Centre rhone –alpes d’ingenerie sociale solidaire & territoriale








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Gerard CLEMENT Page DU 16 AU 2 1 OCTOBRE 2017 21087.doc22/01/2018


CENTRE RHONE –ALPES D’INGENERIE SOCIALE SOLIDAIRE & TERRITORIALE



REVUE DE PRESSE

DU 16 AU 21 OCTOBRE 2017




  • Gouverner l’assurance-chômage Entre étatisation et tripartisme de façade, quel chemin de réforme ?

  • Vieillissement et attractivité conditionnent l’avenir démographique des villes moyennes

  • Participation électorale 2017 : un vote de moins en moins systématique, notamment aux législatives

  • Edgar Morin : « Le bouillonnement d’initiatives est ma raison d’espérer » 20/10/2017

  • Mise en place du comité social et économique dans les entreprises de moins de 50 salariés

  • Accès à l’emploi : qualification, bien sûr, mais aussi meilleurs recrutements

  • LA CONSTITUTION ET LE STATUT DES DÉPUTÉS : QUE FAUT-IL CHANGER ? [PAR DENIS BARANGER]

Gouverner l’assurance-chômage Entre étatisation et tripartisme de façade, quel chemin de réforme ?

Thomas Audigé, ancien directeur adjoint du cabinet de François Rebsamen Pierre Ramain, ancien conseiller travail, emploi et dialogue social de Manuel Valls et de Bernard Cazeneuve

Les auteurs et Terra Nova expriment leur gratitude à tous ceux qui, représentants d’organisations syndicales et patronales, fonctionnaires et praticiens des relations sociales et de la protection sociale, leur ont donné leur point de vue. Ces échanges ont abondamment guidé ce travail.

Synthèse

Le présent rapport propose une évolution de la gouvernance de l'assurancechômage cohérente avec la volonté du chef de l'État de réviser la place du « paritarisme de gestion » dans son organisation. Après avoir souligné les limites, mais aussi les réussites de cette organisation, nous écartons la piste d'une simple étatisation et nous envisageons deux chemins de réforme. Le premier consiste à maintenir le rôle des partenaires sociaux dans la définition des règles de l’assurance-chômage, mais en complétant le système actuel de l’agrément par un cadrage préalable par le gouvernement. Celui-ci pourrait ainsi définir les objectifs ou les grands principes qui devraient, selon lui, guider la convention et poser le cadre financier de la négociation, avec l’appui d’un comité d’experts.

Le second consiste à placer dans les mains d’une même instance, composée de l’État et des partenaires sociaux, la définition du financement et de la réglementation de l’allocation de solidarité et de l’assurance-chômage, mais également celle de l’offre de services du service public de l’emploi. Allocation de solidarité et assurance-chômage pourraient rester distinctes du point de vue de leurs règles d’accès, de calcul de contrepartie, tout en évoluant de manière cohérente. L’équilibre financier du régime de solidarité et du régime d’assurance pourrait être globalement assuré par une bonne articulation entre les ressources issues du budget de l’État, la CSG, les cotisations employeurs à l’assurancechômage et le niveau des prestations.

Nous soulignons les avantages et les limites de ces deux modèles sans exprimer de préférence en faveur de l'un ou de l'autre. Des schémas mixtes sont d'ailleurs tout à fait possibles. Dans tous les cas, l’efficacité de la proposition retenue dépend de la capacité à inscrire dans la loi des mécanismes permettant de contenir les dérives potentielles des acteurs, qu'il s'agisse de l'État ou des partenaires sociaux.

SOMMAIRE

1. Un modèle qui a su s’adapter mais qui touche aujourd'hui ses limites ..............6

1.1. La « gestion de l’assurance-chômage » : une notion à clarifier....................7

1.2. Qu’entend-on par « bonne gouvernance » ? ..................................................9

1.3. Un paritarisme en réalité fortement tempéré par l’influence de l’État ........ 10

1.4. Les réussites du système actuel ................................................................... 12

1.5. Une gestion paritaire de plus en plus décalée avec l’évolution globale des

politiques sociales ................................................................................................ 16

2. Deux options : un « paritarisme régulé » ou un « tripartisme de type Sécurité

sociale » ..................................................................................................................... 19

2.1. Une étatisation pure et simple n’est ni nécessaire ni exempte de risques

de dérives .............................................................................................................. 19

2.2. Une première option : placer l’actuel paritarisme dans un système plus

fortement régulé par l’État .................................................................................... 21

2.3. Une seconde option : un tripartisme équilibré ............................................. 24

2.4. Des évolutions législatives à apporter quel que soit le scénario retenu .... 28

Conclusion................................................................................................................. 29

Alors que les ordonnances relatives à la réforme du droit du travail viennent d’être publiées, la réforme d’ensemble du marché du travail souhaitée par Emmanuel Macron va entrer dans sa deuxième étape : la refonte de l’assurance-chômage et celle de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Très attendu, ce nouveau chantier conduira nécessairement à réinterroger la place des acteurs (en particulier celle des partenaires sociaux) dans la gouvernance de ces politiques.

Depuis la création de l’assurance-chômage, il y aura bientôt soixante ans, la place respective des partenaires sociaux et de l’État dans son organisation a sensiblement évolué : avec la création de l’ANPE en 1967, avec l’accord de 1984 qui sépara nettement ce qui relevait de la solidarité et d’un financement par l’État de ce qui relevait du régime paritaire financé par des cotisations assises sur les salaires, ou encore avec la fusion entre les Assedic et l’ANPE en 2009, qui a recentré le rôle du paritarisme. Toutefois, ces évolutions sont restées relativement mesurées comparées à celles qui ont profondément remis en cause la place des partenaires sociaux dans la gouvernance, le financement et la gestion de la Sécurité sociale, avec pour point d’orgue les ordonnances de 1996.

Emmanuel Macron a affiché son intention d’aller plus loin lors de la campagne présidentielle. En contrepartie d’une plus grande place donnée à la négociation d’entreprise et de branche en matière de droit du travail, il souhaite réduire la place du « paritarisme de gestion » dans tous les domaines : celui des retraites, avec un système de comptes notionnels qui pourrait conduire à réinterroger la place des régimes complémentaires ; celui de la formation professionnelle, où pourrait être remis en cause le rôle des OPCA (Organismes paritaires collecteurs agréés) ; et bien évidemment celui de l’assurance-chômage dont la « gestion », depuis sa création, est confiée à l’Unedic1, organisme associatif de droit privé géré par les huit organisations syndicales et patronales représentatives.

Cette répartition des rôles en matière d’assurance-chômage est issue d’une initiative des partenaires sociaux de 1958, alors que le chômage était encore essentiellement frictionnel. Son maintien n’allait déjà plus de soi au moment où Pôle emploi, créé par la loi en 2008, s’est vu explicitement chargé de la question opérationnelle de l’assurance-chômage et où l’essentiel du recouvrement des cotisations a été transféré au réseau des Urssaf. Mais on a préféré alors ne pas trop bousculer des partenaires sociaux, auxquels était déjà retirée la partie opérationnelle de l’assurance-chômage (le réseau des Assedic) ainsi que 10 % des fonds collectés (soit environ 3 milliards d’euros à l’époque) pour alimenter le budget propre de Pôle emploi.

La campagne présidentielle de 2017, avec la perspective d’élargir le champ de l’assurancechômage à des actifs aujourd’hui non couverts – les indépendants et les démissionnaires – et de financer l’assurance-chômage par une hausse de la CSG, a été l’occasion de remettre en question cette architecture. Plusieurs options se présentaient alors : soit une « étatisation » pure et simple, soit la suppression d'une gestion strictement paritaire au profit d’une forme plus explicite de tripartisme, soit encore l'élargissement de la gouvernance à d’autres acteurs...

Le sujet de la gouvernance de l’Unedic n’est pas exempt d’enjeux idéologiques, de préoccupations corporatistes et d’a priori divers. Les thuriféraires d’un paritarisme souvent mythifié se heurtent à ses contempteurs, lesquels oublient volontiers les réussites du système actuel : à l’inverse de nombreuses institutions, les partenaires sociaux ont su, en

1 Article L5427-1 du Code du travail : « Les parties signataires de l'accord prévu à l'article L. 5422-20 confient la gestion du régime d'assurance-chômage à un organisme de droit privé de leur choix ». En réalité, l’Unedic, en tant qu’opérateur spécifique, n’est pas explicitement prévu par le Code du travail.

tant que gestionnaires, mettre en place en de multiples occasions une gestion contracyclique2, n’hésitant pas à dégager des excédents de manière répétée pendant les périodes d’embellie, pour mieux intensifier l’intervention lors des remontées du chômage. Ils ont démontré encore récemment leur capacité à surmonter leurs désaccords pour aboutir à des décisions comportant des mesures d’économies substantielles (en 2014 et encore en avril 2017, malgré un premier échec des négociations en juillet 2016). À l’inverse, l’irruption de l’État dans le jeu, que ce soit dans le cadre d'un paritarisme tempéré, d'un multipartisme ou d'une appropriation totale de la gestion de l’assurance-chômage, ne garantirait en rien ni l’amélioration de la maîtrise financière du régime – le budget de l’État n’est-il pas voté en déficit depuis 1975 ? –, ni la plus grande efficacité de sa réglementation, ni même encore des progrès dans l’équité globale de notre système.

La présente note vise à proposer une évolution du paritarisme de gestion qui réponde aux enjeux des politiques de l’emploi, en veillant à ne pas s’enfermer dans un débat idéologique sur l’équilibre des pouvoirs entre l'État et les partenaires sociaux. Cela ne signifie évidemment pas que ces rapports de force doivent être ignorés ; cette réflexion se place même dans l’approche globale que l’actuel gouvernement annonce vouloir développer en matière d’évolution du modèle de protection sociale, de réforme du marché du travail et de transformation de la vie au travail. Mais elle se donne pour principal point de repère celui qui, in fine, doit demeurer le seul juge de paix de toute politique publique : comment rendre notre système plus efficace et plus efficient qu’il ne l’est aujourd’hui ?

2 En matière d’assurance-chômage, le terme reçoit plusieurs acceptions et doit être utilisé avec précaution. D’une certaine manière, l’assurance-chômage est contracyclique dans son principe, puisque les recettes baissent et es dépenses augmentent en période de moindre emploi. Ici, il désignera la propension à modifier la réglementation pour augmenter les contributions ou réduire les droits en période d’embellie (où mécaniquement l’assiette des cotisations augmente et où les besoins des demandeurs d’emploi diminuent), et inversement à réduire les contributions ou augmenter les droits en période de récession, afin d’ajuster l’effort au besoin des acteurs en constituant des réserves en période de croissance et de chômage bas, et en augmentant la protection ou en réduisant le prélèvement sur les

entreprises en période de dépression et de chômage élevé. On peut noter que la modification des droits des allocataires a souvent des effets différés de plusieurs trimestres, notamment lorsqu’elle porte sur la durée d’indemnisation, ce qui peut avoir pour effet qu’une politique initialement contracyclique devienne in fine procyclique.

1. UN MODÈLE QUI A SU S’ADAPTER MAIS QUI TOUCHE AUJOURD'HUI SES LIMITES

1.1. LA « GESTION DE L’ASSURANCE-CHÔMAGE » : UNE NOTION À CLARIFIER

« Paritarisme de gestion », « gestion paritaire de l’assurance-chômage » : la gouvernance de l’Unedic n’échappe pas aux expressions usuelles qui qualifient le rôle des partenaires sociaux en tant que responsables de la mise en place, de la définition du cadre, et du financement d’un certain nombre d’institutions. Or ces expressions revêtent par certains aspects le caractère d’un oxymore. La notion de gouvernance, aussi polysémique soit-elle, renvoie le plus souvent à l’organisation du pilotage stratégique et financier d’une institution (entreprise, administration, organisation internationale…) ou d’un ensemble d’institutions actives dans un domaine particulier (finance, Internet…). Pour cette raison, elle doit être nettement distinguée de la notion de gestion, qui concerne, elle, la conduite opérationnelle de l’activité d'une institution. De fait, la « gestion de l’assurance-chômage » renvoie à des missions de natures très diverses, dont seule une partie relève du strict domaine de la gouvernance. Mais toutes sont aujourd’hui confiées aux partenaires sociaux et font système.

Selon les cas, celles-ci sont assurées soit directement par leurs soins – c’est essentiellement le cas pour la négociation de la convention d’assurance-chômage3, soit, et c’est de loin le cas le plus fréquent, par l’intermédiaire de l’Unedic, structure associative dotée de moyens financiers et humains4, dont la gouvernance est strictement paritaire5 et sur la gestion de laquelle ils assurent une supervision étroite. Le domaine de la gestion de l’assurance-chômage peut se décomposer en plusieurs grandes fonctions.

3 Aux termes du Code du travail, ce sont les organisations professionnelles représentatives au niveau national et interprofessionnel qui négocient la convention fixant les règles de l’assurance-chômage (article .L.5422-20 du Code du travail).

4 Un budget propre d’une trentaine de millions d’euros, des effectifs d’une centaine de personnes hors AGS.

5 L’Unedic est une association sous le régime de la loi 1901, dont le conseil d’administration est composé de 50 membres, pour moitié représentant les organisations patronales, pour moitié représentant les organisations syndicales.

 Définition de la réglementation : il s'agit de définir, au terme d'une négociation qui défraie la chronique tous les deux ans, les règles qui déterminent notamment le niveau et la durée des prestations pour les demandeurs d’emploi indemnisables, et les taux de cotisations pour les employeurs et les salariés. Au fil des ans, cette réglementation s’est enrichie et complexifiée : prise en compte de l’évolution du fonctionnement du marché du travail, des spécificités de certains publics, assouplissement dans les modalités d’acquisition des droits (droits rechargeables, cumul allocation-salaire)… Les services de l’Unedic interviennent en appui des négociateurs. Au-delà des conventions d’assurancechômage, l’Unedic établit les textes d’application et documents d’explicitation d’une réglementation devenue de plus en plus complexe, et fournit une expertise juridique aux acteurs des politiques de l’emploi.

 Pilotage financier : l’assurance-chômage donne lieu chaque année à la collecte d’une trentaine de milliards d’euros en cotisations, au versement d’un montant quasi équivalent en allocations chômage et au financement d’une partie du budget propre de Pôle emploi ainsi que des droits à retraites complémentaires acquis au titre des périodes de chômage. Selon les périodes, elle accumule un excédent financier qui a pu atteindre quelques milliards d’euros en 2007 et en 2008, ou au contraire un stock de dette qui atteint aujourd'hui une trentaine de milliards. Ce pilotage financier suppose d’être capable d’établir des prévisions de long terme, de faire évoluer le paramétrage de la réglementation pour assurer l’équilibre du régime en longue période, d’assurer l’accès au financement des déficits (recherche de financements, pilotage de la certification des comptes, etc.) et de gérer la politique de placement des excédents quand il y en a.

 Contrôle de la mise en oeuvre de la réglementation : l’Unedic anime le fonctionnement des instances paritaires régionales (IPR), en charge de fournir un avis sur divers aspects de l’utilisation des fonds de l’assurance-chômage par Pôle emploi au niveau régional et de prendre des décisions individuelles dans le cadre de recours liés au versement des allocations chômage. De manière moins directe, l’Unedic s’assure, par des moyens de contrôle, d’audit et de pilotage, que les opérateurs en charge du paiement des allocations (Pôle emploi) et de la collecte des cotisations (Acoss et réseau des Urssaf) mettent en oeuvre de manière conforme les règles de l’assurance-chômage. Par extension, l’Unedic a tenté parfois d’influer sur l’offre de services des demandeurs d’emploi indemnisés et sur les règles de contrôle de la recherche d’emploi qui lui sont consubstantielles. Elle le faisait assez largement jusqu’en 2009. Depuis, à l’exception notable du dispositif du contrat de sécurisation professionnelle, elle ne le fait plus qu’indirectement à travers la convention tripartite déterminant les priorités et moyens de Pôle emploi.

 Production d’études relatives à la mise en oeuvre de l’assurance-chômage : l’Unedic dispose d’un accès privilégié aux données de Pôle emploi (elle est coresponsable d’une partie d'entre elles) et de l’Acoss. Elle dispose en outre d’un service d’études et statistiques qui lui permet de publier régulièrement des travaux décrivant les caractéristiques et comportement des demandeurs d’emploi indemnisés, l’impact de la réglementation sur ces derniers, et plus récemment, aux termes de la loi, des prévisions financières sur l’équilibre du régime.

 Contribution au financement des partenaires sociaux : il s'agit davantage d'une fonction de fait que d'une mission à proprement parler. Comme de nombreux dispositifs gérés paritairement, l’assurance-chômage et son opérateur institutionnel l’Unedic ont pu contribuer au financement des organisations professionnelles. Depuis la réforme de 2009 et la création de Pôle emploi, le financement des partenaires sociaux par l’assurancechômage est notablement plus restreint et mieux contrôlé. Il correspond désormais essentiellement à la prise en
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