Cours de droit constitutionnel








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c.       Une mission de maintien de l’ordre

 

-         C’est l’une des fonctions vitales de la plupart des régimes politiques.

-          Au delà de la mise en place des mécanismes démocratiques de prise de décision, qui tiennent lieu de véritables boucliers contre le mécontentement populaire et de réels remparts contre les velléités de subversion, l’aménagement de règles coercitives et l’entretien de forces de maintien de l’ordre  occupent une place importante dans le système exécutif des Etats stables.

-           Ainsi, sont minutieusement définies les règles dont la violation expose les coupables aux sanctions qui s’imposent.

-          En outre, divers corps appartenant aux forces de l’ordre sont mis à la disposition des représentants du pouvoir exécutif pour s’acquitter de leur mission de maintien de l’ordre : sûreté nationale, forces auxiliaires et gendarmerie royale tiennent lieu de forces opérationnelles visibles en telles circonstances.

 

 

B.     Le renforcement de l’exécutif

 

 

-         Plusieurs facteurs ont contribué à l’encouragement de cette tendance universelle à faire basculer l’essentiel du pouvoir vers l’organe exécutif

-         Il est à rappeler en l’objet que la démocratisation progressive des Etats de l’Europe de l’Ouest et de l’Amérique du Nord, vers la fin du 18ème et surtout au cours du 19ème siècle, a eu tendance à consacrer la toute puissance des « Parlements » en tant qu’instruments de l’expression de la souveraineté des peuples.

-         L’histoire du 20ème siècle a, toutefois, connu des soubresauts qui ont renforcé la mainmise de l’exécutif sur les rênes du pouvoir au sein de l’appareil d’Etat.

-         Ce fut d’abord la crise de 1929, suivie de la 2ème guerre mondiale, qui inaugurèrent cette nouvelle évolution du droit constitutionnel : l’accès de Franklin D. Roosevelt à la présidence des Etats Unis d’Amérique en 1933, l’avènement de Sir Winston Churchill en Grande Bretagne en 1940, ainsi que le retour du général Charles De Gaulle au pouvoir en France en 1958 en constituèrent les étapes décisives.

-         Ce furent plus les tendances d’Etats organisateurs de la croissance et du plein emploi, à l’instar du « New Deal » en Amérique, qui allaient faciliter cette domination de l’espace décisionnel par le pouvoir exécutif.

-         Les impératifs de défense nationale contre le nazisme propulsèrent quant à eux Churchill aux devants de la scène en Grande Bretagne alors que ce furent les avatars de la guerre d’Algérie qui expliquèrent le retour en force du général De Gaulle sur le piédestal de l’instance exécutive en France.

-         L’accès à l’indépendance des ex-colonies françaises, belges, espagnoles, portugaises et britanniques allaient propulser sur la scène un style constitutionnel marqué par la personnalisation du pouvoir au profit de leaders politiques nationalistes charismatiques, ou tout au moins, au profit de chefs se prévalant de diverses formes de légitimité pour accaparer l’essentiel du pouvoir.

-         La technocratisation des affaires publiques et les effets des moyens de communication de masse ne furent pas, non plus, étrangers au renforcement substantiel de l’exécutif.

-         Ce renforcement s’opère, selon les pays et leurs choix constitutionnels, tantôt au profit du chef de l’Etat, tantôt au profit du chef du gouvernement.

 

1.       La prépondérance présidentielle

 

-         De multiples exemples sont fournis par l’histoire contemporaine.

-         Jusqu’à une date récente, des noms comme ceux de Joseph Staline en U.R.S.S., Mao Tsé Toung en Chine, Josip Broz Tito en Yougoslavie, Léopold Sédar Senghor au Sénégal, ou encore aujourd’hui Fidel Castro à Cuba, jouissaient auprès de leurs peuples d’un prestige incommensurable.

-         Même en occident, des personnalités comme celles du général Charles De Gaulle en France, de Konrad Adenauer en République Fédérale d’Allemagne, de Harold Macmillan en Grande Bretagne, ou encore, de John Fitzgerald Kennedy aux U.S.A. exerçaient, à des degrés divers, des effets quasi-charismatiques sur la scène populaire et médiatique.

-         Les systèmes politiques qui les ont générés ont eu, eux mêmes, tendance à faciliter ce renforcement de la prépondérance présidentielle à telle enseigne que l’évolution institutionnelle n’a pas manqué de s’en ressentir : ce fut une progression coutumière  aux USA que les mécanismes juridiques ont subtilement entériné ; ce furent les réformes constitutionnelles en France qui permirent également de l’adopter ; et ce fut la nature même du régime soviétique qui l’impartit.

-         Le résultat ne manqua pas de revêtir la forme généralisée d’un leadership présidentiel incontestable et incontesté.

 

a.      Le leadership présidentiel aux U.S.A.

 

-         A l’origine, la Constitution américaine était préoccupée d’équilibre entre les pouvoirs.

-         Les « Pères Fondateurs » du système constitutionnel américain réagissaient ainsi contre les tendances oppressives expérimentées par leur territoire sous la domination de l’Empire colonial britannique.

-         Il en résulta un présidentialisme soumis à des limitation substantielles, tant de la part du Congrès que de la part de la Cour Suprême.

-         Exécutif, Législatif et Judiciaire s’en trouvaient alors sensiblement séparés en droite ligne du sacro saint principe de séparation des pouvoirs prôné en Europe par Charles de Montesquieu.

-         Mais l’examen de l’évolution pratique des pouvoirs présidentiels aux U.S.A. permet de relever une tendance certaine au renforcement coutumier des pouvoirs de cette instance exécutive.

-         Chaque fois qu’un problème d’envergure se présenta, fut-il de nature politique ou à caractère économique ou militaire, la nation américaine a eu tendance à se retourner spontanément vers le président pour en attendre des mesures efficaces permettant de faire face à la situation.

-         L’action qui en résulta trouva chaque fois la voie d’une consécration juridique ultérieure tant par voie législative que par voie jurisprudentielle.

-         Les exemples abondent en l’objet aussi bien pour les cas de vote des pleins pouvoirs par le Congrès au profit du président que pour les cas de validation judiciaire par la Cour Suprême d’initiatives présidentielles en situations exceptionnelles.

-         C’est particulièrement dans la conduite des relations internationales du pays que la prépondérance du Président des Etats Unis d’Amérique s’affirme de manière plus spectaculaire.

-         Outre les cas des « Executive agreements », véritables accords sous forme simplifiée signés par le président ou par ses représentants et non soumis à la ratification sénatoriale, les pouvoirs de guerre dont dispose le Président, en tant que commandant en chef des armées, ont fait progressivement vider de leur substance les pouvoirs conférés par la Constitution au Congrès en matière de déclaration de guerre.

 

b.      Les penchants présidentialistes de la 5ème République

 

-         Les explications du renforcement des pouvoirs du président, sous le régime de la 5ème République en France, sont à rechercher dans la crise institutionnelle qui avait caractérisé les dernières années d’existence de la 4ème République.

-         En effet, la constante instabilité du régime d’assemblée qui y prévalait alors en aggravait la fragilité et réduisait la capacité de l’Etat français à faire face aux multiples problèmes auxquels il devait faire face.

-         Ce furent alors les événements de la guerre d’Algérie qui précipitèrent le rappel du général De Gaulle au pouvoir le 1er juin 1958 en tant que dernier Premier ministre de la 4ème République.

-         Aussitôt confirmé dans ses fonctions, le nouveau Premier ministre fit voter deux lois par le Parlement : une loi de pleins pouvoirs valable pour une période de six mois et une loi Constitutionnelle qui chargea le gouvernement de préparer une nouvelle Constitution.

-         Ce fut déjà l’amorce d’un renforcement de l’exécutif, car ces nouvelles lois du 3 juin 1958 substituaient le gouvernement au Parlement dans la fonction de préparation de nouveaux textes à caractère général et impersonnel.

-         Les idées du général De Gaulle étaient alors claires en matière de répartition des pouvoirs : cela ressort de manière évidente du brouillon initial du projet de Constitution rédigé en juin 1958 conformément à ses instructions : « Le président de la République est responsable du maintien de l’indépendance de la nation et de l’intégrité de son territoire…Assisté du Gouvernement, il définit l’orientation générale de la politique intérieure et extérieure du pays et en assume la continuité…Il prend les initiatives nécessaires pour que les Pouvoirs publics puissent remplir leurs missions respectives dans l’intérêt de la nation et le respect de la présente Constitution ».

-         Les textes finalement élaborés et approuvés par référendum le 4 octobre 1958 établissent un subtil dosage du pouvoir entre les têtes de l’exécutif.

-         En vertu de l’article 5 de la Constitution « Le président de la république veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect des accords de Communauté et des traités ».

-         En vertu des articles 20 et 21 de la Constitution, c’est le gouvernement qui « détermine et conduit la politique de la nation » et c’est le Premier ministre qui « dirige l’action du gouvernement ».

-         Toutefois, le Président de la République est situé au dessus du Gouvernement et du Parlement.

-         Son élection au suffrage universel direct lui assure une totale indépendance vis à vis de l’organe législatif, autrefois investi du pouvoir même de désignation du Président de la République.

-         Le Président exerce, en outre, d’importantes prérogatives telles que celles de nommer le Chef du gouvernement ainsi que les ministres, d’accréditation des ambassadeurs, de ratification des accords internationaux, de présidence du Conseil des ministres, de signature des ordonnances et des décrets délibérés au sein du Conseil des ministres, ainsi que des prérogatives de nommer aux emplois civils et militaires de l’Etat.

-         Il dispose également du droit de dissolution, du droit de message et du droit dé recours au référendum pour obtenir un arbitrage populaire.

-         Le Président peut, enfin, en vertu des dispositions de l’article 16 de la Constitution, exercer des pouvoirs exceptionnels : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des assemblées ainsi que du Conseil Constitutionnel… ».

-         Le Président de la République française peut se trouver donc investi de prérogatives exorbitantes et sensiblement disproportionnées par rapport à celles que détiennent les autres organes de l’Etat.

-         La cohabitation a néanmoins démontré l’existence d’importantes limites à cette prépondérance présidentielle.

c.       Le présidentialisme russe

 

-         Après la chute du système communiste en Union Soviétique, la République Fédérative de Russie élabora une nouvelle Constitution qui fut approuvée par un référendum tenu le 12 décembre 1993.

-         Cette Constitution d’inspiration libérale emprunta substantiellement aux présidentialismes américain et français.

-         Ainsi, à l’instar du Président américain, le Président de la Russie est élu au suffrage universel direct, pour une période de quatre ans renouvelable une fois.

-         Il est le « garant de la Constitution et des droits et libertés de l’homme et du citoyen » et « détermine les orientations fondamentales de la politique intérieure et extérieure de l’Etat » ( article 80 de la Constitution ).

-         Il dirige personnellement la politique extérieure de son pays et exerce le commandement en chef des forces armées.

-         Il nomme le Chef du gouvernement ainsi que les ministres.

-         Il peut présider les séances du gouvernement.

-         Le gouvernement est responsable devant lui et devant la « Douma ».

-         Il exerce le pouvoir réglementaire sous forme d’ « ukases » qui prévalent sur les actes réglementaires du gouvernement.

-         Il a l’initiative des lois et dispose du droit de veto.

-         Il se trouve ainsi à la tête d’une imposante pyramide de pouvoir dont les prérogatives en font une pièce maîtresse du régime politique et constitutionnel russe.    

 

2.       La prépondérance du Premier ministre

 

-         Dans les régimes parlementaires, la règle la plus usitée est celle d’un aménagement interne du pouvoir exécutif au profit du chef du gouvernement.

-         Les Chefs de l’Etat, rois ou  reines dans les monarchies parlementaires européennes, empereurs tels qu’au Japon, princes ou princesses dans les principautés telles que le Luxembourg, Monaco ou le Liechtenstein,  ou enfin, présidents de la République, un peu partout ailleurs, y tiennent lieu d’organes symboliques détenant des attributions plutôt protocolaires et honorifiques.

 

a.      Le modèle britannique

 

-         La prépondérance du Premier ministre s’y développa historiquement de manière accidentelle : L’accès de la dynastie allemande des Hanovre au pouvoir de la Couronne britannique se fit en 1714, au lendemain du décès de la Reine Anne qui ne laissa pas de descendance. Son frère Jacques Stuart, étant de confession catholique, se trouva écarté du pouvoir qui échut alors à un arrière petit neveu germanique qui ne parlait pas un seul mot d’anglais : le Roi George Premier. 

-         Se désintéressant, ainsi que ses descendants immédiats, des affaires de l’Etat, auprès de ses propres affaires en Allemagne, il prit rapidement l’habitude de ne plus assister aux réunions du Cabinet et se contenta de maintenir quelques contacts privilégiés avec l’un des ministres qui lui rendait compte des délibérations du Cabinet et qui transmettait à celui-ci les instructions royales.

-         Cette fonction de ministre intermédiaire entre le Roi et  le Cabinet évolua vers celle de Premier ministre pour devenir une institution consacrée à partir de 1721.

-         Désormais, la tendance vers le renforcement des pouvoirs du Premier ministre au détriment de ceux du Roi était engagée pour ne plus confiner la Couronne britannique que dans des fonctions honorifiques et protocolaires.

-         En Grande Bretagne, il faut cependant distinguer, au sein de l’exécutif, le Cabinet du Gouvernement : la composition du Cabinet est plus restreinte que celle du Gouvernement.

-         En règle générale, tous les responsables des départements ministériels ne figurent pas au sein du cabinet.

-         Au niveau du langage, il faut distinguer les « Secretary of State » ( ministres responsables de départements dont la création est ancienne ) des « Ministers » ( ministres titulaires de portefeuilles de création récente ).

-         Ensuite, il faut retenir que dans la pratique britannique, le gouvernement élargi peut englober presque une centaine de personnes comprenant, à coté de ministres chevronnés, un certain nombre de jeunes parlementaires du parti au pouvoir, dans le but de leur initiation aux responsabilités gouvernementales.

-         Ainsi, outre les ministres membres du cabinet ( une trentaine de personnes environ ), le gouvernement comprend également des « Ministers of State » ( l’équivalent des secrétaires d’Etat français ), les « Junior Ministers » ( sortes de directeurs de cabinet ) et les « Parliamentary Private Secretaries » ( sortes de chefs de cabinets ).

-         Il résulte de cette multiplicité d’intervenants que les décisions politiques sont prises par le cabinet et exécutées par le Gouvernement.

-         Au sein de cette équipe exécutive, le Premier ministre joue un rôle prépondérant.

-         C’est lui qui constitue le cabinet qui forme le Gouvernement en assumant les responsabilités de répartition des portefeuilles entre les différents postulants.

-         C’est également lui qui dirige les travaux du cabinet et qui conduit la politique de la nation.

-         Il est seul compétent pour convoquer le cabinet en session et pour en fixer l’ordre du jour.

-         Il entretient des liaisons permanentes avec l’ensemble des membres de son Gouvernement par l’intermédiaire de « Cabinet Office » qui tient lieu d’organe administratif restreint qui lui est directement rattaché et qui veille sur l’exécution des décisions du cabinet.

-         Parallèlement au gouvernement en place, le parti d’opposition constitue pour sa part le « Shadow Cabinet » ( Cabinet fantôme ) qui suit de près tous les dossiers et se tient toujours prêt à assumer l’alternance au cas ou une crise gouvernementale le propulserait au pouvoir.

 
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