Cours de droit constitutionnel








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b.      Les ministères techniques

 

-         Ils couvrent un large éventail d’activités ministérielles d’extrême importance.

-         Ils exercent une mission d’encadrement et de suivi de la mise en place des infrastructures vitales pour le développement du pays.

-         Tel est, par exemple, le cas des départements de l’équipement ( travaux publics ), des transports, de l’énergie et des mines, de l’agriculture et de l’aménagement du territoire

-         C’est à travers leur action génératrice de changements que sont assises les bases d’un éventuel décollage économique dont les éventuels bienfaits sociaux relèveraient de la sphère de compétence d’une troisième catégorie de ministères.

 

c.      Les  rouages socio-économiques 

 

-         Un grand éventail de ministères et d’administrations parallèles sont compris dans cette catégorie.

-         La nature économique de leurs activités y inclut impérativement les départements des finances et de la privatisation, de l’artisanat et de l’économie sociale, de l’industrie et du commerce, du tourisme, des pêches maritimes et du commerce extérieur.

-         De même que les missions sociales des départements de la santé, de l’emploi, des affaires sociales et de la solidarité, de l’éducation nationale et de la jeunesse, de la famille, de la formation professionnelle et de l’éducation non formelle font englober cette catégorie de départements ministériels dans les missions de recherche d’un changement stabilisateur des acquis.

 

2.       Le prolongement territorial

 

-         Dans ce cadre se juxtaposent les administrations déconcentrées et les administrations décentralisées.

-         Les unes tirent le fondement de leur action d’une impulsion hiérarchique provenant du sommet de la pyramide exécutive, alors que les autres répondent à des préoccupations d’implication de la population dans l’action administrative locale, à travers  des élus locaux.

-          Tel est notamment le cas pour la région, la province et la commune érigées en collectivités locales par les articles 100 à 102 de la Constitution.

 

a.      La région

 

-         Le territoire marocain est subdivisé en 15 régions.

-         Ce fut en vertu du dahir du 16 juin 1971 qui furent, pour la première fois dans l’histoire du Maroc indépendant, crées des régions destinées à tenir lieu de cadre d’action et de croissance économique.

-         Sept régions furent alors délimitées autour de chefs lieu urbains : la région Sud (Agadir), le Tensift (Marrakech), le Centre (Casablanca), le Nord Ouest (Rabat), le Centre Nord (Fès), le Centre Sud (Meknes) et l’Oriental (Oujda).

-         Ce nombre a été porté à 15 régions organisées conformément aux dispositions du dahir N° 47.96 du 27 mars 1997 portant organisation des régions.

-         La population y est représentée au sein d’un conseil régional élu  comportant des représentants des collectivités locales, des chambres professionnelles, des salariés ainsi que les présidents des assemblées provinciales.

-         Toutefois, l’administration centrale est également représentée au niveau de la région tant par les Walis de région que par les chefs des circonscriptions techniques régionales exerçant leurs attributions sur le territoire de la région.

 

b.      La province

 

-         Elle constitue le cadre privilégié de déploiement de l’action déconcentré de l’administration de l’Etat.

-         Au même titre que la région, et dans son prolongement, la province et la préfecture constituent des collectivités locales régies par les articles 100 à 102 de la Constitution sus-mentionnés.

-         Les provinces et les préfectures sont dirigées par des gouverneurs dont les attributions sont fixées, entre autres, par les dispositions du dahir portant loi du 15 février 1977.

-         Il en résulte notamment que le gouverneur est le représentant du pouvoir central et le délégué du gouvernement dans la préfecture ou la province.

-         Le gouverneur est entouré de collaborateurs techniques représentant la plupart des départements ministériels.

-         En outre, ces collaborateurs siègent au sein du « comité technique provincial » (ou préfectoral) que préside le gouverneur et qui tient lieu d’une véritable instance de coordination.

-         Enfin, et outre sa fonction de représentation du pouvoir central, le gouverneur tient également lieu d’exécutif provincial, en ce sens que lui appartient le pouvoir d’exécuter les décisions de l’assemblée provinciale ou préfectorale relevant du ressort de son territoire.

 

c.      La commune

 

-         A ce niveau du déploiement territorial de l’action étatique s’est opéré un véritable transfert du pouvoir de décision d’entre les mains de l’autorité représentant l’Etat au profit du président élu par les conseillers communaux.

-         La décentralisation a ainsi permis à l’Etat de se dessaisir d’un ensemble d’attributions et de mieux répondre aux besoins d’administration locale par le biais des élus.

-         Ceux-ci tiennent désormais lieu de véritables détenteurs du pouvoir administratif local qu’ils exercent dans le cadre d’un contrôle de tutelle déployé par l’Etat.

-         Le pouvoir central peut ainsi mieux s’acquitter des multiples autres responsabilités nationales qui lui incombent.

 

 

II.                  Les missions de l’exécutif

 

-         Au sein de l’appareil d’Etat, l’organe exécutif est normalement placé dans une position où lui impartie la mission d’exécution de la loi élaborée par l’organe législatif.

-         Mais, au delà de ce rôle de complémentarité institutionnelle, la branche exécutive de l’appareil d’Etat a vu ses fonctions se renforcer au fil des années, à tel point que se pose avec acuité le problème de l’efficacité du contrôle sur son action.

 

A.      Les fonctions exécutives

 

-         En règle générale, il s’agit de fonctions d’exécution de la loi.

-         Mais il s’agit, en réalité, de beaucoup plus que cela.

-         L’organe exécutif exerce tout d’abord des pouvoirs gouvernementaux.

-         Il est également investi de fonctions administratives.

 

1.       Le pouvoir gouvernemental

 

-         Il consiste en l’accomplissement d’un certain nombre de missions à caractère politique

-         Ainsi, en est-il de la conduite de la politique nationale, de l’exercice du pouvoir réglementaire et de l’accomplissement de la mission de coordination.

 

a.      La conduite de la politique nationale

 

-         La question reste posée de savoir lequel du Roi ou du Premier ministre détermine et conduit la politique nationale.

-         La logique institutionnelle du système veut que ce soit le Roi, authentique  pièce maîtresse du système, qui soit la véritable source d’impulsion de la politique nationale.

-         L’engrenage institutionnel établi par la Constitution veut toutefois que le Premier ministre assure ses responsabilités aussi bien devant le Roi que devant le Parlement  ( article 60 ) et élabore un programme  qu’il présente devant chacune des deux chambres et qu’il applique sous sa responsabilité.

-         Ce programme doit dégager les lignes directrices de l’action que le gouvernement se propose de mener dans les divers secteurs de l’activité nationale et, notamment dans les domaines intéressant la politique économique, sociale, culturelle et extérieure.

-         La détermination et la conduite de la politique  nationale implique alors la prise de mesures susceptibles de concrétiser les choix formulés dans le programme gouvernemental.

-         Pour y parvenir, le gouvernement dispose aussi bien de l’appareil administratif que du support législatif que lui fournit sa majorité parlementaire.

-         L’un lui permet d’élaborer les textes législatifs utiles pour la détermination du cadre juridique légal de son action, alors que l’autre lui fournit les instruments d’action concrète sur le terrain.

-         Outre la confection des lois utiles à son action, le gouvernement dispose également d’un atout majeur représenté par l’exercice du pouvoir réglementaire.

 

b.      L’exercice du pouvoir réglementaire

 

-         Il découle des dispositions de la Constitution : « Sous la responsabilité du Premier ministre, le gouvernement assure l’exécution des lois » ( article 61 ) ; « Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire » ( article 63 ).

-         Mais, qu’est-ce alors que le règlement ?

-         C’est un acte juridique pris unilatéralement par les autorités exécutives aux fins d’établir des normes à caractère exécutoire et ayant une portée générale et impersonnelle.

-         Il peut s’agir, en l’occurrence de règlements autonomes et de règlements d’application.

 

      Les règlements autonomes

 

-         En règle générale, la Constitution prend le soin d’énumérer les matières relevant du domaine de loi et impartit au règlement le soin d’édicter les normes dans les domaines non énumérés.

-         L’article 47 de la Constitution marocaine dispose en l’objet que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi appartiennent au domaine réglementaire ».

-          On parle alors de règlement autonome.

-         Par exemple, l’article 34 de la Constitution française de 1958 énumère les matières qui font partie du domaine de la loi, et est complété par l’article 37 de la même Constitution qui dispose : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».

-         Pour sa part, la Confédération suisse distingue la matière légale de la matière réglementaire en se référant aux « Lois Fédérales » d’une part et aux « Ordonnances » d’autre part.

-         Cette distinction est opérée par les articles 164 et 182 de la Constitution Helvétique du 18 avril 1999.

-         Article 164 : « Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être sous la forme d’une Loi Fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives à l’exercice des droits politiques, la restriction des droits constitutionnels, etc… ».

-         Article 182 : « Le Conseil Fédéral édicte des règles de droit sous forme d’une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l’y autorise ».

-         Dans les cas de règlements autonomes, leur contenu est soumis aux mêmes exigences de contrôle que celles appliquées à la loi : une appréciation de leur conformité aux dispositions constitutionnelles.

-         La compétence appartient, en l’objet, au Conseil Constitutionnel.

-         Tel n’est cependant pas le cas des règlements d’application.

 

      Les règlements d’application

 

-         Les textes constitutionnels prévoient également d’autres formes d’intervention juridique de l’exécutif sous forme de pouvoir réglementaire.

-         Il s’agit des cas dans lesquels le gouvernement édicte, par voie réglementaire, des mesures prises en application des dispositions législatives en vue d’en expliciter la teneur.

-         Ainsi, par exemple, l’article 21 de la Constitution française dispose : « Le Premier ministre assure l’exécution des lois ».

-         De même, l’article 182 ( 2ème alinéa ) de la Constitution Helvétique dispose également que : « Le Conseil Fédéral veille à la mise en œuvre de la législation ».

-         Les décrets et autres actes du pouvoir législatif, ainsi pris dans le cadre de l’application de la loi, constituent ce qui est appelé « règlement d’application ».

-         Ils sont tenus de se conformer au contenu de la loi.

-         Toute non conformité éventuelle peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel de légalité exercé devant les juridictions administratives.

 

c.       La mission de coordination

 

-         Elle trouve également son fondement dans la Constitution (marocaine) , dont l’article 65 dispose : « Le Premier ministre assure la responsabilité de coordination des activités ministérielles ».

-         Placé à la tête du gouvernement, le Premier ministre est, à l’évidence, appelé à y remplir  non seulement un rôle d’impulsion, mais aussi à y veiller à coordonner l’action des différentes autorités ministérielles en vue d’en harmoniser les apports et d’en assurer la cohérence.

-         La coordination joue de plein droit en toutes circonstances.

-         En outre, et en cas d’activités multi sectorielles, impliquant plusieurs départements ministériels, il est évident que cette mission de coordination s’impose.

-         Au delà, et en cas de désaccords d’interprétation  ou de conflits de compétence entre les différents départements ministériels, l’arbitrage coordonnateur du Premier ministre s’impose opportunément : il permet d’esquisser l’interprétation à donner aux grandes lignes de la politique de l’Etat et au rôle qu’y est amené à jouer chaque département ministériel.

 

2.       Les fonctions administratives

 

-         Il s’agit de l’exercice d’une triple mission : une mission d’organisation, une mission d’impulsion et une mission de maintien de l’ordre.

-         Le gouvernement s’y emploie à travers les instruments de l’action administrative et ministérielle.

 

a.      Une mission d’organisation

 

-         Elle touche aussi bien la structuration interne des départements ministériels que l’aménagement du cadre de travail économique et social.

-         Ainsi, l’organisation des ministères sous forme de structures fonctionnelles relève du pouvoir réglementaire : c’est par décret que sont définis les organigrammes ministériels.

-         Les projets de textes portant organisation et définissant les attributions des ministères sont élaborés par les départements concernés, examinés par le Secrétariat général du Gouvernement, par le département chargé de la fonction publique et, surtout, par le département des finances, afin d’en apprécier et d’en approuver préalablement l’incidence financière, avant d’être examinés en Conseil de gouvernement, approuvés en Conseil des ministres et soumis à la signature du Premier ministre.

-         L’organisation ministérielle, au delà des services, c’est à dire celle impliquant les bureaux et les sections, relève du pouvoir de chaque ministre qui l’exerce par arrêté.

-         L’action gouvernementale d’organisation touche également une multitude d’autres secteurs d’activités dont la Constitution a donné connaissance au gouvernement à travers la formule générale de l’article 47 de la Constitution : «  Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi appartiennent au domaine réglementaire ».

 

 

b.      Une mission d’impulsion

 

-         Si quelques projets d’action ou de réforme trouvent leur origine au sein du Parlement, l’essentiel de l’action étatique émane de l’organe exécutif qui détient, en l’occurrence, une véritable autorité d’impulsion.

-         Du fait de l’encadrement dont il dispose et des moyens substantiels qui sont mis à sa disposition, l’organe exécutif occupe une place privilégiée qui lui permet de tenir lieu de véritable source d’idées et de projets.

-         Le Premier ministre, et derrière lui les ministres, tient alors lieu de véritable entrepreneur politique et de réel entrepreneur juridique.

 
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