Cours de droit constitutionnel








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b.      L’autorité du Chancelier allemand

 

-         La prépondérance du Chancelier au sein du système exécutif allemand trouve sa source dans la Loi Fondamentale de 1949.

-         Il est élu par le « Bundestag » à la majorité absolue de ses membres.

-         C’est lui qui désigne et qui peut révoquer ses ministres.

-         Il « arrête les lignes directrices de la politique ( de son pays ) et en assume la responsabilité » ( article 65 ).

-         Il donne des directives aux ministres et arbitre les conflits entre eux.

-         Sa position à la tête du parti majoritaire au sein de la coalition gouvernementale lui confère davantage de prestige et d’autorité.

-         Le système politique allemand a ainsi eu droit au qualificatif de « kanzlerdemocratie » ( démocratie du Chancelier ).

 

c.       La cohabitation dans le régime parlementaire français

 

-         Elle tend à apporter des limites à la prépondérance du Chef de l’Etat et tend également à l’instauration d’un certain équilibre entre ses pouvoirs et ceux du Premier ministre.

-         La France a expérimenté la cohabitation aussi bien sous la présidence de François Mitterrand ( avec l’accès à Matignon du Premier ministre Jacques Chirac entre mars 1986 et juin 1988 ) que sous la présidence de Jacques Chirac ( avec l’occupation du poste de Premier ministre par Lionel Jospin entre juin 1997 et l’issue des élections présidentielles de 2002 ).

-         L’expérience de la cohabitation, sous la 5ème République en France, a permis de rétablir le gouvernement dans ses responsabilités de détermination et de conduite de la politique de la nation.

-         Hormis les domaines de la défense et de la politique étrangère, qui demeurent partagés avec le Chef de l’Etat, le reste des matières est dominé par l’action gouvernementale que dirige le Premier ministre.

-         Ainsi, la cohabitation a permis de laisser au gouvernement le soin de gouverner : le Premier ministre propose ainsi les ministres à la nomination par le Chef de l’Etat ; il a l’initiative des lois ; il dispose du pouvoir réglementaire ; il exerce son autorité sur les ministres ; il arbitre leurs conflits.

-         Outre la complémentarité entre son action et celle du Chef de l’Etat, et au delà de sa soumission au contrôle politique du parlement, l’exécutif mène également son action dans le cadre d’un contrôle de légalité exercé par l’institution judiciaire.

 

C.     Le contrôle juridique de l’action de l’exécutif

 

-         L’existence de ce contrôle signifie que l’activité du Gouvernement est soumise à des limites juridictionnelles instituées dans l’esprit de l’exigence du nécessaire équilibre à instaurer entre les pouvoirs.

-         Ce contrôle d’ordre juridique diffère des contrôles politiques en ce sens qu’il est exercé par des juridictions spéciales dans le cadre de règles spécifiques régies par le droit public.

-         D’après les termes du célèbre arrêt Blanco, rendu en France, le 8 février 1873, par le « Tribunal des Conflits », la règle jurisprudentielle établie consiste à estimer que « la responsabilité qui peut incomber à l’Etat… a ses règles spéciales qui varient suivant les raisons du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés… ».

-         Pour sa part, la jurisprudence marocaine s’est résolument inspirée des précédents français en la matière : « Attendu que la Jurisprudence du Conseil d’Etat français…n’en constitue pas moins une indication précieuse…Attendu que, statuant en matière administrative, la Cour est fondée à s’inspirer de la jurisprudence du Conseil d’Etat…(qui) permet au juge du contentieux administratif de déterminer… le fondement de la responsabilité… » ( Cour d’Appel de Rabat, 19 mai 1953, Arrêt Benhamou, R.A.C.A.R., p.673 ).

-         L’administration s’en trouve alors soumise à un contrôle judiciaire exercé sur ses activités par des juridictions administratives.

-         Il faut toutefois distinguer, parmi les actes de l’organe exécutif, ceux qui ne sont pas susceptibles  de recours de ceux sur lesquels peut valablement s’exercer un contrôle de légalité.

 

1.       Les actes non susceptibles de recours

 

-         Il s’agit de situations dans lesquelles le pouvoir exécutif est amené à agir sans que ses actes ne soient susceptibles d’un contrôle de légalité, soit du fait de l’existence d’un autre genre de contrôle qui s’exerce sur eux, soit tout simplement du fait que le droit applicable fait échapper leurs auteurs à tout contrôle.

-         Il s’agit en particulier des actes de gouvernement, des actes législatifs ou juridictionnels exercés par l’exécutif, ainsi que, dans certains pays, des actes pris par le Chef de l’Etat.

 

a.      Les actes de gouvernement

 

-         Ce sont des actes soustraits à tout contrôle juridictionnel.

-         La position initiale du juge à leur égard s’explique par leur motivation politique.

-         Ce sont tout d’abord des actes de l’exécutif pris dans ses rapports avec le Parlement : tels que, par exemple, l’exercice du droit d’initiative, les actes de promulgation de la loi, ainsi que les actes de convocation ou de clôture des sessions, etc…

-         Ce sont ensuite des actes de l’exécutif pris en matière de relations avec les puissances étrangères : tels que, par exemple, les actes de négociation de traités internationaux, les actes de leur conclusion ou portant application de leur contenu, ainsi que les autres actes de politique étrangère ou les actes de guerre.

-         La question s’est également posée, en France, de savoir quel est le régime juridique des actes pris par le Président de la république, en vertu de la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution relatif aux circonstances exceptionnelles.

-         La réponse apportée en l’objet par le Conseil d’Etat établit une double conséquence : si la décision de mise en vigueur de l’article 16 constitue un acte de gouvernement, elle échappe à tout contrôle du juge ; sinon, son régime juridique sera défini par la matière sur laquelle elle porte ( si elle intervient en matière législative, elle ne peut être déférée au juge ; si elle est intervenue en matière réglementaire, elle donne lieu à une vérification de conformité par le juge compétent ).

-         C’est en tout cas le sens de l’arrêt du Conseil d’Etat « Rubin de Servens », rendu le 2 mars 1962 : il s’agit, en l’occurrence, de recours exercés devant le Conseil d’Etat contre des décisions prises par le Président de la république ; ces décisions portaient sur la création, en vertu des pouvoirs présidentiels conférés par l’article 16 de la Constitution, d’un tribunal militaire chargé de juger « les auteurs et complices de crimes et délits contre la sûreté de l’Etat et contre la discipline des armées », suite à la tentative de putsch survenue à Alger au printemps 1961.

-         Après examen des faits, le Conseil d’Etat estima en l’objet que « …cette décision présente le caractère d’un acte de gouvernement dont il n’appartient au Conseil d’Etat ni d’apprécier la légalité ni de contrôler la durée d’application ; que la dite décision a eu pour effet d’habiliter le président de la République à prendre toutes les mesures exigées par les circonstances qui l’ont motivée et, notamment, à exercer…le pouvoir législatif et…le pouvoir réglementaire ».

-         La jurisprudence marocaine a, quant à elle, eu à examiner des cas d’actes de gouvernement, notamment en vertu de l’arrêt « Héritiers Vuillemin », rendu par la Cour d’Appel de rabat, le 20 juillet 1953 :  il s’est agi, en l’occurrence, d’une affaire survenue en période d’occupation dans la zone internationale de Tanger.

-         Dans cette affaire, la Cour d’Appel de rabat a estimé que « Le caractère et les motifs d’ordre politique et diplomatique de la décision…ne permettent pas aux tribunaux d’en apprécier le bien fondé… ».

 

b. Les actes législatifs et juridictionnels

 

-         Il est évident que la matière législative échappe au contrôle du juge de l’excès de pouvoir, n’étant pas concevable le fait que les lois puissent être déférées pour annulation devant le juge administratif.

-         Mais la question peut être posée au sujet des décrets-lois et des lois d’habilitation : leur nature législative n’est aucunement mise en doute du fait que ces actes sont, dans tous les cas, sujets à ratification parlementaire et trouvent finalement leur place dans la hiérarchie des actes législatifs non soumis au contrôle du juge.

-         Il en va de même de certains actes de l’exécutif vis à vis de l’autorité judiciaire.

-         S’il est évident, encore une fois, que du fait de la séparation des pouvoirs, l’exercice de la justice échappe au pouvoir exécutif, il n’en demeure pas moins que l’autorité gouvernementale détient un  certain nombre de prérogatives en matière d’organisation des services judiciaires.

-         De même que le problème se pose également à propos des décisions quasi-judiciaires émanant de certains organismes à caractère administratif ( tels que les Conseils de l’Ordre, par exemple ) qui sont amenés à prendre des sanctions à l’égard de certains de leurs membres.

-         La position du juge est demeurée nuancée sur la nature juridique de ces actes et, par conséquent, sur leur recevabilité en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir, estimant que c’est l’examen de chaque cas d’espèce qui peut déterminer s’il peut faire l’objet du contentieux de l’annulation ou s’il peut être déféré au juge supérieur dans le cadre du recours en cassation.

-         Ces mêmes problèmes de détermination de la compétence du juge à l’égard de certains actes de l’administration se posent également, en termes différents,  à propos du régime juridique des décisions royales.

 

c. Le régime juridique des décisions royales

 

-         Le texte de la Constitution contient un certain nombre de dispositions qui confèrent au Chef de l’Etat un ensemble de prérogatives à caractère administratif.

-         Mais la Constitution contient également des dispositions que le juge a interprétées comme susceptible d’exclure les actes pris par le Roi de toute possibilité de recours, dont notamment le recours en annulation pour excès de pouvoir.

-         Dans une jurisprudence constante ( Arrêt Abdelhamid Ronda, rendu par la Chambre administrative de la Cour Suprême le 18 juin 1960 ; Arrêt Abdallah Bensouda, rendu par la même Chambre le 15 juillet 1963 ; et  Arrêt « Société propriété agricole Abdelaziz, rendu également par la même instance judiciaire le 20 mars 1970 ), la Cour Suprême a estimé que « Sa Majesté le Roi exerce ses pouvoirs constitutionnels en qualité d’Imam des Croyants…et, qu’à cet égard, elle ne peut être considérée comme une simple autorité administrative… », et qu’il en résulte que les actes pris par le Roi en matière administrative échappent au recours en annulation pour excès de pouvoir.

-         A part cette série d’actes de l’exécutif qui échappent au contrôle de légalité, l’essentiel des autres actes pris par les autorités exécutives subissent un contrôle dont le déploiement répond à des règles spécifiques.

 

2.       Le déploiement du contrôle de légalité

 

-         Il implique que l’action de l’exécutif se déploie dans le cadre du respect de la législation en vigueur.

-         Parmi les cas d’ouverture du recours en annulation pour excès de pouvoir et, outre les cas d’incompétence ou de vice de procédure, il incombe de signaler la violation de la loi, le détournement de pouvoir, ainsi que les vices de forme et de motifs.

 

a.      Les cas de  violation de la loi

 

-         La loi est considérée ici dans son sens large d’ordre légal, comprenant toute la hiérarchie des normes juridiques : Constitution, lois organiques, lois ordinaires, conventions internationales, règlements ( pris soit sous forme de décrets, d’arrêtés ministériels, ou d’arrêtés émanant des autorités locales…)…auxquels s’ajoutent la jurisprudence et les principes généraux du droit.

-         Le juge de la légalité sanctionne donc la violation de ces règles supérieures par les actes émanant des autorités administratives.

-         Parmi les principes généraux invoqués par la jurisprudence marocaine dans son exercice du contrôle de légalité figurent le « principe de non - rétroactivité  des actes administratifs » ( Cour Suprême, 28 mai 1959, Arrêt Mohamed Ould Mohamed Darchérif ), le « principe de l’égalité de traitement » ( Cour Suprême, 19 mars 1962, Arrêt Société Huilière Annexe ) et le « principe du respect de l’autorité de la chose jugée » ( Cour Suprême, 9 juillet 1959, Arrêt Guerra ).

-         Les principes généraux du droit sont considérés comme trouvant leur place dans la hiérarchie des règles juridiques au niveau de la loi

-         Il y a donc violation de la loi lorsqu’il y a violation de l’une de ces règles constituant l’ordre légal.

-         Il y a également erreur de droit lorsque l’administration agit comme si la règle de droit n’existait pas ou en n’en tenant pas compte.

-         Il peut aussi y avoir erreur de droit lorsque le texte légal choisi pour justifier un acte administratif ne s’applique pas au cas d’espèce : on parle alors, en l’objet, de « manque de base légale »

-         La violation de la loi donne ainsi lieu à l’annulation de l’acte pris par l’administration.

 

b.      Le détournement de pouvoir

 

-         La sanction judiciaire d’un tel dépassement s’inscrit dans le cadre de l’impératif d’exercice de l’action de l’exécutif dans les limites des buts d’intérêt général dont la satisfaction lui est impartie.

-         Ainsi, toute compétence, ou pouvoir attribué à une autorité quelconque, l’est dans un cadre bien précis et en vue d’objectif préalablement déterminés.

-         L’exercice du pouvoir par cette autorité à d’autres fins entache son action d’illégalité qualifiable de détournement.

-         La situation la plus simple est celle dans laquelle est substitué un but d’intérêt personnel au but d’intérêt général qui doit inspirer l’action des pouvoirs publics.

-         Il peut également s’avérer que, tout en invoquant l’intérêt générale, l’autorité exécutive se fonde sur un intérêt général autre que celui pour lequel les pouvoirs exercés lui ont été attribués.

-         Les exemple français de l’ « arrêt Beaugé », rendu par le Conseil d’Etat le 4 juillet 1925, et marocain de l’ « arrêt Lahcen Ben Abdelmalek Soussi », rendu par la Cour Suprême le 21 mai 1960, mettent en évidence des situations d’interprétation abusive des pouvoirs conférés à l’autorité de décision.

-         Le détournement de procédure a également été considéré par le juge comme étant un détournement de pouvoir.

-         L’ensemble de ces hypothèses peut conduire le juge de l’excès de pouvoir à annuler les actes incriminés.

 

c.       Les vices de forme et de motif

 

-         Le vice de forme consiste en l’irrespect par l’autorité de prise de décision des règles qui fixent, pour chaque acte, les exigences formelles et procédurales.

-         Le vice de motif porte, quant à lui, sur le défaut ou sur l’inexactitude matérielle des motifs invoqués à l’appui d’une décision.

-         Le juge administratif est habilité à apprécier les violations liées à ces vices dans le cadre de son examen des recours en annulation pour excès de pouvoir exercés contre les actes émanant de l’administration.

-         Mais il s’agit, rappelons le, de contrôles de légalité à caractère purement administratif et ne couvrant guère tous les aspects du contrôle qui se déploie, par ailleurs, sur l’organe exécutif dans son ensemble.

 

 

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