ASE. Ils ont pour mission d’aider les parents dans l’exercice de leur autorité parentale (par exemple leur apporter aide et conseils notamment dans les rapports avec leurs enfants, ou permettre des liens avec les institutions en particulier l’école).
• d’éviter le placement hors du milieu familial, préparer un placement ou à l’issue de celui-ci préparer le retour dans la famille.
L’AEMO (action éducative en milieu ouvert), exercée en vertu d’un mandat judiciaire (décision du juge des enfants dans le cadre de l’assistance éducative des articles 375 du Code civil) poursuit le même but que l’AED, mais contrairement à cette dernière, elle est contraignante à l’égard des familles.


  • Les mesures de placement


Les mesures de placement à l’ASE retirent le mineur du milieu familial. Elles sont de trois types :
• Les mesures administratives sont décidées par le président du Conseil général sur demande ou en accord avec la famille. Ce sont les accueils provisoires de mineurs et les accueils provisoires de jeunes majeurs. Les pupilles de l’État sont également comptabilisés parmi les bénéficiaires de mesures administratives.
• Les mesures judiciaires sont décidées par le juge des enfants. L’enfant est alors confié au service de l’ASE qui détermine les modalités de son placement. Elles comprennent : la délégation de l’autorité parentale à l’ASE, le retrait partiel de l’autorité parentale, la tutelle d’Etat déférée à l’ASE, et le placement à l’ASE par le juge au titre de l’assistance éducative ou de l’ordonnance de 1945 sur l’enfance délinquante.
• Les placements directs : ils comprennent le placement par un juge auprès d’un établissement ou auprès d’un tiers digne de confiance, et la délégation de l’autorité parentale à un particulier ou à un établissement. Dans le cas d’un placement direct le service d’aide sociale à l’enfance n’est que le payeur de la mesure.

II. Les bénéficiaires de l’ASE : à peu près autant d’actions éducatives que d’accueils
L’enquête annuelle de la Drees auprès des conseils généraux6 recueille le nombre de bénéficiaires par type de mesures. Un enfant qui bénéficie simultanément au 31 décembre de deux types de mesures est compté deux fois.
En 2002, la part des enfants accueillis à l'ASE, c'est-à-dire ceux faisant l'objet d'une mesure de placement hors du milieu familial, demeure légèrement supérieure à la part des enfants bénéficiaires d'actions éducatives : 52 % contre 48 % 7 (graphique). En 10 ans, l'écart entre le nombre des enfants accueillis à l'ASE et le nombre de ceux qui bénéficient d'une action éducative s’est continûment réduit, passant de 21 400 en 1992 à 6 900 en 2002.
Cette tendance répond au souci des pouvoirs publics d'éviter à chaque fois que possible le placement de l'enfant en dehors de son environnement familial.
Graphique - Répartition des actions éducatives et des placements rapportés au nombre total des bénéficiaires de l’ASE


128 000 actions éducatives

Les actions éducatives regroupent à la fois des actions éducatives à domicile (AED) et des actions éducatives en milieu ouvert (AEMO).
En 2002, les actions éducatives ont augmenté de 2 %, passant de 125 000 en 2001 à 127 000 (tableau 1). Cette augmentation résulte à la fois d'une hausse de 8 % des AED et d'un tassement des AEMO. Fin 2002, le total des actions éducatives est composé ainsi de 73 % d'AEMO (93 000) et de 27 % d'AED (34 000). Ces proportions ont peu évolué depuis 10 ans.

Tableau 1 - Evolution du nombre de bénéficiaires d’une action éducative de 1998 à 2002





Taux de croissance (en %)

Année

1998

1999

2000

2001

2002

1998-2002

2001-2002

AED

32 183

32 059

31 463

31 640

34 161

6,1

8,0

AEMO

91 037

94 211

94 878

93 532

93 319

2,5

-0,2

Total

123 220

126 270

126 341

125 172

127 480

3,5

1,8

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.
Près de 135 000 enfants accueillis à l'ASE, avec une prépondérance des mesures judiciaires
Le nombre total d'enfants accueillis à l'ASE regroupe à la fois ceux qui lui sont spécifiquement confiés, qu'ils fassent l'objet de mesures administratives ou judiciaires, et les enfants qui sont placés directement par le juge.

Au total, en 2002, près de 135 000 enfants ont été accueillis à l'ASE (tableau 2). Ce nombre est resté globalement stable en 10 ans, depuis 1992. Cette stabilité résulte de la baisse de 17% des placements directs et de la hausse de 5 % des enfants confiés.
Tableau 2 - Evolution du nombre d’enfants accueillis à l’ASE de 1998 à 2002





Taux de croissance (en %)




1998

1999

2000

2001

2002

1998-2002

2001-2002

Enfants confiés à l’ASE

110 796

111 393

110 935

110 829

111 164

0,3

0,3

Dont mesures
judiciaires

81 938

82 464

82 252

82 174

83 228

1,6

1,3

Dont mesures
administratives

28 858

28 929

28 683

28 655

27 936

-3,2

-2,5

Placements directs

26 192

25 541

25 077

23 657

23 236

-11,3

-1,8

Enfants accueillis à l’ASE

136 988

136 934

136 012

134 486

134 400

-1,9

-0,1

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.
Les enfants confiés à l’ASE peuvent l’être suite à une mesure judiciaire ou à une mesure administrative.
En 2002, le nombre d'enfants confiés à l'ASE au titre d'une mesure judiciaire augmente de près de 2 % (passant de 82 000 en 2001 à 83 000). Les placements à l'ASE par le juge des enfants représentent à eux seuls 92 % de l'ensemble des mesures judiciaires et augmentent de 1 % en 2002 (de 76 000 en 2001 à 77 000); les 8 % restants sont constitués des tutelles d'Etat déférées à l'ASE, des délégations d'autorité parentale et des retraits partiels d'autorité parentale (tableau 3). En revanche, le nombre d'enfants bénéficiant d'une mesure administrative décroît de 3 % environ en 2002 (de 29 000 en 2001 à 28 000). Les accueils provisoires, qui correspondent aux placements à la demande ou en accord avec les familles, représentent 90 % des mesures administratives ; les 10 % restants concernent les pupilles de l'Etat. Les accueils provisoires diminuent en 2002 de 4 % pour les mineurs et de 2 % pour les jeunes majeurs (tableau 3).
L’évolution des mesures judiciaires et administratives entre 2001 et 2002 confirme l’évolution antérieure. Depuis 1992, le nombre de mesures judiciaires a ainsi augmenté de 20 % alors que celui des mesures administratives a diminué de 24 %, résultant de la baisse conjuguée des accueils provisoires et du nombre de pupilles de l’Etat.
Tableau 3 - Enfants confiés à l’ASE : mesures administratives et judiciaires





Taux de croissance

(en %)

Année

1998

1999

2000

2001

2002

1998-2002

2001-2002

Total enfants confiés à l’ASE

110 796

111 393

110 935

110 829

111 164

0,3

0,3

Mesures administratives

28 858

28 929

28 683

28 655

27 936

-3,2

-2,8

Dont pupilles

3 022

3 010

2 997

2 881

2 860

-5,4

1,8

Dont accueil
provisoire de mineurs

11 552

11 589

11 803

12 539

11 939

3,4

-4,3

Dont accueil
provisoire de jeunes
majeurs

14 284

14 330

13 883

13 235

13 317

-8,0

-2,5

Mesures judiciaires

81 938

82 464

82 252

82 174

83 228

1,6

1,6

Dont DAP* à l’ASE

2 896

2 804

2 882

2 831

2 893

-0,1

4,8

Dont tutelle

2 603

2 731

2 959

3 215

3 669

41,0

9,2

Dont retrait de
l’autorité parentale

16

16

18

16

28

75,0

68,8

Dont placement à
l’ASE par le juge

76 423

76 913

76 393

76 112

76 638

0,3

1,1

* Délégation de l’autorité parentale à l’ASE.

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.
La famille d’accueil est le mode d’hébergement principal
Les enfants confiés à l'ASE sont placés principalement soit en famille d'accueil, soit dans un établissement public de l'ASE ou du secteur associatif habilité et financé par elle. En 2002, la part des familles d'accueil représente environ 55 % de l'ensemble des modes d'hébergement des enfants confiés à l'ASE, alors que les établissements en accueillent environ 35 % (tableau 4). Le nombre d'enfants confiés à l'ASE placés en famille d'accueil continue à croître mais se stabilise en 2002 : il augmente de presque 7 % depuis 1998, et s’établit en 2002 à 61 400. Quant au nombre d'enfants placés en établissement, il passe de 42 000 en 2001 à 40 500 en 2002, soit un recul de 3 % en un an et de 8 % en cinq ans.
Les autres modes d'hébergement, adolescents autonomes (hébergement en appartement indépendant avec des visites régulières d'instructeurs) ou autres (notamment les internats scolaires), sont minoritaires : au total 10 % de l'ensemble en 2002. Ces deux modes d'hébergement, après un recul, connaissent une hausse en 2002.
Tableau 4 - Modes d’hébergement des enfants confiés à l’ASE





Taux de croissance (en %)




1998

1999

2000

2001

2002

1998-2002

2001-2002

Famille d’accueil

57 443

59 025

59 667

61 120

61 359

6,8

0

Etablissement

44 119

43 880

43 265

41 737

40 514

-8,2

-3

Adolescents autonomes

5 014

4 767

4 304

4 147

4 439

-11,5

7

Autres modes d’hébergement

4 220

3 721

3 699

3 825

4 852

15,0

27

Total enfants confiés

110 796

111 393

110 935

110 829

111 164

0,3

0

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.
Un âge moyen de 11 ans et demi
Les enfants confiés à l’ASE ont un âge moyen de 11,5 ans (tableau 5). Un enfant sur sept a moins de 6 ans, un sur sept est un jeune majeur.
Tableau 5 - Répartition par âge des enfants confiés à l’ASE





Moins de
6 ans

6 à 10 ans

11 à 15 ans

16 à 17 ans

18 ans ou plus

Total

Effectifs

17 057

25 451

36 355

18 172

14 129

111 164

Part (en %)

15

23

33

16

13

100

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.

III. L’ASE, premier poste de dépenses d’aide sociale des départements
Les dépenses d’aide sociale ont un poids relativement important au sein des budgets départementaux : en 2001, avec 12,9 milliards d’euros de dépenses brutes, elles sont le principal poste de dépenses des conseils généraux dont le budget de fonctionnement est évalué à environ 24,2 milliards d’euros8. Elles se répartissent en cinq principaux grands postes : l’aide sociale aux personnes âgées, l’aide sociale aux personnes handicapées, l’Aide sociale à l’enfance (ASE), les charges d’insertion du RMI et les autres postes (service social départemental, frais communs, aide sociale facultative et services sociaux sans comptabilité distincte). Les quatre premiers secteurs représentent, en 2001, 87 % des dépenses nettes d’aide sociale (dépenses brutes moins recouvrements), soit un montant total en France métropolitaine de 10,7 milliards d’euros pour l’année 2001.
Au sein des dépenses nettes de ces quatre secteurs, l’aide à l’enfance représente la part la plus importante avec 47 % du total en 2001. L’augmentation de 0,4 % de la part des dépenses nettes d’Aide sociale à l’enfance (ASE) en 2001 s’inscrit dans un mouvement plus ancien puisque cette part n’a cessé de croître chaque année depuis 1996, passant de 45 % en 1996 à 47 % en 2001. En 2002, cette part diminuerait légèrement, suite à l’augmentation des dépenses vers les personnes âgées (Allocation personnalisée d’autonomie), mais resterait de loin prépondérante au sein des dépenses d’aide sociale.
4,4 milliards d’euros de dépenses nettes en faveur de l’Aide sociale à l’enfance
En 2001, les dépenses nettes des conseils généraux ont atteint près de 4,4 milliards d’euros pour l’Aide sociale à l’enfance (ASE). Ces dépenses ont augmenté en volume de 7 % depuis 1997 et de 1 % depuis 2000 (tableau 6).
Tableau 6 - Evolution sur cinq ans des dépenses en euros constants 2001 (en millions d’euros)


Année

1997

1998

1999

2000

2001

Dépenses brutes

4 165

4 327

4 428

4 416

4 452

Dépenses nettes

4 080

4 241

4 342

4 334

4 377

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.
La structure des dépenses d’Aide sociale à l’enfance (ASE) en 2001 ne s’est pas beaucoup modifiée depuis 1998 : les allocations mensuelles, secours, bourses et autres aides financières représentent 6 % des dépenses brutes directes en 2001, les actions éducatives (à domicile et en milieu ouvert) 6,5 %, et les mesures de prévention spécialisée 4 %. Les placements en établissements demeurent la part la plus importante des dépenses d’aide sociale à l’enfance avec 50 % en 2001, les placements en famille d’accueil, quant à eux, représentant en 2001 24 % des dépenses brutes d’Aide sociale à l’enfance (tableau 7).
Tableau 7 - Structure des dépenses brutes (en millions d’euros)


Année

1998

1999

2000

2001

Allocations mensuelles et de secours

169

169

155

161

Actions éducatives

240

252

259

265

Placement dont :

2 787

2 849

2 953

3 042

- familial

881

903

937

972

- établissement

1 888

1 927

1 996

2 023

Champ : France métropolitaine.

Source : enquête Aide sociale, Drees.

IV - Les disparités départementales
On observe de grandes disparités entre les départements tant en termes de proportion de bénéficiaires (rapportée à la population des moins de 21 ans) que de dépenses par bénéficiaire9 10.
Sur la période 1999-2001, la moitié des départements compte, pour 1 000 habitants de moins de 21 ans, moins de 16 bénéficiaires de l’aide sociale à l’enfance. La grande couronne de la région Ile-de-France et un large triangle au sud-est de la France comptent moins de 13 bénéficiaires pour 1 000 habitants de moins de 21 ans (carte 1). Un minimum de 7 bénéficiaires pour 1 000 habitants est observé en Haute-Savoie. En revanche, on en dénombre plus de 18 dans la plupart des départements frontaliers du nord de la France, en Aquitaine, dans le Massif central et les Pyrénées avec un maximum de 34 bénéficiaires dans la Creuse. Le rapport IGAS/IGSJ de juin 2000 notait déjà cette grande disparité et y voyait des différences de pratique des professionnels, en plus des différences de situation sociale des familles concernées.
Carte 1 - Nombre de bénéficiaires pour 1 000 habitants de moins de 21 ans (1999-2001)


Parmi les dépenses d’aide sociale, c’est pour l’aide sociale à l’enfance que les dépenses par bénéficiaire sont les plus élevées et les plus dispersées.
Sur la période 1999-2001, 50 % des départements dépensent plus de 16 000 euros pour l’aide sociale à l’enfance contre 10 300 pour l’aide sociale aux personnes handicapées et 4 600 par bénéficiaire pour l’aide sociale aux personnes âgées (carte 2). Le maximum des dépenses engagées au titre de l’aide à l’enfance est atteint dans le Var avec 30 200 euros par bénéficiaire. À l’opposé, la dépense minimale, observée dans le Cantal, atteint 8 500 euros par enfant à l’ASE contre 5 300 euros de minimum pour l’aide sociale aux personnes handicapées et 2 900 pour l’aide sociale aux personnes âgées. Les départements qui dépensent le plus par bénéficiaire, soit entre 18 600 et 30 200 euros, sont principalement situés en Ile-de-France et autour de l’Ile-de-France, dans les Pays-de-la-Loire, le long du pourtour méditerranéen et dans les Alpes du Nord. Les départements qui dépensent le moins en matière d’aide sociale à l’enfance sont assez dispersés sur le territoire français. Certains sont situés dans le Massif central, d’autres en Bretagne ou en Normandie, d’autres encore dans le sud de la France.

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