Droit des minorités et des peuples autochtones








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II | LES TRAITÉS DE MINORITÉS (1919-1920)


91 UNE NOUVELLE DONNE DIPLOMATIQUE. – Le statut des minorités conçu au lendemain de la Grande Guerre était apparu d'emblée comme une nécessité diplomatique. C'est au nom du principe des nationalités que les Empires austro-hongrois et ottoman avaient été démembrés, mais ce n'est certainement pas en vertu du même principe que fut tracée la nouvelle cartographie européenne. De ce point de vue, la création d'une Autriche allemande, à laquelle l'article 88 du traité de Saint-Germain interdisait l'Anschluss, était en soi une incongruité. Les appétits territoriaux des États qui s'étaient rangés, après parfois bien des tergiversations, comme la Roumanie, au côté des Alliés, attendaient impatiemment d'être pleinement satisfaits, en vertu d'une logique déjà évoquée où le droit des nationalités avait peu à voir : c'est ainsi que la Roumanie englobait désormais une population dont le tiers n'était pas de langue roumaine. Quant aux États nouvellement créés, Tchécoslovaquie, Yougoslavie, ils apparaissaient comme d'authentiques États multinationaux, incarnation en réduction de la défunte Autriche-Hongrie. Il n'est jusqu'à la Pologne renaissante qui s'affirmait comme un État multinational. Les vaincus [p. 184] se voyaient de leur côté proprement mutilés, le symbole le plus criant étant à cet égard la Hongrie qui, non contente de céder les territoires habités par des populations non magyares, se voyait aussi contrainte d'abandonner à une autre citoyenneté près de 3 millions de ses propres nationaux.

Mais cette nécessité diplomatique s'inscrivait de surcroît dans le cadre dessiné par les Alliés, et il s'agissait là de l'aspect le plus contestable du statut des minorités : dans la tradition de la politique des Congrès du XIXe siècle, il était imposé par les vainqueurs aux vaincus, voire aux États nouvellement créés. De ce seul point de vue politique, l'erreur était considérable. Bien loin d'être l'expression d'un droit humain transcendant, les traités de minorités apparaissaient d'emblée comme celle de la Realpolitik. De ce fait, les États qui eurent à les subir ne se résignèrent jamais tout à fait à accepter ce qu'ils n'étaient pas loin de considérer comme un vice congénital.

92 TYPOLOGIE DES TRAITÉS DE MINORITÉS. – La seule évocation de la typologie des traités de minorités suffit à attester le fait que ceux-ci ne reflètent en aucune façon ce qui aurait pu apparaître comme un principe général du droit international public. Tout au contraire, l'affirmation d'un devoir international de protection minoritaire apparaît comme une contrainte imposée par les vainqueurs à certains États, ces derniers étant alors considérés comme leurs obligés.

Sur ce plan, l'article 93 du traité de paix avec l'Allemagne, dont procédera le premier traité de minorités, conclu par les Alliés avec la Pologne, le 28 juin 1919, se passe de commentaire : « La Pologne accepte, en en agréant l'insertion dans un traité avec les Principales Puissances Alliées et Associées, les dispositions que ces Puissances jugeront nécessaires pour protéger en Pologne les intérêts des habitants qui diffèrent de la majorité de la population par la race, la langue ou la religion. »

On aura une preuve supplémentaire de ce vice initial des traités de minorités, tendant à ne pas placer les États auxquels ils s'adressent sur le même plan, en ce que tous les vaincus n'auront pas eu à subir une telle servitude minoritaire, selon qu'ils possédaient ou non la qualité de grande puissance. Ainsi, dans le même temps où la Pologne reconstituée se voyait impartir une obligation internationale de proté-[p. 185] ger ses ressortissants d'origine allemande, l'Allemagne se trouvait dispensée d'une telle servitude vis-à-vis de ses propres nationaux d'origine polonaise en Haute-Silésie. Tout au plus le Conseil de la SDN, dans une recommandation du 12 octobre 1921, s'efforcera-t-il d'inciter l'Allemagne à œuvrer en ce sens.

L'Italie bénéficia également de la même mansuétude. Elle fut dispensée de toute obligation de protection à l'égard des Slovènes de Trieste et d'Istrie, ainsi que des Allemands du Tyrol, tandis que symétriquement, le nouvel État yougoslave devait signer un traité de minorités spécifique avec les Alliés, et que l'Autriche était contrainte d'accepter des dispositions de protection minoritaire dans le traité de paix de Saint-Germain (10 septembre 1919). On comprend mieux, dans ces conditions, les réticences de certains États à signer de tels traités de minorités, comme la Roumanie, voire à assumer pleinement leurs obligations au titre de ces mêmes traités, comme la Pologne. Le système des traités de minorités mis en place dans le cadre de la paix de Versailles s'inscrivait bien dans la continuité du Congrès de Berlin.

D'une façon générale, c'est donc bien la position d'infériorité ou d'obligeance des différents États vis-à-vis des vainqueurs qui constitue la pierre de touche de la typologie des traités de minorités, dans la mesure où elle détermine aussi la nature de l'instrument international contenant les clauses de protection minoritaire. Par ordre de soumission décroissante, l'on peut ainsi distinguer :

– les traités conclus par les Alliés avec les États vaincus, ces derniers se voyant amputés d'importantes portions de leur propre territoire. C'est ce qui explique que les dispositions intéressant les minorités soient incluses directement dans les traités de paix. Il s'agit en l'occurrence de l'Autriche (traité de Saint-Germain, 10 septembre 1919, art. 62 à 69) de la Bulgarie (traité de Neuilly, 27 novembre 1919, art. 49 à 57) de la Hongrie (traité de Trianon, 4 juin 1920, art. 54 à 60) et de la Turquie (traité de Sèvres, 10 août 1920, art. 140 à 151, remplacé par celui de Lausanne, le 24 juillet 1923, art. 37 à 45) :

– les traités conclus avec les États ralliés, parfois tardivement, qui, pour cette raison se voient gratifiés de nouveaux territoires. Les dispositions se rapportant aux minorités font l'objet de clauses spéciales incluses dans les traités de paix. Il s'agit de la Grèce [p. 186] (traité de Sèvres) de la Roumanie (en raison des difficultés rencontrées par la minorité juive dans ce pays avant la guerre, un traité spécial sera imposé à la Roumanie le 9 décembre 1919) de la Serbie, puis de la Yougoslavie (traité de Saint-Germain) :

– les traités avec les États nouveaux, dont le principe était prévu par une clause de renvoi des traités de paix : Tchécoslovaquie (traité de Saint-Germain), Pologne (traité de Versailles), et Arménie (traité de Sèvres).

Peu ou prou, le système de protection minoritaire de ces différents instruments est pratiquement le même, si l'on tient compte des conditions géographiques propres aux situations évoquées. Ce qui fait donc bien la différence, c'est la nature de l'acte conventionnel dans lequel les dispositions relatives aux minorités s'inscrivent, laquelle définit elle-même la situation de l'État concerné par rapport aux Alliés.

Cette typologie ne serait toutefois complète si l'on n'y ajoutait les déclarations relatives aux garanties minoritaires – et reprenant les dispositions conventionnelles – faites devant le Conseil de la SDN par des États qui n'étaient pas encore reconnus au moment de la Conférence de la Paix, comme l'Albanie et la Finlande (2 octobre 1921) ainsi que la Lituanie (12 mai 1922). Deux autres déclarations doivent également être mentionnées, bien qu'elles ne soient que de simples déclarations d'intention, se gardant bien d'évoquer une quelconque obligation d'ordre minoritaire : celles de l'Estonie et de la Lettonie.

Des conventions particulières entre États sont par la suite venues s'ajouter aux textes de base :

– la Convention gréco-bulgare du 27 novembre 1919 sur l'émigration réciproque ;

– le traité de Brünn du 7 juin 1920, complété par le procès-verbal de Karlsbad entre l'Autriche et la Tchécoslovaquie ;

– le traité de Prague du 29 novembre 1920 entre la Pologne et la Tchécoslovaquie ;

– la Convention germano-polonaise du 15 mai 1922 relative à la Haute-Silésie et les accords du 9 novembre 1920 et du 24 octobre 1921 entre la Pologne et la Ville libre de Dantzig, qui contiennent des clauses identiques pour ce qui concerne les droits des minorités ;

[p. 187]

– la Convention de Varsovie du 17 mars 1922 entre la Pologne, l'Estonie, la Finlande et la Lettonie ;

– la Convention de Memel du 8 mai 1924, conclue entre la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, le Japon et la Lituanie ;

– l'accord d'Angora du 20 octobre 1921 entre la France et la Turquie.

L'on doit enfin mentionner les cinq résolutions adoptées le 21 septembre 1922 par la Troisième Assemblée de la SDN et se rapportant aux droits et aux devoirs des minorités.

En fin de compte, le système de protection minoritaire issu de la Conférence de la Paix forme un ensemble cohérent comprenant principalement quatre traités de paix, six traités de minorités et deux déclarations. Il repose sur une même source d'inspiration, comporte des règles et des mécanismes de garantie identiques, indépendamment de la nature de l'acte dans lequel ils s'inscrivent. C'est à ces derniers qu'il importe maintenant de s'attacher. Une distinction doit ici être opérée entre le titulaire des droits et leur nature proprement dite. Dans la première hypothèse, en effet, les droits reconnus aux minorités ne possèdent pas le même caractère de généralité selon le titulaire auxquels ils s'adressent.

93 LE TITULAIRE DES DROITS MINORITAIRES. – La Cour permanente de justice internationale aura l'occasion de mettre l'accent sur la qualité du titulaire dans son avis sur le traitement des nationaux polonais et des autres personnes d'origine ou de langue polonaise dans le territoire de Dantzig du 4 février 1932, en indiquant que les traités de minorités ont opéré une distinction entre « les minorités dans le sens large et dans le sens étroit de cette expression » et en précisant : « Les membres de minorités qui ne sont pas ressortissants de l'État jouissent de la protection, garantie par la Société des Nations, de leur vie et de leur liberté, ainsi que du libre exercice de leur religion, tandis que les minorités, au sens étroit, savoir les minorités dont les membres sont ressortissants de l'État, jouissent sous la même garantie, entre autres droits, de l'égalité en matière de droits civils et politiques, ainsi que d'instruction primaire. » 1

[p. 188]

Certains droits s'appliquent donc indifféremment à l'ensemble des habitants du territoire concerné : il s'agit du droit à la vie, à la liberté individuelle et religieuse. L'article 2 du traité conclu avec la Pologne représente à cet égard la disposition type, reproduite par l'ensemble des autres traités :

« Le Gouvernement polonais s'engage à accorder à tous les habitants pleine et entière protection de leur vie et de leur liberté, sans distinction de naissance, de nationalité, de langage, de race ou de religion.

« Tous les habitants de la Pologne auront droit au libre exercice, tant public que privé, de toute foi, religion ou croyance, dont la pratique ne sera pas incompatible avec l'ordre public et les bonnes mœurs. »

L'accent se trouve mis particulièrement sur la protection par la liberté de conscience, dans la tradition de la politique des Congrès, qui connaît ainsi sa plus haute consécration. Le traité de Berlin disposait en effet : « La liberté et la pratique de tous les cultes seront assurées à tous les ressortissants de (...) aussi bien qu'aux étrangers, et aucune entrave ne pourra être apportée, soit à l'organisation hiérarchique des différentes communions, soit à leurs rapports avec leurs chefs spirituels. » 2

Toutefois, la généralité de ces droits peut se trouver singulièrement amoindrie, dans la mesure où ils ne s'appliqueront qu'à certaines parties seulement du territoire de l'État. Cette situation se retrouve dans les États dont le territoire a été agrandi à la suite de la guerre, comme cela est le cas précisément de la Pologne, mais aussi de la Grèce et de la Yougoslavie.

D'autres droits sont explicitement réservés aux seuls ressortissants de l'État : il s'agit de l'égalité civile et politique ainsi que de la liberté linguistique. La liberté religieuse fait aussi l'objet d'une mention spéciale à l'aune du principe d'égalité. Ainsi les articles 7 et 8 du traité polonais disposent-ils :

ART. 7. – « Tous les ressortissants polonais seront égaux devant la loi et jouiront des mêmes droits civils et politiques sans distinction de race, de langage ou de religion. La différence de religion, de [p. 189] croyance ou de confession ne devra nuire à aucun ressortissant polonais, notamment pour l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs ou l'exercice des différentes professions ou industries. »

ART. 8. – « Les ressortissants polonais, appartenant à des minorités ethniques, de religion ou de langue, jouiront du même traitement et des mêmes garanties en droit et en fait que les autres ressortissants polonais. »

Là encore, la Conférence de la paix n'aura sur ce plan en rien innové, puisque l'on retrouve des dispositions analogues dans le traité de Berlin, celles-ci étant notamment conçues comme une condition mise à la reconnaissance des États balkaniques. La différence tient cependant au fait qu'en 1919, ces clauses sont élevées au rang d'un principe général qui, à ce titre se trouve juridiquement garanti. C'est notamment la raison pour laquelle la Cour permanente de justice internationale sera amenée à préciser à propos de ces deux articles, dans son avis sur la situation des colons allemands en Pologne du 10 septembre 1923, que l'égalité en question s'entend aussi bien d'une égalité de droit que d'une égalité de fait 1.

Mais on trouve aussi dans les traités de minorités des dispositions qui s'adressent à une catégorie particulière des ressortissants de l'État, les ressortissants minoritaires, autrement dit les ressortissants en tant que membres d'une minorité de race, de langue ou de religion. Dans cette hypothèse, les droits religieux et linguistiques sont spécialement garantis aux ressortissants en tant qu'ils sont des ressortissants minoritaires. Pour reprendre la distinction avancée par André Mandelstam, ce ne sont pas des droits identiques à ceux de la majorité de la population de l'État, ce sont des droits analogues 2. Cette distinction est à l'origine d'une modulation du principe d'égalité à l'usage des situations minoritaires, connue aujourd'hui sous le nom de principe de la discrimination positive. Plus précisément, cette notion est à porter au crédit de la jurisprudence de la Cour permanente de justice internationale.

Dans l'affaire relative aux écoles minoritaires en Albanie du 6 avril 1935, la Cour se livrait à une explicitation du principe d'égalité déjà évoqué dans son avis sur la situation des colons allemands en [p. 190] Pologne. Elle indiquait que la situation d'égalité qui devait prévaloir entre tous les ressortissants de l'État ne serait pas remplie si les ressortissants minoritaires ne disposaient pas des « moyens appropriés pour la conservation des caractères ethniques, des traditions et de la physionomie nationales », si la minorité était contrainte à « renoncer à ce qui constitue l'essence même de sa vie en tant que minorité » 1. On retrouve là la dialectique de l'égalité en droit et de l'égalité en fait que la Cour avait esquissée quelques années plus tôt : « L'égalité en droit exclut toute discrimination : l'égalité en fait peut, en revanche, rendre nécessaire des traitements différents en vue d'arriver à un résultat qui établisse l'équilibre entre des situations différentes. On peut facilement imaginer des cas dans lesquels un traitement égal de la majorité et de la minorité, dont la condition et les besoins sont différents, aboutirait à une inégalité en fait... L'égalité entre majoritaires et minoritaires doit être une égalité effective, réelle. » 2 Raisonnement audacieux pour l'époque, qui établissait par là même la base essentielle du droit international des minorités. Aujourd'hui, cette idée d'une modulation du principe d'égalité par rapport à la différence des situations qu'il est censé régir est devenue un lieu commun jurisprudentiel, largement évoqué, par exemple, par les Cours constitutionnelles nationales. Il paraît d'autant plus regrettable que les minorités ne puissent s'en prévaloir à l'appui d'un recours juridictionnel, faute de pouvoir accéder ès qualités aux juridictions nationales, à de très rares exceptions près, voire internationales. Il est vrai que le principe de la discrimination positive porte en lui le caractère collectif des droits minoritaires. Ainsi se trouve posé le problème de la nature des droits minoritaires.

94 LA NATURE DES DROITS MINORITAIRES. – En consacrant un système international de protection au profit des minorités nationales, lès traités de paix n'ont pas pour autant entendu faire de ces dernières un sujet de droit. La question de l'attribution de la personnalité morale aux minorités, largement débattue dès la fin du XIXe siècle, fut éludée par les traités, à quelques incertitudes et exceptions près. Elle ne cessa pas néanmoins de hanter les instances de [p. 191] la SDN : elle fut au cœur des débats des deux conférences des minorités nationales d'Europe qui se tinrent à Genève en octobre 1925 et en août 1926. Pourtant, les choses sont on ne peut plus claires aux termes des traités, qui « n'ont eu en vue que les ressortissants minoritaires, la somme arithmétique de ceux-ci, mais non l'unité morale constituée par leur collectivité » 3. Que l'on ne se trompe pas, par conséquent, sur l'esprit de la jurisprudence de la Cour permanente qui, dans l'affaire des écoles minoritaires en Albanie, après avoir affirmé l'égalité dans la différence des ressortissants minoritaires, s'était efforcée d'élargir la définition de l'objet du système minoritaire mis en place en 1919-1920 : « L'idée qui est à la base des traités pour la protection des minorités est d'assurer à des groupes sociaux 4 incorporés dans un État, dont la population est d'une race, d'une langue ou d'une religion autre que la leur, la possibilité d'une coexistence pacifique et d'une collaboration cordiale avec cette population, tout en gardant les caractères par lesquels ils se distinguent de la majorité et en satisfaisant aux exigences qui en découlent. » En l'espèce, l'évocation de « groupes sociaux » pour désigner les minorités nationales relevait d'une simple constatation de pur fait. Même si cela pouvait induire l'affirmation du caractère collectif de certains de leurs droits, la Cour n'entendait pas nécessairement faire des minorités nationales des personnes juridiques de droit public, ce pour quoi elle n'était d'ailleurs pas habilitée.

Être ou ne pas être... Jamais les textes internationaux ultérieurs ne parviendront à résoudre ce dilemme. À ce sujet, la remarque formulée par le Pr Alain Fenet à propos du Pacte international des droits civils et politiques de 1966 s'impose, y compris rétrospectivement : « On ne veut pas protéger le groupe, mais on est bien contraint de mentionner son existence. » 1 Pour autant, les traités de minorités ne semblent pas ignorer, à titre subsidiaire, l'idée même de droits collectifs, même s'il subsiste des incertitudes sur ce point.

De fait, les droits reconnus aux minorités le sont principalement à titre individuel. Tel est le cas de la liberté religieuse, déjà évoquée [p. 192] avec l'article 2, § 2 du traité polonais, mais aussi du droit au libre usage de la langue maternelle, dont il convient de remarquer qu'il apparaît pour la première fois dans un instrument international. L'article 7, § 3 et 4 du traité polonais dispose en effet :

« Il ne sera édicté aucune restriction contre le libre usage par tout ressortissant polonais d'une langue quelconque, soit dans les relations privées ou de commerce, soit en matière de religion, de presse ou de publications de toute nature, soit dans les réunions publiques.

« Nonobstant l'établissement par le gouvernement polonais d'une langue officielle, des facilités appropriées seront données aux ressortissants polonais de langue autre que le polonais pour l'usage de leur langue, soit oralement, soit par écrit devant les tribunaux. »

Une distinction apparaît donc en fonction de l'usage privé ou public de la langue minoritaire. Si le premier est entendu d'une manière très libérale, il n'en va pas de même du second qui se trouve circonscrit par le droit de l'État à la langue officielle. Ce dernier droit définit nécessairement un rapport de subordination du droit à l'usage public de la langue minoritaire, au surplus autorisé devant les seuls tribunaux.

C'est également au seul titre individuel que les traités de minorités ont abordé la question de l'enseignement et du droit à créer et à contrôler des institutions charitables, religieuses ou sociales, dans son aspect privé (art. 8 du traité polonais) et public. De ce dernier point de vue, les dispositions de l'article 9 du traité polonais sont révélatrices de la portée limitée qui a été concédée à l'instruction publique de la langue minoritaire : « Le gouvernement polonais accordera dans les villes et districts où réside une proportion considérable de ressortissants polonais de langue autre que la langue polonaise, des facilités appropriées pour assurer que dans les écoles primaires l'instruction sera donnée, dans leur propre langue, aux enfants de ces ressortissants polonais. Cette stipulation n'empêchera pas le gouvernement polonais de rendre obligatoire l'enseignement de la langue polonaise dans lesdites écoles. » Il n'est pas question, ici, de faire de l'instruction publique dans la langue minoritaire un droit inhérent à la qualité de minoritaire. On en voudra pour preuve le fait que celle-ci est exclusivement attachée à une logique territoriale et n'a d'autre objet que d'atténuer les déchirements provoqués par la séparation des populations concernées de la nation mère, en l'occurrence les minorités alle-[p. 193] mandes des territoires cédés par l'Allemagne à la Pologne. Ces dispositions se retrouvent en Grèce et en Yougoslavie. Au surplus limité au seul enseignement primaire, le droit à l'instruction publique dans la langue minoritaire ne saurait préjuger des droits que l'État tient de sa propre langue officielle.

Ce dernier droit implique celui d'une participation à une répartition équitable des fonds publics. Selon l'article 9, § 2, du traité polonais : « Dans les villes ou districts où réside une proportion considérable de ressortissants polonais appartenant à des minorités ethniques de religion ou de langue, ces minorités se verront assurer une part équitable dans le bénéfice et l'affectation des sommes qui pourraient être attribuées sur les fonds publics par le budget de l'État, les budgets municipaux ou autres, dans un but d'éducation, de religion, ou de charité. » On ne peut manquer, à ce propos, d'être frappé par la différence de rédaction de ce paragraphe par rapport aux autres dispositions des traités : le droit à la répartition équitable des fonds publics s'adresse aux « minorités » en tant que telles, alors qu'ailleurs il n'est fait allusion qu'aux personnes appartenant aux minorités. Est-ce à dire que, pour l'affectation et la répartition des fonds publics, les minorités se voient reconnaître la personnalité morale de droit public ? Une telle hypothèse est difficile à admettre, compte tenu de la lettre et de l'esprit du système des traités de minorités. Il reste que ce que l'on ne peut guère considérer que comme un acte manqué est hautement révélateur de l'embarras des négociateurs de la Conférence de la Paix quant à appréhender le phénomène minoritaire en termes purement individuels.

Il est vrai que l'idée d'une appréhension des minorités nationales d'un point de vue collectif n'a pu être totalement ignorée des traités, qui se seront alors efforcés d'en réduire la portée. Cette idée apparaît à deux reprises :

– en premier lieu, dans l'affirmation du droit à une représentation proportionnelle équitable au sein des organes élus de l'État. Ce droit était inscrit dans le traité de Sèvres, qui ne fut pas accepté par la Turquie, et concernait cette dernière, mais aussi la Grèce et l'Arménie ;

– en second lieu, dans la proclamation du droit à l'autonomie pour certaines communautés d'ancienne tradition d'Europe centrale et [p. 194] orientale : les Saxons et Szecklers de Transylvanie, les Valaques du Pinde, les Ruthènes des Carpathes, les populations chrétiennes de Turquie et musulmanes en pays chrétien, ces dernières relevant d'une autonomie personnelle. Dans les trois premiers cas à l'inverse, l'autonomie en question était une autonomie territoriale : purement locale, limitée aux questions religieuses et scolaires pour les Saxons, les Szecklers et les Valaques.

Par contre, les Ruthènes se voyaient garantir, du moins en principe, une authentique autonomie nationale. Selon l'article 10 du traité conclu par la Tchécoslovaquie, en effet, celle-ci s'engageait « à organiser le territoire des Ruthènes au sud des Carpathes, dans les frontières fixées par les Principales Puissances Alliées et Associées, sous la forme d'une unité autonome à l'intérieur de l'État tchécoslovaque munie de la plus grande autonomie compatible avec l'unité de l'État tchécoslovaque ». Le territoire ruthène, d'une superficie de 11000 km2 et peuplé à cette époque de 600 000 habitants, devait être administré par une Diète autonome dotée d'une compétence normative en matière culturelle : le pouvoir exécutif était remis à un gouverneur nommé par le président de la République tchécoslovaque et responsable devant la Diète. Il est à noter que ce dispositif était prévu par le traité lui-même (art. 11).

Le système des traités de minorités s'appuyait donc sur les acquis du Congrès de Berlin, qu'il entendait ériger en de véritables obligations internationales générales, en dépit d'une évidente volonté de ne pas sacrifier les droits de l'État national, qui conservait le dernier mot. À cet égard, si les traités étaient restés muets quant aux devoirs des minorités, l'Assemblée générale de la SDN se chargera d'insister, dans la quatrième résolution adoptée par sa troisième session, le 21 septembre 1923, « sur le devoir qui incombe aux personnes appartenant aux minorités de race, de religion ou de langue, de coopérer, en citoyens loyaux, avec la nation à laquelle ils appartiennent maintenant » 1. Néanmoins, si l'État-nation ne se trouvait pas substantiellement affecté, il devait désormais compter avec un renforcement significatif des droits des minorités nationales. Ce renforcement tenait tout particulièrement à la garantie juridique dont les vainqueurs avaient [p. 195] accompagné la protection internationale des minorités. Sur ce plan, le progrès accompli par rapport à une politique des Congrès où la garantie des droits minoritaires était subordonnée à la seule volonté des grandes puissances était considérable.

95 LES GARANTIES D'EXÉCUTION DES TRAITÉS DE MINORITÉS. – Deux types de garanties étaient prévues par les traités eux-mêmes.

La première était une garantie d'ordre constitutionnel, inscrite dans l'article liminaire des traités de minorités, et faisant obligation aux États concernés de reconnaître les clauses minoritaires comme « lois fondamentales », en ce qu'aucune norme de droit interne, de valeur législative ou inférieure, ne puisse les contredire. Cette affirmation était d'importance, puisqu'elle tendait à l'intangibilité des droits minoritaires en leur conférant une valeur supra-constitutionnelle. Seulement, elle était appelée à rester purement platonique, faute de prévoir le mécanisme juridictionnel apte à sanctionner toute atteinte à la place éminente ainsi conférée aux droits minoritaires dans la hiérarchie des normes nationales. Au reste, l'attitude des États auxquels les vainqueurs avaient entendu imposer de tels droits ne devait guère laisser de doute quant à leur volonté effective de donner aux droits minoritaires la garantie de l'État de droit.

On ne pouvait donc compter que sur le mécanisme international de garantie, prévu par l'article final des traités, pour assurer l'effectivité des droits minoritaires. Ces derniers étaient considérés comme des « obligations d'intérêt international » et, comme telles, remises à la garantie de la Société des Nations, qui ne pourrait les modifier qu'avec l'accord de la majorité du Conseil. La volonté de renforcer la protection minoritaire est ici bien mise en évidence, puisque l'unanimité était la règle habituellement requise au sein du Conseil pour le vote des résolutions. Plus précisément, cette garantie internationale collectivement exercée par une organisation internationale faisait intervenir deux instances : le Conseil de la SDN et la Cour permanente de justice internationale. Dans cette répartition des tâches, le rôle de la Cour était conçu de manière subsidiaire, puisqu'elle n'était appelée à intervenir qu'au cas d'un désaccord portant sur l'application des dispositions minoritaires entre l'État intéressé et un membre du Conseil.

[p. 196]

Le Conseil n'intervenait que sur l'initiative d'un de ses membres à propos d'une infraction réelle ou supposée à l'une des clauses minoritaires. Les minoritaires et leurs organisations ainsi que les autres États membres de la SDN ne disposaient que d'un droit de pétition ou d'information auprès du secrétaire général de la SDN, qui se prononçait alors sur leur recevabilité, avant de les transmettre, le cas échéant, aux gouvernements intéressés et aux membres du Conseil. Mais une résolution du Conseil du 5 septembre 1923 a volontairement faussé la fonction d'arbitrage initialement dévolue au Conseil par les traités, en donnant à l'État dont le comportement était mis en cause par une pétition la possibilité d'intervenir sur la recevabilité de la pétition. De fait, le Conseil, dans la plupart des cas où il fut sollicité par voie de pétition, s'efforça de négocier directement avec l'État concerné, en écartant les représentants des minorités de toute participation aux discussions. Ce désir de ménager les susceptibilités des États incriminés pouvait se comprendre, dans la mesure où la SDN n'avait pas à sa disposition un bras séculier, de véritables moyens coercitifs pour faire imposer sa volonté. Le résultat n'en fut pas moins désastreux. En faisant la part belle à la souveraineté des États, en restreignant, à leur demande, son propre contrôle et en freinant les initiatives des minorités, le Conseil en arriva à protéger bien plus les États contre les plaintes et pétitions émanant de leurs propres minorités que les minorités contre l'action des États. Celles-ci garderont de cette période une solide méfiance envers toute forme de protection internationale, préférant tenter pour leur propre compte l'expérience nationaliste, soit par la revendication du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, soit en attisant l'irrédentisme de la nation mère.

Il restait bien la garantie juridictionnelle de la Cour, qui avait été créée dans le cadre de la SDN et représentait la première tentative de mise en place d'une juridiction internationale universelle à caractère permanent. Mais le souci du Conseil de ne pas heurter les États s'exerça également au détriment de la Cour. Afin ne pas envenimer les choses, le Conseil s'abstint la plupart du temps de lui renvoyer un différend, voire de lui demander un avis consultatif. Lorsqu'il se décida à saisir la Cour par voie consultative, il alla jusqu'à associer l'État intéressé à la rédaction des questions et se garda de lui imposer l'avis rendu par la Cour, sinon par voie conciliatrice. En un mot, l'interven-[p. 197] tion de la Cour fut vécue comme un échec de la médiation et de l'arbitrage, non comme une sanction juridictionnelle de l'effectivité des obligations d'intérêt international au niveau desquelles avaient été élevées les clauses minoritaires des traités de paix. Ce qui n'empêcha pas la Cour d'accomplir, lorsqu'elle en eut l'occasion, très honorablement son office dans le domaine de la protection des minorités, où elle rendit quelques avis consultatifs qui firent date, et dont certains ont été précédemment cités. En contribuant à préciser la notion de minorité, en insistant sur le caractère collectif des droits minoritaires au sens des traités, en élaborant une doctrine de l'égalité à l'usage des situations minoritaires, la Cour insistait sur le caractère novateur de la protection internationale des minorités, tout en mettant les États face à leurs responsabilités eu égard à un système qu'ils avaient contribué à promouvoir sans aller toutefois jusqu'au terme de la dynamique dont celui-ci était porteur.

De fait, si les États nationaux prirent leurs responsabilités en se refusant à rompre avec le principe des nationalités, ce ne fut certes pas dans le sens escompté par la Cour. Deux tendances étaient à l'œuvre dans les traités de minorités : celle de la politique des Congrès du siècle passé, où les droits minoritaires étaient conçus comme un moindre mal face à un principe des nationalités qui ne pouvait provisoirement – c'est ce que l'on croyait du moins – recevoir pleine satisfaction : celle, rémanente, d'un jus gentium mûri pendant la guerre, tendant à l'émergence d'une société internationale qui ne serait plus exclusivement construite pour le seul intérêt de l'État national. L'idée d'une garantie internationale des droits des minorités participait de ce droit humain supra-étatique, prélude à l'avènement de l’État mondial (Weltstaat) annoncé par l'Autrichien Karl Renner. Nul ne peut dire où aurait mené cette dernière tendance si elle l'avait emporté. L'on sait, par contre, où mena la première.

C'est pourtant l'approche la plus novatrice qui devait paradoxalement sombrer corps et biens avec la Deuxième Guerre mondiale. L'avènement des Nations Unies correspond, sur ce plan à une rupture vis-à-vis d'une approche du phénomène minoritaire qui s'était construite d'une façon à peu près continue entre 1878 et 1920.

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