Cours de droit constitutionnel

COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL

Dr. Hassan RAHMOUNI

1. 
   La notion de pouvoir exécutif comporte deux connotations.
   
2. 
   Il s’agit tout d’abord de l’exécution des lois élaborées par l’organe législatif.
   
3. 
   Il s’agit également de l’organe chargé de cette mission d’exécution.
   
4. 
   Dans ses deux acceptions, cette appellation est de nature suggérer une situation de subordination de l’organe exécutif par rapport au Parlement, alors que la réalité est sensiblement différente.
   
5. 
   La question se posera alors de savoir lequel des deux organes législatif ou exécutif occupe une position prépondérante par rapport à l’autre.
   
6. 
   Il en découle également une préoccupation de prépondérance de l’une des composantes de l’exécutif ( chef de l’Etat ou chef du Gouvernement ) par rapport à l’autre.
   
7. 
   L’appréciation de l’ampleur de cette double problématique peut valablement s’effectuer à travers l’examen des notions de structure ( I ) et de missions ( II ) de l’exécutif.
   

1. 
   La structure de l’exécutif
   

8. 
   L’appareil exécutif s’articule autour de trois composantes essentielles.
   
9. 
   Il s’agit, tout d’abord, du Chef de l’Etat, dont le rôle peut sensiblement varier d’un régime politique à l’autre.
   
10. 
    Il s’agit, également, du Chef du Gouvernement, auquel la légitimité électorale peut conférer, le cas échéant, un véritable poids décisionnel.
    
11. 
    Il s’agit, enfin, de l’équipe gouvernementale, constituée par l’ensemble des ministres, et dont l’existence permet la mise en œuvre des diverses missions exécutives imparties à cette importante branche de l’appareil étatique.
    

1. 
   Le chef de l’Etat
   

12. 
    En règle générale, il s’agit de l’autorité la plus élevée dans la hiérarchie décisionnelle au sein d’un Etat donné.
    
13. 
    L’histoire en a connu plusieurs variantes : empereurs, monarques, princes, présidents de républiques , « führers », « caudillos », présidents de conseils de révolution, dictateurs militaires, en passant également par les particularismes du sacerdotalisme et les originalités institutionnelles du communisme et de la « jamahirya ».
    
14. 
    Il s’agit, en l’occurrence, dans chaque cas, d’un individu ( ou, exceptionnellement, d’un groupe d’individus ) qui sont investis, selon diverses formes légitimantes, et pendant une période donnée, de la mission de présider aux destinées d’un Etat donné.
    
15. 
    Les formes les plus courantes demeurent, toutefois, celles de la légitimité monarchique et de la légitimité républicaine.
    

1. 
   La légitimité monarchique
   

16. 
    Elle se fonde sur l’investiture d’un roi ou monarque.
    
17. 
    Celui-ci y incarne un rôle et des symboles minutieusement définis.
    
18. 
    Ainsi, par exemple, la Constitution marocaine définit le Roi comme « Amir Al Mouminine, Représentant Suprême de la Nation, Symbole de son unité, Garant de la pérennité et de la continuité de l’Etat ». «Il veille au respect de l’Islam et de la Constitution. Il est le protecteur des droits et libertés des citoyens, groupes sociaux et collectivités. Il garantit l’indépendance de la Nation et l’intégrité territoriale du Royaume dans ses frontières authentiques » ( Article 19 ).
    
19. 
    Pour sa part, la Constitution espagnole du 31 octobre 1978 dispose en l’objet, dans son article 56, que « Le Roi est le chef de l’Etat, le symbole de son unité et de sa permanence.. ».
    
20. 
    Le particularisme de la monarchie est que le pouvoir y est transmissible au sein de la famille régnante.
    
21. 
    Au Maroc, il s’agit de « …droits constitutionnels héréditaires qui se transmettent de père en fils aux descendants mâles en ligne directe et par ordre de primogéniture, à moins que le Roi ne désigne, de son vivant, un successeur parmi ses fils autre que son fils aîné» ( Article 20 ).
    
22. 
    En Jordanie, l’article 28 de la Constitution de 1952 prévoit un ordre sensiblement similaire : « Le Trône du Royaume Hachémite de Jordanie est héréditaire, en ligne directe, par ordre de primogéniture mâle. En l’absence d’héritier mâle direct, le Trône est dévolu à la ligne collatérale mâle… ».
    
23. 
    Quant à la Loi Fondamentale saoudienne de 1993, elle prévoit, quant à elle, que « Le Roi choisit son successeur parmi les descendants du Roi Abdelaziz Ibn Abderrahmane Al Fayçal Al Saoud ».
    
24. 
    Des dispositions analogues sont également retenues par les Constitutions des monarchies européennes, telles que celle des Pays Bas ( 1989 ), dont l’article 24 dispose « Le titre au Trône est héréditaire est revient aux descendants légitimes du Roi William I, Prince d’Orange-Nassau…par ordre d’âge » et celle de l’Espagne, dont l’article 57 dispose « La Couronne de l’Espagne est héréditaire parmi les successeurs de S.M. Don Juan Carlos Ier de Bourbon…La succession au Trône respectera l’ordre régulier de primogéniture… ».
    
25. 
    Plusieurs modèles d’exercice du pouvoir monarchique peuvent cependant être établis.
    
26. 
    Ils varient selon le degré d’implication du monarque dans la conduite des affaires du pays.
    

1. 
   Les monarchies absolues
   

27. 
    Elles se caractérisent par la confusion des pouvoirs entre les mains du monarque.
    
28. 
    Il est généralement admis, dans ce genre de régime, que le Roi détient l’ensemble des pouvoirs sur la base d’une investiture divine.
    
29. 
    L’exemple type de ce genre de monarchie a été celui de la France sous l’Ancien Régime.
    
30. 
    La théorie de l’absolutisme royal se basait alors sur deux composantes : elle consistait en ce que soit reconnue au Roi la possession de tous les pouvoirs et que leur exercice ne souffre, en principe, d’aucune limite.
    
31. 
    Des monarques tels que Louis XIV exerçaient alors le pouvoir législatif par voie d’ordonnance, le pouvoir exécutif par l’intermédiaire de leurs ministres et des intendants répartis sur l’ensemble du territoire, ainsi que le pouvoir judiciaire, par le biais d’une institution originale qui portait le nom de « Parlements » et qui rendait la justice en son nom, avec toutefois la possibilité pour le Roi de se substituer à elle en ayant recours au « pouvoir d’évocation » ou, à ce qu’on appelait alors « la lettre de cachet ».
    
32. 
    Louis XV lui même affirmait en 1776 que « C’est en ma personne que réside l’autorité souveraine…C’est à mon seul qu’appartient le pouvoir législatif sans dépendance et sans partage. L’ordre public tout entier émane de moi ».
    
33. 
    De nos jours, l’exemple le plus saillant de régime de monarchie absolue encore existant est celui du Swaziland ( petit Etat africain enclavé entre l’Afrique du Sud et le Mozambique, étalé sur une superficie de 17.000 km2 et peuplé de moins d’un million d’habitants).
    
34. 
    Dans ce petit Royaume rétrograde des temps modernes, le Roi Mswati III règne de manière absolue depuis 1986.
    
35. 
    La « proclamation Royale à la Nation », faite en 1973, constitue la Loi Suprême.
    
36. 
    Elle établit que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire sont sous l’autorité du Roi.
    
37. 
    De même que les partis politiques y sont interdits et la liberté d’expression presque inexistante.
    
38. 
    Toute critique de la monarchie y est interdite et la censure y est généralisée.
    
39. 
    En somme, le pouvoir royal apparaît comme théoriquement illimité en régime de monarchie absolue.
    

2. 
   Le modèle orléaniste
   

40. 
    C’est un modèle de régime parlementaire dualiste portant le nom de «  parlementarisme orléaniste ».
    
41. 
    Il fut mis en œuvre pour la première fois, en France, entre 1830 et 1848, sous le règne Louis Philippe d’Orléans, appelé Louis Philippe Premier.
    
42. 
    Appelé au pouvoir, après la restauration de la monarchie, ce roi qui avait passé une bonne partie de sa vie en exil en Grande Bretagne était très perméable au jeu démocratique du parlementarisme naissant dosé d’une claire volonté de demeurer aux commandes de son pays.
    
43. 
    L’aménagement du pouvoir dans le cadre du régime qui fut alors mis en place reposait alors sur une Charte Constitutionnelle admettant la responsabilité des ministres devant la Chambre des députés.
    
44. 
    Le déploiement des mécanismes de régime parlementaire y posa alors la question de savoir quel devait être la place et le rôle du roi.
    
45. 
    Sur le plan de la pensée politique, deux points de vue divergeaient alors.
    
46. 
    Celui soutenu par Thiers, chef du parti du « Mouvement », qui souhaitait que le « roi règne mais ne gouverne pas ».
    
47. 
    Celui soutenu par Guizot, chef du parti de la « Renaissance » qui estimait que « le trône n’est pas un fauteuil vide ».
    
48. 
    Pour l’un, le roi devait se cantonner dans un rôle purement symbolique, en laissant à la majorité parlementaire le soin d’exercer le pouvoir dont elle avait été investie par le peuple, alors que pour l’autre, le roi devait garder une influence réelle sur les affaires en sa qualité de représentant de la Nation.
    
49. 
    Dans la pratique, le roi Louis Philippe Premier parvint à maintenir un équilibre qui conciliait sensiblement l’importance de son rôle avec l’exigence d’un fonctionnement parlementaire.
    
50. 
    En fait, ce fut une subtile recherche d’un équilibre entre la théorie de la souveraineté divine dont se proclamait la monarchie, et qui était alors nette perte de vitesse, et la théorie de la souveraineté nationale, prônée par les réformistes et qui avait été mise sensiblement en exergue au lendemain de la révolution de 1789.
    
51. 
    Sous le régime de la « Monarchie de Juillet », le parlementarisme orléaniste fit jouer au « Cabinet » un rôle tampon entre le roi et la chambre par le biais de sa double responsabilité devant l’un et l’autre, lui permettant ainsi d’opérer une synthèse entre leurs aspirations politiques respectives.
    
52. 
    De même que le roi y procéda à une subtile utilisation de son droit de dissolution ( pas moins de 6 dissolutions en 18 ans ).
    
53. 
    Le doyen Maurice Hauriou définit le modèle de régime orléaniste comme étant « une forme de gouvernement à base de régime représentatif et de séparation des pouvoirs souple, dans laquelle une collaboration est établie entre le pouvoir exécutif et le Parlement composé de deux chambres, et dans laquelle un contact continuel est maintenu entre ces deux pouvoirs par l’intermédiaire d’un organe exécutif qui est le cabinet des ministres, lequel partage avec le chef de l’Etat la direction du gouvernement, mais ne peut gouverner qu’en s’assurant la confiance continue du Parlement parce qu’il est politiquement responsable devant celui-ci ».
    

3. 
   La mouvance britannique
   

54. 
    Elle se caractérise par un attachement sensible des sujets britanniques à la «Couronne» en tant que symbole de la continuité et de la stabilité de la vie nationale.
    
55. 
    Mais cela n’empêche que le système britannique a dépouillé la « Couronne » de l’essentiel des prérogatives dont elle est officiellement investie.
    
56. 
    Selon une formule célèbre « the king Can do no wrong »; le corollaire en étant évidemment que l’ensemble de ses prérogatives soient transférées au Cabinet afin que la responsabilité du roi ou de la reine ne puisse être engagée.
    
57. 
    La détention et l’exercice par le roi ( ou la reine ) de réelles attributions étatiques peut générer des mécontentements préjudiciables au système.
    
58. 
    C’est pourquoi la couronne britannique a été progressivement cantonnée dans une fonction symbolique de représentation et garantie de bon fonctionnement du jeu institutionnel.
    
59. 
    Dans ce système, l’essentiel du pouvoir est incarné par le gouvernement, véritable héritier du monarque, réelle émanation de la majorité parlementaire issue des suffrages et dont le chef de cabinet exerce de réelles attributions exécutives.
    

2. 
   La légitimité républicaine
   

60. 
    Elle diffère de la légitimité monarchique en ce que la fonction de chef de l’Etat y est exercée par un Président de la République.
    
61. 
    La portée des attributions qui y sont conférées à celui-ci sont tributaires du choix politique opéré par les constituants d’un pays donné en vue de l’établissement d’un équilibre au sein de l’exécutif entre le chef de l’Etat et le chef du gouvernement.
    
62. 
    La forme républicaine d’investiture démocratique du chef de l’Etat a connu un regain d’attention contemporain avec la déclaration de l’indépendance américaine en 1776 et la promulgation de la Constitution de ce pays en 1787, soit deux années avant le révolution française de 1789 qui devait générer, par le biais de la Constitution du 24 Juin 1793 ( appelée également Constitution de l’An I ) la Première République Française.
    
63. 
    Il s’en suivit une période d’Empire et de Restauration de la Monarchie, engendrant la constitution d’une deuxième république en 1848, puis une troisième république en 1870 qui devait rester en place jusqu’au déclenchement de la deuxième guerre mondiale.
    
64. 
    Désormais, la pratique républicaine était rentrée dans les mœurs politiques de l’histoire constitutionnelle européenne contemporaine.
    

1. 
   La fonction présidentielle
   

65. 
    Elle se traduit par l’exercice de compétences constitutionnellement reconnues au Président de la république en sa qualité de Chef de l’Etat.
    
66. 
    Ainsi en est-il par exemple pour les articles 5 à 19 de la Constitution française de 1958 qui définissent les pouvoirs du Président de la république et l’article 2 de la Constitution américaine qui définit les pouvoirs du Président des Etats Unis d’Amérique et des articles 57 à 60 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 qui régissent les quelques attribution du Président Fédéral ( Der Bundespräsident )
    
67. 
    En règle générale, le Chef de l’Etat assure des fonctions de représentation.
    
68. 
    Si le Président fédéral allemand et le Président de la République italienne par exemple n’exercent que des attributions limitées, il n’en va pas de même en France et aux U.S.A. où les présidents respectifs de ces deux pays disposent de véritables prérogatives étendues.
    
69. 
    Ainsi par exemple, le Président français exerce des compétences politiques ( telles que la nomination du Premier ministre et des ministres ainsi que la présidence du Conseil des ministres ), des compétences exécutives ( qui se traduisent essentiellement par la promulgation des lois, la signature des ordonnances et la nomination aux emplois civils et militaires ), des compétences diplomatiques ( portant notamment sur la négociation et la ratification des traités et sur l’accréditation des ambassadeurs ) ainsi que d’autres compétences constitutionnelles et judiciaires telles que le droit de grâce.
    
70. 
    Son homologue américain jouit pour sa part de privilèges plus étendus dans l ‘exercice de ses fonctions exécutives.
    
71. 
    Il dispose non seulement des compétences qui lui sont attribués par la Constitution, mais de la plénitude des pouvoirs gouvernementaux implicites qui lui font jouer le rôle de chef de l’Etat et de chef de gouvernement.
    

2. 
   Le monisme américain
   

72. 
    C’est un système qui repose sur le choix d’un modèle exécutif centré sur un organe fort et uni.
    
73. 
    Le chef de l’Etat y constitue l’unique titulaire de la fonction exécutive.
    
74. 
    Le Président des Etats Unis d’Amérique doit être né américain, âgé de 35 ans au moins et justifier d’une résidence aux Etats Unis de plus de 14 ans.
    
75. 
    Il peut être élu pour un mandat de 4 ans, renouvelable une fois.
    
76. 
    Il dispose d’un cabinet composé des responsables de douze départements ministériels nommés par lui ( après avis et consentement du sénat ) et dont les plus connus sont :
    

1. 
   Le Département d’Etat ;
   
2. 
   Le Département de la défense ;
   
3. 
   Le Département de la Justice ;
   
4. 
   Le Département du Trésor
   
5. 
   Le Département du Commerce ; et
   
6. 
   Le Département de l’Agriculture.
   

77. 
    Le cabinet n’a toutefois pas d’existence collective et n’est nullement responsable devant le Congrès ( au sens de la responsabilité politique du régime parlementaire ).
    
78. 
    Au delà de ces départements ministériels, une multitude d’agences fédérales indépendantes renforcent l’ossature de l’exécutif américain.
    
79. 
    Leurs directeurs respectifs sont tous placés sous l’autorité directe du Président.
    
80. 
    Les plus connues parmi ces agences sont :
    

1. 
   The Federal Bureau of Investigation ( FBI ) ;
   
2. 
   The Central Intelligence Agency ( CIA );
   
3. 
   The Federal Reserve System;
   
4. 
   The Atomic Energy Commission;
   
5. 
   The National Aeronautic and Space Administration ( NASA ); et
   
6. 
   The National Labor Relations Board;
   

81. 
    Le Président des Etats Unis d’Amérique dispose également de services de la Présidence, dont notamment:
    

1. 
   The White House Office ;
   
2. 
   The National Security Council ;
   
3. 
   The Office of Science and Technology :
   
4. 
   The Office of Economic Opportunity; et
   
5. 
   The Council of Economic Advisers.
   

82. 
    Le Président est également assisté d’un Vice-président qui est élu en même temps que lui pour la durée du même mandat.
    
83. 
    Ce proche collaborateur du président reste généralement dans l’ombre du pouvoir et se tient prêt à assumer son rôle de suppléant en cas de vacance du pouvoir.
    
84. 
    La Constitution lui confie toutefois une fonction officielle consistant en la présidence du Sénat.
    
85. 
    Mais il n’y dispose pas du droit de vote et n’y joue aucun rôle important du fait des compétences attribuées au chef de la majorité sénatoriale.
    
86. 
    Dans le système américain, le Président des Etats Unis dispose également d’importants pouvoirs de nomination.
    
87. 
    Il dispose également de vastes pouvoirs diplomatiques et exerce le commandement en chef des forces armées.
    
88. 
    Il exécute les lois, accorde le pardon et peut enfin être investis par le congrès de pouvoirs exceptionnels d’urgence.
    

1. 
   Les modèles d’exécutif bicéphale
   

89. 
    Ils impliquent un partage du pouvoir exécutif entre le chef de l’Etat et le chef du gouvernement.
    
90. 
    Outre les cas de statut fort du président de la république, tel que celui de la France sous la 5^ème république, la plupart des autres modèles parlementaires cantonnent le chef de l’Etat dans des fonctions symboliques et confèrent au Premier ministre l’essentiel des attributions exécutives.
    
91. 
    Ainsi en est-il par exemple du Président fédéral allemand dont le rôle est sensiblement réduit par la Loi fondamentale de 1949.
    
92. 
    Il est élu pour un mandat de 5 ans, renouvelable une fois, par une assemblée fédérale spéciale composée de députés u ‘Bundestag’ et, en nombre égal, de représentants des parlements régionaux.
    
93. 
    Il n’exerce aucun pouvoir effectif, ne dispose d’aucune marge de liberté dans le choix du Chancelier fédéral et ne préside pas de Conseil des ministres.
    
94. 
    Il jouit en conséquence de l’irresponsabilité politique.
    
95. 
    Sa déchéance peut toutefois être prononcée par la Cour Constitutionnelle pour violation de la Loi fondamentale.
    
96. 
    De même qu’en Italie , la Constitution qualifie le Président de la République de « Chef de l’Etat et représentant de l’unité nationale ».
    
97. 
    Il est élu par un collège électoral spécial composé à plus de 90% de parlementaires issus des deux chambres et de délégués régionaux ( à raison de 3 délégués par Conseil régional ).
    
98. 
    Une majorité renforcée des 2/3 est exigée aux deux premiers tours, et, à défaut, la majorité absolue est requise.
    
99. 
    Le président est élu pour 7 ans et peut être indéfiniment rééligible.
    
100. 
     Il dispose de pouvoirs politiques relativement peu effectifs, mais jouit d’une véritable influence morale.
     
101. 
     Il choisit le Président du Conseil ; de même qu’il nomme les ministres sur sa proposition.
     
102. 
     Mais c’est le chef du gouvernement qui demeure la véritable pièce maîtresse du régime parlementaire.
     

2. 
   Le chef du gouvernement
   

103. 
     C’est le Premier ministre.
     
104. 
     On l’appelle également « Président du Conseil ».
     
105. 
     En régime parlementaire, il constitue la cheville ouvrière de l’organe exécutif, quelle que soit la nature du régime politique dont il relève ( monarchique ou républicain ).
     
106. 
     Il est généralement choisi au sein de la majorité issue des élections législatives.
     
107. 
     Son choix n’est toutefois assorti au Maroc d’aucune condition, en ce sens qu’en vertu de l’article 24 de la Constitution « Le Roi nomme la Premier Ministre ».
     
108. 
     L’histoire institutionnelle marocaine a connu 16 Premiers ministres ayant dirigé 32 gouvernements en 48 ans d’indépendance, soit une moyenne de longévité de 18 mois par gouvernement.
     
109. 
     Sur ces 16 Premier ministres, 3 seulement avaient une appartenance partisane, pour une durée totale de conduite des affaires de l’Etat de moins de 17% [ Le reste du temps, soit 83% de la durée totale de vie des gouvernements depuis l’indépendance, le gouvernement a été dirigé par des Premiers Ministres valablement qualifiables de technocrates ]
     
110. 
     Le tableau suivant en récapitule les périodes d’exercice de la responsabilité gouvernementale entre 1955 et 2003.
     
111.